習近平關于黨內法規制度建設的重要論述研究

摘 要：制度治黨是新時代中國共產黨將法治理念融入管黨治黨實踐、推進全面從嚴治黨向縱深發展的基本路徑。建立和完善黨內法規制度體系是制度治黨的基礎和前提。黨的十八大以來，習近平總書記著眼黨內法規制度體系建設的系統性、協調性、科學性、發展性，針對黨內法規制度體系的宏觀設計，黨內法規與國家法律的協調和銜接，黨內法規的科學制定，黨內法規的與時俱進等方面進行了一系列思考及論述，形成了一個較為系統的思想體系。堅持制度治黨，必須深入學習和領會習近平黨內法規制度體系建設思想，全方位推動中國共產黨黨內法規制度體系建設科學發展。

關鍵詞：習近平;中國特色社會主義思想;黨內法規制度體系;制度治黨

中圖分類號：D26

文獻標識碼：A

文章編號：1673-8268（2019）02-0008-07

習近平總書記在黨的十九大報告中強調，新時代堅持全面從嚴治黨必須“堅持以黨章為根本遵循，把黨的政治建設擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發力，統籌推進黨的各項建設”[1]26，凸顯了制度治黨在新時代黨的建設中的重要地位。完善的黨內法規制度體系是實現制度治黨的基礎前提。習近平總書記高度重視黨內法規制度體系建設的問題。他認為：“把權力關進制度的籠子，首先要建好籠子?；\子太松了，或者籠子很好但門沒關住，進出自由，那是起不了什么作用的?！盵2]53法治能力是現代政黨能力建設的必然因素，也是政黨適應現代社會發展的必然結果[3]。為此，必須“構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系”[2]56。黨的十八大以來，習近平總書記針對加強黨內法規制度體系建設的問題進行了一系列思考與論述，為黨內法規制度體系建設實踐提供了科學的理論指導。

一、堅持“宏觀思考、總體規劃”，搭建黨內法規制度體系框架

黨的十九大報告提出，新時代加強黨的建設要“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”[1]62，形成了“5+1”的黨建格局。把制度建設貫穿于黨的各項建設之中，體現了制度建設與黨的其他建設之間的結構性耦合關系，強調必須在體系化的視野下通盤考慮每一項黨內法規制度的具體安排，抓好黨內法規制度體系的頂層設計，形成一個包含各方面黨內法規制度在內的，各項黨內法規制度相互聯系、相互作用的全方位的體系框架，避免各方面的黨內法規制度安排各自為戰，出現碎片化、粗放化、不協調、不銜接的問題。對此，習近平總書記強調，黨內法規制度建設“要系統完備、銜接配套”[2]64，“要堅持宏觀思考、總體規劃……既要注意體現黨章的基本原則和精神，符合國家法律法規，也要同其他方面法規制度相銜接，使實體性法規制度和程序性法規制度、綜合性規定和專門性規定、下位法規制度和上位法規制度相互協調、相輔相成，提升法規制度整體效應”[2]63。

從上述論述來看，習近平總書記實際上從注重黨章統領、確保全面覆蓋、體現協調統一這三個方面，對黨內法規制度體系的總體規劃提出了具體要求。一是注重黨章統攬。習近平總書記強調：“黨章是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩”[4]1，“建立健全黨內制度體系，要以黨章為根本依據”[4]4。黨章之于黨內法規中的地位相當于憲法之于國家法律中的地位，在黨內法規制度體系中，黨章的位階最高，處于制度體系的最頂層，準則、條例、規則、規定、細則、辦法等，都是從黨章條文當中衍生出來的，是黨章精神的具體體現。黨內法規制度體系的頂層設計必須著眼于黨章在黨內法規制度體系中的核心地位，以黨章為起點，以黨章為統攬對黨內法規制度建設進行規劃。二是確保全面覆蓋。全面從嚴治黨，基礎在全面。在“5+1”的黨建格局下，制度建設相對黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，更具有穿針引線的全局作用。做好黨內法規制度體系的頂層設計必須堅持對黨的建設各項領域全方位覆蓋、全過程規劃，從宏觀層面上編緊織密“法網”，全面從嚴規范各級黨組織工作、活動和黨員行為，確保管黨治黨沒有死角、沒有盲區。同時，全面覆蓋還應當體現在黨內法規的位階性、重要性、具體形式和調整流程上：中央黨規、部委黨規、地方黨規，根本性黨規、支架性黨規、配套性黨規，實體性規范、程序性規范、保障性規范、懲戒性規范，主體規范、行為規范、監督規范、責任及救濟規范都必須系統完備，不可或缺[5]292。三是體現協調統一。誠如馬克斯·韋伯所言：“體系化是構成一個邏輯清晰，具有內在一致性，至少理論上無漏洞的規則體系?！盵6]可以看出，內在規則的整體協調性是體系化的基本特征之一，各個規則間的相互聯系和配合構成了制度系統得以運行和存在的和諧整體。這種協調性從社會主義法治體系的角度來看，體現在黨內法規制度體系和國家法律規范體系的銜接和協調;從黨內法規制度體系本身的角度來看，則體現在黨內法規制度內部之間的協調統一。雖然黨內法規因其所規范和調整的內容各不相同、所起的作用各有大小而存在一定的差異性，但其相互間的邏輯自洽、協調統一應當成為黨內法規制度體系頂層設計應有的目標，避免出現相互沖突、相互違逆的現象。在這樣一個目標下，各種差異性的黨內法規應當結成一種邏輯自洽的體系化存在，不但不會因為差異而產生沖突，反而因為功能互補做到“前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成”[2]64，形成“一加一大于二”的制度合力。

黨的十八大以來，黨中央先后出臺了《中央黨內法規制定工作第一個五年規劃（20132017年）》《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（20182022年）》（以下簡稱《規劃》），以五年為一個階段對黨內法規制度建設進行頂層設計，提出到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系的建設目標。2017年6月，中共中央印發了《關于加強黨內法規制度建設的意見》（以下簡稱《意見》），更是從宏觀層面對黨內法規制度體系的建設提出了具體意見，明確指出黨內法規制度體系是“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體”[7]，并按照“規范主體、規范行為、規范監督”相統籌相協調原則，將黨內法規制度體系概括為“1+4”的基本框架，即在黨章之下具體劃分了黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度等四大制度板塊?！兑巹潯返某雠_和《意見》的發布充分彰顯了以習近平同志為核心的黨中央對黨內法規制度體系建設的頂層設計和長遠謀劃，為黨內法規制度體系建設架起了“四梁八柱”。

二、堅持“相輔相成、相互促進、相互保障”，促進國家法律和黨內法規的協調統一

黨內法規制度體系與國家法律體系是基于政黨和國家的兩套規則，兩者既統一于中國特色社會主義法治體系，又有著不同的適用范圍、調整對象和規范效力，在國家治理體系與治理能力現代化建設中都發揮著非常重要的作用。如何正確認識兩者之間的關系，促進黨內法規和國家法律的銜接和協調，共同發揮其在治國理政中的互補作用，是黨內法規制度體系面臨的一個新問題。習近平總書記強調，在社會主義法治建設的過程中，既要充分發揮國家法律的作用，又要發揮黨規黨紀的作用：“在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格。我們黨是先鋒隊，對黨員的要求應該更嚴。全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局?！盵8]55對此，應當從以下幾個方面來理解。

首先，黨內法規與國家法律統一于中國特色社會主義法治體系。黨的十八屆四中全會強調要“形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”[8]4，從而將黨內法規制度體系納入了中國特色社會主義法治體系的范圍?？梢钥吹剑瑖曳珊忘h內法規共存于中國特色社會主義法治體系之中，在根本價值取向上存在一致性。實際上，黨制定黨內法規，調整黨內關系，規范黨內生活，為黨組織和黨員提供行為遵循，目的是讓黨更好地為人民服務;黨又領導人民制定憲法和法律，調整社會關系、規范社會秩序，為公民、法人和其他組織提供活動依據，目的是讓人民生活更美好。因此，無論是黨章、黨內法規還是憲法、國家法律，都是黨的路線方針政策的規范化、制度化和具體化，體現了黨的意志和人民意愿的統一[9]。正是在此意義上，習近平總書記強調：“新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政?！盵8]43-44這意味著，我們黨既要依照黨內法規管黨治黨，又要依照國家法律治國理政，黨紀和國法的紅線都不得逾越。

其次，黨內法規嚴于國家法律。在適用范圍上，國家法律是一種普適性、基礎性的規范體系，適用于包括黨員、黨組織在內的全體公民、法人和社會組織。而黨內法規作為一種特殊性、相對性的規范體系，其對象僅限于中國共產黨的黨員和黨組織，目的是規范黨員和黨組織行為，維護黨的組織性、先進性和純潔性。從標準尺度來看，作為規范執政黨行為的規范體系，黨的先鋒隊性質、黨的執政使命、黨員的先進性要求，都決定了黨內法規比國家法律的標準更高、要求更嚴。習近平總書記強調：“要堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開”，不能“把公民不能違反的法律底線作為黨組織和黨員的紀律底線，降低了對黨員的要求”，最后造成“違紀只是小節、違法才去處理”，“要么是好同志、要么是階下囚”的不良后果[2]65。他還指出：“修訂黨紀處分條例，要體現黨規黨紀嚴于國家法律的要求，突出黨紀特色。重點對違反黨的政治紀律、組織紀律、財經紀律、工作紀律和生活紀律的行為作出處分規定?！盵2]58當然，這并不是說黨內法規可以突破國家法律的規定，而是要在符合國家法律的前提下作出更嚴的規定：“不是說不要法了，而是法早就在挺著了、立著了……”[2]65因此，對于普通群眾來說是“法無規定即可為”，對于黨員干部來說還要“紀有規定不可為”。正如習近平總書記所強調：“黨章等黨規對黨員的要求比法律要求更高，黨員不僅要嚴格遵守法律法規，而且要嚴格遵守黨章等黨規，對自己提出更高要求?！盵4]213這實際上就要求各級黨組織和黨員要“把紀律和規矩挺在法律前面”，在黨內法規的約束下更好地接受國家法律的制約。

最后，注重黨內法規和國家法律的銜接和協調?！皼]有連接的制度是死的制度，是沒有靈魂的制度，是不能運行的制度。有機連接是制度的靈魂?！盵10]統一于中國特色社會主義法治體系中的黨內法規與國家法律理應相互銜接、協調一致，共同構成組織嚴密的制度體系，以保證整個法治體系的有效運轉。然而黨內法規和國家法律之間還存在著邊界模糊、權限不清、缺乏聯動、法條沖突等不協調、不銜接、不一致等問題。對此，習近平總書記指出：“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接與協調”[4]212，并將此作為加強黨內法規制度建設的具體要求寫入了十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。理解習近平總書記的這一思想，就要搞清銜接和協調的內涵。“銜接”就是要保證國家法律和黨內法規兩個制度體系無縫對接，對于國家法律有具體規定的事項，黨內法規不宜做出其他具體規定，而是要通過類似法律概念中“準用性規則”進行援引如黨內法規中多有這樣的條文：“涉嫌違法犯罪的，按照國家有關法律規定處理。”;同時，國家法律對黨的活動也只宜做原則性的規定，黨的具體活動規范則應當由黨內法規進行規定，否則將帶來“國家立法機關審議黨務”的難題[11]?！皡f調”就是指國家法律和黨內法規雖然可以對同一事項從不同的側面進行規范，但是黨內法規不能與國家法律的內容相左，出現規范沖突時，應當主動與憲法和法律保持一致。要實現黨內法規和國家法律的銜接和協調，一是要加強黨對立法工作的領導，及時將黨的意志通過法定程序上升為國家意志，實現黨的意志、國家意志和人民意志的統一;二是要堅持以“憲法為上、黨章為本”作為黨內法規制定的基本原則，保證黨內法規體現憲法和法律的精神實質和具體要求;三是要做好黨內法規的清理工作，建立黨內法規的備案審查機制，重點解決黨內法規和國家法律不協調、不銜接、不一致的問題，從而確保黨內法規體系與中國特色法律體系這兩個規范體系自洽周延、不相抵觸，實現“內在統一”。

三、堅持“于法周延、于事簡便”，確保黨內法規制度體系務實管用

構建配套完備的黨內法規制度體系，不僅要在宏觀層面上搞好總體規劃，而且還要在微觀層面上科學制定法規，確保黨內法規制度功能效力的充分發揮和規范目的的完滿達成。然而，當前的黨內法規制度“有的過于原則、缺乏具體的量化標準，形同擺設;有的相互脫節、彼此缺乏銜接和協調配合，形不成系統化的制度鏈條，產生不了綜合效應;有的過于籠統、彈性空間大，牛欄關貓”[2]64。針對這個問題，習近平總書記強調：“制度不在多，而在精，在于務實管用”，如果黨內法規制度本身是空洞乏力的，起不到應有的作用，那么“再多的制度也會流于形式”[2]55。因此，在制定黨內法規制度的過程中，必須遵循“于法周延、于事簡便的原則”，對黨內法規制度進行供給側改革，“注重實體性規范和保障性規范的結合和配套，確保針對性、操作性、指導性強”[4]53，確保黨內法規制度本身內容科學、務實管用。具體來說，體現在以下幾個方面。

首先，改善制度供給，確保針對性。改革開放以來，黨的制度建設得到了越來越多的重視，黨內法規制度的數量與日俱增。據不完全統計，目前全黨約有2 400部黨內法規，其中中央制定的黨內法規有170多部、中央部委制定的有200多部、地方制定的黨內法規有2 000多部[12]。從制度供給的層面上講，當前黨內法規的數量不可謂不多，但是從制度需求層面上來看，應有的需求卻總是得不到滿足。有的存在“制度克隆”的現象，對上級的制度依葫蘆畫瓢、層層轉發，沒有結合自身實際加以細化;有的一個制度出了問題，就通過“頭痛醫頭腳痛醫腳”的方式，制定另外一個制度加以彌補，結果制度越來越多，效果卻越來越差，甚至造成前后矛盾、執行乏力，不僅無助于制度效力發揮和目標實現，反而會阻礙黨的建設發展。這種矛盾的現狀說明，當前黨內法規制度的建設必須從“求數量”向“求質量”轉變，加強黨內法規制度的供給側改革，堅持從實踐中來到實踐中去，結合黨的建設中存在的實際問題來建章立制，確保黨內法規的針對性，避免出現“制度浪費”“制度失靈”“制度形式主義”等現象。

其次，細化制度程序，確保操作性。對程序的重視是現代法治社會的基本特征之一，通過程序的作用可以有效限制立法、執法與司法上的自由裁量權，維護和保持法的穩定性。與法律規范相似，黨內法規制度除了實體性法規外，還必須有程序性法規與之相匹配。如果說實體性法規體現了制度的基本價值取向，明確了各級黨組織和黨員的基本權利、職權和義務，回答了“做什么”的問題，那么程序性法規則體現了制度的具體實施過程，明確了如何保障權利的實現和義務的履行，回答了“怎么做”的問題。然而長期以來，黨內法規的建設多偏重于實體性法規，對程序性法規的重視有所不足，造成了黨內實體性法規與程序性法規不夠協調，一些黨內法規制度可操作性不強，難以對黨組織和黨員進行有效制約。正因為如此，習近平強調要“注重實體性規范和保障性規范的結合和配套”，加強對黨內法規中程序性法規的建設。對此，在宏觀上要科學規劃立法工作，使每一個實體性法規都有對應的程序性法規作為保障，形成系統有序的程序性黨內法規制度體系;在微觀上要進一步提高立法技術，細化黨內法規中的程序性規定，使得每一個環節都能有據可依、有效運行，確保黨內法規制度的操作性。

最后，規范制度條文，確保指導性。黨內法規是由若干條文構成的，條文本身的科學性和規范性在一定程度上決定了黨內法規整體的指導性。從當前來看，大多數黨內法規條文，特別是黨的十八大以來制定的黨內法規條文在內容上是比較科學規范的，但是還有一些黨內法規條文內容比較粗糙，制定質量不高。有的條文規定過于籠統、抽象，只有原則上的要求，使人們在執行時難以準確把握，形成了自由的過度裁量空間;有的條文在具體規范的要素上不夠齊全，只有假設和行為模式，卻缺少了法規后果，既無法對違規的行為實施懲罰，也無法對守規的行為實施獎勵;有的條文格式不夠規范，《黨內法規制定條例》規定黨內法規的條文內容一般應當用條款形式進行表述，而一些早期制定的黨內法規并沒有采取一條一款的清晰邏輯結構。面對黨內法規這樣一種最為規范的黨內制度形式，黨規制定者們必須抱著科學嚴謹的態度，按照“于法周延、于事簡便”的基本原則，進一步改善黨內法規的“立法”技術，用表述清晰而非含糊不清、理性簡約而非浮華空洞、規范準確而非要素不全、邏輯縝密而非破綻百出的條文保證黨內法規制度的規范效力，達到“內容詳實、措施管用，邏輯嚴密、表述準確，文字精練、格式規范”[13]的具體要求，從而有效指導黨的各項工作順利開展。

四、堅持“立改廢釋并舉”，實現黨內法規制度體系與時俱進

法與時轉則治，治與世宜則有功。法律是根植于實踐的經驗總結，這決定了法律法規不是亙古不變、一勞永逸的，必須緊隨時代發展，在與實踐的雙向互動中保持動態平衡。黨的十八屆四中全會《決定》強調，要“堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性”[8]8。這不僅是對法律規范體系提出的具體要求，同時也是對社會主義法治體系下的黨內法規制度體系所提出的具體要求。針對黨內法規的“立改廢釋”問題，習近平總書記指出：“對已有相關制度進行梳理，經實踐檢驗行之有效、群眾認可的，要予以重申，繼續堅持、抓好落實，嚴肅紀律，形成剛性約束;不適應新形勢新任務要求的，該修改完善的就修改完善，該廢止的就廢止，該制定新的就制定新的。”[14]這實際上就強調了黨內法規制度必須瞄準新時代新使命新任務，隨著黨的建設和各項工作的不斷推進，通過“立改廢釋”的方式，在與治黨實踐雙向互動中不斷推陳出新、更新升級。

首先，要立足現實“立規”。黨規法規制度要回應管黨治黨的現實需要，必須直面現實、植根現實，以切實解決管黨治黨實踐中面臨的新情況、新問題為著力點，在及時總結管黨治黨實踐最新經驗的基礎上推陳出新、建章立制。特別是黨的十八大以來，全面從嚴治黨戰略持續向縱深推進，應當將全面從嚴治黨戰略實施以來經過嚴格論證、實踐檢驗、成熟可靠的實踐成果和經驗及時總結提升，以黨內法規的形式定型化，推動黨內法規制度創新。當然，強調黨內法規的制度創新并不意味著標新立異，立足現實也不意味著只面對眼前，應當在歷史邏輯和歷史進程中把握黨內法規制度的時代特征，在制定黨內法規的過程中既要繼承傳統，又要立足當下，同時還要展望未來，讓每一部黨內法規都能夠成為承前啟后、繼往開來的一個環節。

其次，要順應變化“改規”。歷史地看，沒有一部黨內法規是一勞永逸、一成不變的。位于黨內法規制度體系最高位階的黨章，可以說是最穩定、最根本、最權威的黨內法規了，但是迄今為止也已經進行了或大或小的19次修改。相對于修改來講，對黨內法規制度的“廢舊立新”需要耗費大量的制度成本，而且不利于黨內法規制度體系的穩定性和連續性。而通過“動手術、換零件”的修改方式延續黨內法規的生命周期，提升黨內法規的適應力和生命力，既能有效維護現有黨內法規制度體系的科學性、嚴肅性、權威性，還可以節約制度成本，避免制度浪費。要根據國法變動“改規”，按照黨內法規與國家法律相協調的原則，如果與之有關的國家法律規定發生了變動，與之相應的黨內法規應當進行相應調整;要根據黨規調整“改規”，根據黨內法規制度體系中的位階關系，如果一項黨內法規發生了變化，那么其下位的黨內法規或與之相關聯的同位黨內法規應當進行相應調整;要根據環境變化“改規”，制度與環境的契合程度很大程度上影響了制度的有效性發揮，如果一部黨內法規所處的制度環境發生了變化，那么必須根據制度環境變化的實際情況及時對黨內法規制度進行相應調整。

再次，要徹底清除“廢規”。世界上任何一個事物都有其生命周期，黨內法規也不例外?！包h規制度變革表現為一個新舊制度的接力過程，絕大多數黨規規范都只是停留時間或長或短的過客，都有一個生命周期。”[5]448與上述“改規”的情況類似，如果一個黨內法規與時代環境發展不相符，與國家法律規范體系不協調，與黨內法規制度體系不適應，已經不能滿足管黨治黨的現實需求，無法對黨組織和黨員進行有效規范，甚至已經阻礙了黨的建設發展，同時也無法通過修訂的方式延續它的生命周期。這時，通過“廢規”的方式及時結束它的生命也就成為了唯一的選擇?！皬U規”主要是結合黨內法規的清理工作進行的，通過對黨內法規進行系統的研究、分析、分類和整理，對不符合現實要求、已經失去規范功能的黨內法規進行廢止或宣布失效，進而優化黨內法規體系的內在結構，提高黨內法規體系的科學性。

最后，要及時跟進“釋規”。法諺有云：“法無解釋，不得適用。”與法律解釋概念相類似，黨內法規的解釋是指黨內法規解釋機關在黨內法規的實施過程中，對黨內法規的精神內涵和基本內容所作出的具有普遍適用效力的解釋?！吨袊伯a黨黨內法規制定條例》規定，“黨內法規的解釋同黨內法規具有同等效力”[15]，這就使得黨內法規通過解釋這個手段獲得了一部分“制度張力”，在一定程度上克服了黨內法規作為成文制度所具有的機械性和滯后性。當由于時代發展變化出現了新情況、新問題，進而對黨內法規的具體內容產生爭議時，黨內法規解釋機關可以在維持現有黨內法規不變的前提下，通過擴張或者收縮解釋，進一步界定范圍、明確含義或處理尺度，從而充分釋放黨內法規的制度潛能。當然，對于黨內法規的解釋，并不是隨意性的解釋，而是必須針對新情況、新問題，在符合憲法法律和黨章黨規的要求下，進行合理的、合規律的、合目的的解釋，實現黨內法規歷史與現實的統一。

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