檢察公益訴訟新業態：問題及對策研究

吳世東 王斌

摘 要：檢察公益訴訟實踐面臨案源渠道受影響，調查核實保障不足，提起訴訟風險增大，配套制度亟需明確，隊伍素質存在短板等問題。繼續加大辦案力度，著力提升工作質效;著力發揮一體化優勢，進一步提升攻堅能力;穩妥推進改革創新，著力打造“福建樣本”;持續加強隊伍建設，努力練就過硬本領;注重優化保障體系，主動適應新時代發展需要，是福建檢察機關推動檢察公益訴訟工作創新發展的思路與對策。

關鍵詞：檢察機關 公益訴訟 問題 對策

一、檢察公益訴訟工作的新發展

福建省作為全國檢察公益訴訟試點省份之一，在圓滿完成試點任務后，面對全面開展公益訴訟工作的新形勢新要求，全省檢察機關注重提升認識強化工作部署，注重提煉經驗強化業務指導，注重整合力量強化一體推進，注重完善機制強化辦案質效，注重內外協調強化氛圍營造，推動整體工作保持良好發展態勢。2017年7月全面開展以來，全省檢察機關共辦理公益訴訟案件600件，其中，訴前程序案件585件，提起公益訴訟案件15件（民事2件，行政13件）。主要呈現以下四個新變化：

（一）從注重“樣本數量”到更加強調質效合一的轉變

試點期間，根據中央深改組的督導意見和全國人大常委會關于高檢院試點工作情況中期報告的審議意見，“為實現試點的目的，必須有一定數量的‘樣本作支撐”的要求，我省在保證辦案質量的前提下，更加強調辦案的數量，特別是起訴數。全面開展公益訴訟工作以來，各地在加大辦案力度的同時，緊緊抓住案件數量、質量、效率、效果相統一的標準，推動工作健康發展。一是注意抓住公益核心，聚焦服務大局。從推進國家治理體系和治理能力現代化高度認識和推動公益訴訟工作。省院梳理公益訴訟發現的問題，形成《行政違法情況白皮書》呈報省委省政府，得到省委領導批示肯定。各級院注意從黨和國家工作大局中謀劃和推進工作，比如，南平市檢察機關以服務和保障國家公園體制試點為切入點，組織開展武夷山國家公園生態保護專項行動，為區域生態公益司法保護進行有益嘗試。二是堅持三級四審機制，嚴把辦案質量。在線索摸排、案件報批、審查復核、提請批復等四個階段，建立省市縣三級院會審制度，從案件來源到案件最終批復層層把關，以最嚴標準、最高要求嚴把案件質量關。各設區市院建立辦案評價機制和備案審查機制，定期對基層院辦案情況進行通報點評。各基層院認真落實司法責任制、完善辦案主體責任。目前，我省公益訴訟案件是試點以來保持全勝訴的少數省份之一。三是強化效果導向機制，爭取雙贏、多贏、共贏。更加注重運用政治智慧和法律智慧開展公益訴訟工作。如福州市長樂區院在辦理古槐鎮政府對垃圾堆放場污染環境行為不依法履行職責行政公益訴訟案中，不是簡單追求訴訟，而是通過運用訴前圓桌會議的首創性做法，不僅督促鎮政府在17天內清理違法堆放的生活垃圾4000多噸，而且以此為契機督促有關職能部門在全鎮建起1 個垃圾轉運站和4 個垃圾收集點，徹底解決群眾反映多年的民生問題。

（二）從關注提起訴訟到更加靈活運用“四種情形”的轉變

經過兩年試點實踐，我省檢察機關對訴前程序重大意義有了更加深刻的認識，能真正從立法精神和制度設計本意出發，把訴前程序和提起訴訟兩個階段、兩種方式放到同等重要的位置，并在此基礎上，于全國率先提出并探索檢察建議、圓桌會議、提起訴訟和跟進監督相互銜接、逐級推進的行政公益訴訟四種法律監督情形。第一種法律監督情形是檢察建議，直擊問題癥結，增強行政機關履職糾錯的主動性，目前82%的行政機關在訴前糾正違法或履行職責。第二種法律監督情形是訴前圓桌會議，借鑒“楓橋經驗”，運用群眾工作方法和多元化糾紛解決機制，由檢察機關召集相關部門、組織以及群眾代表召開訴前圓桌會議，共同研究解決方案和措施，促使公益受損問題得到及時有效處理。該做法被人民日報予以專題報道。第三種法律監督情形是提起公益訴訟，敢于啃硬骨頭，加強對人民群眾反映強烈、行政機關拒不整改的，大膽提起訴訟。如南平市延平區院通過對一起非法占用農用地建設駕校案件提起行政公益訴訟，梳理排查類案15件，向相關職能部門發出檢察建議33件均獲采納，實現起訴一件、警示一片，教育、糾正社會面的良好效果。第四種法律監督情形是跟進監督，注重跟蹤問效，推動檢察監督與行政機關內部監督糾錯機制有效銜接。如省院通過辦理的一起藥品領域公益訴訟案件，向省食品藥品監督管理局發出檢察建議，督促該局不僅糾正個案問題，而且全面清查了歷年來有效期屆滿未換證情況，對109家藥品經營企業的《藥品經營許可證》予以通告注銷，并進一步規范核發的許可證注銷管理制度。

（三）從依靠“單線作戰”到更加重視一體協作辦案的轉變

2018年初省院出臺了《關于建立公益訴訟一體協作辦案機制的工作意見（試行）》，強化協調配合，形成縱向指揮有力、橫向協作緊密、運轉高效有序的一體化機制，提高整體辦案能力和水平。一是建立線索管理一體化。探索“統一受理、分級管理、備案審查”線索管理機制，分級建立線索信息庫。建立信息動態分析機制，加強對線索信息的統籌使用指導辦案。省院先后轉發“審計廳對各地區專項審計報告”“涉嫌污染環境案件清單”等線索117件。同時，充分運用線上與線下、傳統媒體與新媒體開展立體化宣傳，一些地方還探索試點公益訴訟線索舉報獎勵、村居網格員等機制，拓寬案源。二是強化查辦指揮一體化。省院發揮龍頭作用，采取任務分解、進度臺賬、逐月通報、掛牌督辦等方式加大督促力度，確定三批18件掛牌督辦重點案件，使各地上下聯動，統一步調，形成合力。堅持專題專項，持續組織開展礦山生態環境恢復治理、防空地下室易地建設費、扶貧涉農資金等專項監督活動。各地結合實際也分別開展相關專項行動，如，南平市院聯合市食安辦等五部門對全市集中消毒餐具飲具食品安全開展聯合整治工作。三是注重類案指導突破。省院根據各地辦案情況，總結行政違法行為關聯性、行業性特征，逐步形成“類案分析、系統指導、重點突破”的辦案策略。比如，光澤縣院提起的國有資產保護行政公益訴訟一審勝訴之后，省院全面梳理農機補貼領域審批流程，分析研究該領域行政違法行為的環節和手段，并延伸至生豬、燃油、糧食等財政補貼領域，指導各地共起訴涉補貼類案件34件。

（四）從倚重民行自身挖潛到打造綜合保障體系的新變化

民行部門增加公益訴訟職能后，作用更加凸顯，各級院黨組更加重視不斷優化人力、機構、技術等資源配置，提升辦案保障水平。一是在人力保障方面。根據公益訴訟案件綜合性強，需要有“自偵的辦案思維+民行的業務能力+公訴的出庭水平”的要求，不斷加強民行辦案人員配比，僅省院黨組就為民行部門配備新遴選人員3人、新聘書記員6人，分別占到全院兩類新進人員數的20%。同時，探索跨部門辦案力量整合，實行人才資源共享、動態調整、統籌使用，組建專業化辦案團隊。廣泛開展教育培訓和理論研究，省院會同省行政法學研究會舉辦“履行行政公益訴訟職能，促進法治政府建設”理論研討會，與中國政法大學環境法研究基地聯合舉辦環境公益訴訟培訓班，廈門、莆田、寧德、平潭四個原非試點地區聯合開展公益訴訟集訓。二是在機構保障方面。采取“定點+巡訪”模式，下沉檢力，延伸監督觸角，在鄉鎮、工業區、行政執法部門設立派駐檢察室、巡回檢察室、檢察官辦公室、檢察聯絡點等200多個。三是在技術保障方面。轉變觀念，以智慧辦案破解取證難題，泉州洛江區院、龍巖新羅區院等利用無人機航拍非法占地、改變林地用途、偷排廢水等問題;石獅市院、惠安縣院等運用執法記錄儀及時固定證據;廈門集美區院使用機器人排查排污源頭。各地將公益訴訟的信息技術需求納入智慧檢務建設方案之中予以統籌考慮，加大有關辦案設備資金的投入。

二、檢察公益訴訟工作的新問題

公益訴訟工作是一項全新的檢察職能，實踐中還存在不少突出問題：

（一）案源渠道受到影響

試點期間，民行部門聯合自偵部門開展人防費、涉農資金專項監督行動，從自偵部門辦理的職務犯罪案件和調取的專項審計報告中挖掘了大量線索，據此成功提起行政公益訴訟43件，占行政公益訴訟起訴總數的50%。但自偵部門轉隸之后，缺少了一個重要線索渠道，工作受到了一定沖擊。

（二）調查核實保障不足

雖然司法解釋規定行政機關以及其他公民組織應當配合檢察機關收集證據材料，但未明確規定法律后果。實踐中，很多基層院反映調查對象對調查核實有抵觸心理，不愿配合，調查取證阻力加大，但又缺乏剛性保障措施以有效應對。

（三）提起訴訟風險增大

一是行政公益訴訟絕大多數是履職之訴，行政機關對檢察建議回復后，可能陸續進行履職，但從外圍調查難以了解，在上級檢察院審批起訴期間乃至批復同意后，可能已經履職完畢，而檢察機關因信息不對稱，無法實時掌握。二是行政機關通過修改規范性文件減輕自身監管責任，或者將外部監管職責轉化為內部監督行為，使檢察機關難以通過公益訴訟介入監督，導致一些案件擱淺，但公益實際仍處于受侵害狀態。三是行政機關常以已經請示報告或者正在溝通協調等內部行為，以及經費困難、人手不足等主觀原因作為辯解理由，司法實踐中如何認定該行為是否屬于履職到位有不同看法，引發訴訟壓力。四是行政機關對檢察公益訴訟越來越重視，對訴前程序整改糾錯更積極，導致提起訴訟案件減少;同時行政機關內部加強了應對指導，再加上律師的介入，不確定因素增強，上訴案件增多。此外，一些基層政府把行政機關敗訴率納入績效考評范圍，也給檢察機關提起訴訟增加了壓力。

（四）配套制度亟需明確

一是二審程序缺乏具體規定，上下級檢察機關間二審職責分工、出庭人員訴訟地位、稱謂與擺牌以及檢察機關擬提起上訴案件如何審批等問題都需予以明確。二是刑事附帶民事公益訴訟案件的提起范圍、訴訟請求、辦案流程等問題有待進一步研究，檢法兩家對于起訴前是否需要履行公告程序存在認識分歧。三是生態環境損害賠償制度改革與檢察公益訴訟制度存在交叉，如何協調二者關系，防止出現行政機關與檢察機關“搶案件”或者相互觀望問題，以及生態損害賠償基金與檢察機關推動建立的生態修復資金如何對接等問題，都需要研究應對。四是自偵部門轉隸之后，檢察舉報中心職能和舉報獎勵制度是否需要適應公益訴訟工作進行必要調整還存在疑問。五是隨著政府機構改革推進，政府部門職能將出現較大調整，國務院部門規章文件、省級政府部門規范性文件的承繼效力及如何適用問題尚不明確。

（五）隊伍素質存在短板

公益訴訟案件的辦理包括線索發現、調查核實、審查起訴、出庭支持訴訟以及判決后的執行監督，涉及訴訟的每個流程，需要辦案人員同時具備自偵、公訴、訴訟監督、執行監督等多方面技能，目前完全勝任要求的干警不多。

三、檢察公益訴訟工作的思路及對策

面對檢察公益訴訟新形勢新業態，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大精神，堅持以改革創新精神為引領，進一步找準方向，加大力度，完善機制，提升質效，進一步推動檢察公益訴訟工作創新發展。

一要繼續加大辦案力度，著力提升工作質效。注重加強統籌，整體推進，圍繞打贏三大攻堅戰、適應人民群眾對美好生活的新需求，以生態環境、食品安全、精準扶貧等社會高度關注的熱點領域為重點，通過專題專項帶動，辦理一批有影響的案件。積極服務保障生態省建設，掛牌督辦一批破壞土地領域案件，針對河流、湖泊、森林、珍稀野生動植物等環境資源跨行政區劃的特點，探索環境資源案件跨行政區劃管轄和區域性公益司法保護模式。會同福州海關建立加強檢察監督與海關執法協作配合機制，部署開展走私洋垃圾和進口食品藥品安全專項監督行動。探索向人大報備檢察建議，加強府院協作配合，爭取更大支持保障。探索與監察委員會建立相關銜接聯動機制，提升監督剛性和權威。

二要著力發揮一體化優勢，進一步提升攻堅能力。針對基層辦案力量單薄、同級監督受干擾多的困境和壓力，進一步健全完善一體化機制，突出省市院的統籌協調和對下指導，規范交辦督辦、辦案流程、備案審查、案件評查等工作，完善業務考評體系和績效考評機制，樹立質量為先、兼顧數量的工作導向。探索成立省市兩級院調查指揮中心，統一調配辦案力量，用好調查核實權，加大調查力度。探索建立公益訴訟案件線索舉報獎勵制度，建好管好分級線索數據庫，強化線索經營和統籌運用。

三要穩妥推進改革創新，著力打造“福建樣本”。探索推進“1+N”行政公益訴訟改革創新機制，采取“固定項目+自選動作”方式，確定每個設區市一個行政公益訴訟重點推進工作和若干地域特色項目，探索形成可復制、可推廣、可持續執行的制度。具體安排為：福州：行政公益訴訟訴前圓桌會議機制;廈門：生態公益訴訟村居網格化工作機制;漳州：九龍江流域生態公益跨行政區劃司法保護機制;泉州：檢學（福建師范大學）共建檢察機關公益訴訟實踐研究基地;三明：行政公益訴訟與紀委、監察委協作配合機制;莆田：行政公益訴訟與行政執法銜接平臺建設;南平：武夷山生態資源區域性生態公益司法保護機制;龍巖：生態公益訴訟一體化工作機制;寧德：食品藥品保護領域工作機制;平潭：海洋生態公益司法保護機制。同時由各地結合實際自選一至兩個本地特色創新項目部署推進。

四要持續加強隊伍建設，努力練就過硬本領。配齊配強人員力量，建立全省公益訴訟人才庫，強化實戰實訓，開展崗位練兵、業務競賽、觀摩庭審、調訓輪訓等活動，有針對性補齊業務短板，提升理論素養、文字能力、出庭能力、調查能力和溝通協調能力，培養全流程專業化的公益訴訟隊伍。加強與法學界、高校等互動交流，建立專家咨詢制度和專家人才庫，借助智庫資源研究破解實踐中出現的新情況新問題。加強公益訴訟理論研究，組織開展訴前圓桌會議訴訟化改造專家論證活動，高質量完成 “公益訴訟訴前程序研究” 課題。

五要注重優化保障體系，主動適應新時代發展需要。加強機構改革的頂層設計，規范民行部門的機構設置、人員配備，確保各項工作有序運轉。優化考評標準，通過提高公益訴訟考評分值推動和激勵基層院加大辦案力度。實行最嚴格的質量保障機制，繼續落實三級四審制度，確保辦案質量。強化技術保障，推動大數據、人工智能在公益訴訟工作中的應用，探索建立依托“兩法”銜接數據庫、統一業務應用系統、“E福州”市民數字服務平臺、網格化服務信息、公益訴訟外網助手等五大平臺的“數字檢察公益”，研發公益訴訟案件線索智能推送和篩查系統，實現線索來源智能化;建立技術協作保障機制，推廣運用無人機、管道機器人、執法記錄儀和專家協助調查取證，提升整體科技化、專業化水平。加大宣傳力度，通過召開新聞發布會、拍攝宣傳短片、制作宣傳畫冊等載體，擴大公益訴訟工作社會認知度，營造良好的工作氛圍。