人權法視野下的刑事司法早期階段法律援助：中國經驗與發展前瞻

張萬 洪丁鵬

摘要：中國刑事法律援助向刑事司法早期階段擴展的制度發展過程，既有回應人權司法保障一般標準的性質，也體現出鮮明的中國特色。中國刑事司法通過看守所法律援助工作站和值班律師等制度，為貧弱當事人提供及時有效的法律服務，是確保其平等實現有效辯護和公正審判的關鍵。在此過程中，公檢法司等實務部門還面臨著資源短缺、協調不足等挑戰，為此需要動員各利益相關方力量，把握當前司法改革機遇，結合制度倡導、區域經驗分享、科技創新等途徑積極完善刑事司法早期階段法律援助。

關鍵詞：刑事司法;法律援助;公正審判;人權

刑事法律援助是法律援助最重要的組成部分。世界各國普遍建立了刑事法律援助制度以實現人權的司法保障。刑事法律援助與有效刑事辯護、公正審判等法治原則密不可分。特別是在刑事司法早期階段，即法庭審判之前的偵查、審查起訴階段，最容易出現非法取證、剝奪辯護等侵犯人權現象，犯罪嫌疑人或被告人在此階段心理壓力巨大、認知和自我保護能力薄弱，迫切需要及時有效的法律幫助。1

此外，在中國刑事司法審前階段，大部分犯罪嫌疑人、被告人處于被羈押狀態。2自2009年“躲貓貓”事件以來，接連被媒體曝光的一系列看守所非正常死亡案件，引起了社會廣泛關注。看守所被羈押人員權利狀況成為進入法律改革和公眾視野的熱點議題。1們逐漸意識到，看守所作為法定羈押場所，其主要職能是負責執行刑事羈押以保障刑事訴訟順利進行，包括平等保障控辯雙方的訴訟權利（力）。其要確保在押人員的安全監管，更要尊重和保障在押人員的基本權利。2在此背景下，本文擬梳理我國刑事法律援助向早期階段延伸的制度依據和現實意義，總結相關改革試點經驗并提出完善建議。

一、刑事早期階段法律援助的依據和意義

在法治建設進程中，一部刑事訴訟的歷史，就是辯護權不斷擴大的歷史。辯護權行使狀況可被看作一國刑事訴訟文明程度的重要指針。3通過完善刑事法律援助，確立對犯罪嫌疑人、被告人權利的司法保障，實現公正審判與有效刑事辯護，是建設中國法治文明的窗口。4

（一）人權的司法保障：中國刑事法律援助與公正審判

人權司法保障構成中國特色人權體系的關鍵環節。維護被羈押人合法權利，是其重要方面。5這是中國司法制度積極借鑒人類法治文明的優秀成果。近現代法治社會以及國際人權體系中最先提出的刑事司法原則就是公正審判。從《世界人權宣言》到《公民權利和政治權利國際公約》，以及各種指導刑事司法發展的國際原則與準則，都強調公正審判是人權司法保障的核心要素。而刑事法律援助構成了公正審判的必要內容。在程序和結果上，刑事司法通過輸送公正審判，而不是權力腐敗或濫用導致當事人遭受歧視與累積怨恨，才能建立法律之治的權威，帶給全社會以規則治理、穩定發展的信心。6

中國政府已經簽署、正在積極準備批準的《公民權利和政治權利國際公約》第14條第3款（丁）項，直接規定了公正審判中有關法律援助的內容，亦即刑事案件的被告人有權“到庭受審，及親自答辯或由其選任辯護人答辯;未經選任辯護人者，應告以有此權利;法院認為審判有此必要時，應為其指定公設辯護人，如被告無資力酬償，得免付之”。7另外，聯合國人權事務委員會《關于〈公民權利與政治權利公約〉第32號一般性意見》第10段指出：“法律援助的有無往往決定一個人是否能夠訴諸有關訴訟或有份量地參加訴訟。（公約）第14條第3款（丁）項明文處理了在刑事訴訟中的法律援助保障問題。鼓勵締約國在其他（非刑事）案件中，為沒有足夠能力支償法律援助費者，提供免費的法律援助。”8

這是國際社會就“公正審判”及“法律援助”較早達成的共識。在該《公約》的權威評注中，辯護權被解釋為一系列相關權利：出庭受審，自行辯護，選擇自己的律師，被告知獲得律師的權利，以及獲得免費法律援助的權利。公約訂立時，曾經因為其采納了獲得免費法律援助的權利而引起激烈爭論。被告人自行辯護的權利最初處于最重要的地位，隨后又被獲得免費法律援助的權利所補充。該項規定并沒有賦予被告人挑選免費律師的權利，但締約國必須確保指派的律師能夠為了司法利益進行有效代理。1

此外，中國政府已經批準的《消除對婦女一切形式歧視公約》（1980年批準）、《兒童權利公約》（1991年批準）、《殘疾人權利國際公約》（2008年批準）等均規定了對特定群體的法律援助。其中特別值得一提的是《殘疾人權利國際公約》第13條對“獲得司法保護”（access to justice，又譯為獲得司法正義）的直接界定，屬于整個國際人權公約體系的首創。2這是自《世界人權宣言》（1945）以來，經過一系列國際人權文書的努力，對法律援助、公正審判概念的最新發展，有助于研究者及實踐者從人權司法保障的最新標準來考慮保障嫌疑人、被告人在刑事司法各階段的基本權利——其獲得律師幫助的權利與獲得權利告知、知悉指控事由、獲得翻譯、無障礙環境和合理便利支持等其他方面的權利更加緊密聯系起來。3

（二）為什么要有刑事早期階段的法律援助？

應該指出，聯合國成立之初的國際人權文書并未強調刑事早期階段的法律援助。直到國際社會積累了更多經驗，于2012年通過《聯合國關于在刑事司法系統中獲得法律援助機會的原則和準則》，全面凸顯了法律援助在刑事司法各階段的作用。其指出，“國家應當確保，被逮捕者、被拘留者、涉嫌或被控可處以徒刑或死刑的刑事犯罪者在刑事司法程序各階段均有權得到法律援助。”4在實務上，運作良好的早期法律援助制度可以預防超量羈押、不當定罪和案件積壓;還可以縮短或消除嫌疑人被羈押時間，從而顯著減少其遭受隔離與人格貶黜，失去工作和家人支持的風險，預防再犯現象。

早期階段刑事法律援助同樣是有效辯護的應有之義。5有效刑事辯護不僅要求保障當事人知曉并獲得法律援助的權利，在服務數量上覆蓋司法利益有此需要的群體，而且要求程序上的及時和法律援助的質量。6在中國，自偵查機關第一次詢問或采取強制措施，整個刑事司法程序就已經開始。實踐中嫌疑人被最終定罪量刑的結果大多在審前階段甚至偵查訊問完成時就已確定，刑訊逼供等侵犯嫌疑人權益的現象也主要發生在羈押率很高的偵查階段。7為了確保這個過程的公平正義，除了檢察機關進行監督，律師有效發揮職能，實現控辯雙方力量平衡至關重要。8

為此，中國刑事訴訟相關法律逐步完善（如下節所述），賦予每個嫌疑人或被告人全過程、全方位的程序和實體上的權利;從現實來看，就是既加重庭審實質化改革中的辯護人角色，又擴展到刑事早期階段，為嫌疑人、被告人確立了全覆蓋的律師幫助。同時，法律還設定了由各種專業人士提供幫助（比如語言、法律、醫療等）的機會，以確保他們獲得實現自己權利所必需的能力。實現刑事司法中的人權，國家不僅要履行尊重、不侵犯（比如關于逮捕條件和羈押期限的規定）之義務，保障其不受他方侵犯（比如免于牢頭毆打），還包括政府采取措施提供便利條件促進權利的實現（比如提供民族語言或手語翻譯）。

二、刑事早期階段法律援助在中國的發展及挑戰

回顧中國刑事法律援助制度的發展歷史，可以發現，無論是1954年《人民法院組織法》、1979年《刑事訴訟法》，還是1996年修訂后的《刑事訴訟法》，都將刑事法律援助的適用范圍限定在審判階段，不要求在偵查及審查起訴階段向犯罪嫌疑人提供刑事法律援助。實踐中，也經常出現在開庭前很短時間內，法院臨時指派律師援助，而律師甚至來不及會見被告人就出庭辯護的情況。不過，相關實務部門一致在努力推進審前階段刑事法律援助。其中主要包括司法部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院的相關政策及試點實踐。這些工作的階段成果集中反映在國務院2003年制定的《法律援助條例》及全國人大2012年修訂的《刑事訴訟法》中。

（一）發展：制度保障與試點經驗互促

司法部 1997 年發布的《關于開展法律援助工作的通知》規定：“盲、聾、啞和未成年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人，沒有委托辯護律師的，應當獲得法律援助;其他殘疾人、 老年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人，因經濟困難沒有能力聘請辯護律師的，可以獲得法律援助。”由于“犯罪嫌疑人”對應的是審查起訴結束之前的身份，可以認為司法部試圖在較早階段推行刑事法律援助。明確檢察機關在自偵案件或審查起訴案件中告知貧困嫌疑人，其可以通過檢察院向當地法律援助機構申請法律援助。2001年，司法部與公安部共同發布《關于在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯合通知》，明確公安機關在偵查階段對犯罪嫌疑人第一次訊問后或者采取強制措施之日起，對因經濟困難無力聘請律師的犯罪嫌疑人，可以告知其自行或通過公安機關向當地法律援助機構申請刑事法律援助。

但這些部委“規定”“通知”的效力層級有限，實務部門也缺乏經驗，審前階段刑事法律援助的成效尚不明顯。直到2003年，國務院制定《法律援助條例》，其第13條第1款明確規定：“犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起，因經濟困難沒有聘請律師的，可以向法律援助機構申請法律援助”。該條例屬于行政法規，效力低于《刑事訴訟法》，但第一次在國家立法層面明確犯罪嫌疑人在審前階段可以獲得刑事法律援助。隨后，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部在2005年聯合印發《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》，進一步規定了偵查、審查起訴、審判階段的法律援助工作機制。多部門聯合發文表明不同階段辦案部門對刑事法律援助的認可，在一定程度上避免了《刑事訴訟法》相關規定缺失導致的權威依據不足，有助于審前階段的辦案部門認可、協助開展法律援助，履行權利告知、申請轉介等關鍵職能。

立法的下一次突破在2012年修訂《刑事訴訟法》，其吸收了《律師法》（2007年）關于偵查階段辯護權的規定。1新《刑事訴訟法》第34條等還明確指出，提供刑事法律援助的主體是政府法律援助機構，而非原來規定的由律師承擔法律援助義務。這符合2003年國務院 《法律援助條例》第3條鄭重聲明的原則，“法律援助是政府的責任”。這是政府承擔義務保障公民人權的重要體現。同時，刑事法律援助不再是法院指派的舊模式，而涉及到公安、檢察、法院等政法部門的相關告知、轉交、監督、指定義務，確保犯罪嫌疑人或被告人獲得刑事法律援助不只是法律援助機構一方的責任。

據此，審前階段的通知辯護和依申請的刑事法律援助都有了強力法律依據。但司法行政部門能夠在何種程度上爭取經費、動員律師參與，并協調辦案部門履行相關義務，仍然是刑事法律援助發展的瓶頸。1這需要更多試點政策來撬動主流資源，執行改革后的刑事早期階段法律援助制度。2014年11月，全國人大常委會授權司法部門開展刑事案件速裁程序試點工作，該設計也借鑒了河南等地2006年以來試點法律援助值班律師制度的經驗（下一節詳述），將早期階段律師幫助列為刑事案件速裁程序的重要內容。2015年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于完善法律援助制度的意見》，進一步在政策層面提升了法律援助作為公共服務的地位，2強調政府應該為此投入更多資源，3并將建立看守所法律援助工作站作為具體舉措之一。

承接這些經驗，2016年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合印發《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，隨后又印發《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》，在司法改革總體設計上將看守所法律援助工作站及值班律師列為“保障犯罪嫌疑人、被告人獲得有效法律幫助”的具體形式。4至此，刑事早期階段法律援助的制度保障和試點經驗積累，交替互促，升級到一個新層次，也接近下一次突破的臨界點。

（二）挑戰：普遍難題與本土“特色”共存

綜觀世界各國刑事法律援助實踐，從西方發達國家，到非洲、拉美、東南亞發展中國家，都面臨一些普遍難題，比如律師激勵機制不足、辯護質量不高，等等。5中國刑事法律援助的發展也面臨這些挑戰，同時，受到本土法治文化及辯護權意識發達程度的影響，在法律援助知曉度、服務范圍、辦案數量和人員、部門協調、經費保障、質量控制等方面都有亟待完善之處。

如前所述，本文分析的出發點在于保障刑事司法中犯罪嫌疑人或被告人權利，不只是或主要不是關注律師行使辯護的權利。律師辯護權，無論來自當事人自行委托，還是政府指派，都以嫌疑人或被告人自行辯護權為基礎，是后者的延伸和補充。在人權司法保障框架下，也依照《刑事訴訟法》修訂法律援助相關條文的精神，嫌疑人或被告人的這個核心權利主要對應政府履行相關義務。為此，本節分析刑事司法早期階段法律援助面臨的挑戰，一方面將承擔服務提供功能的法律援助部門、承擔通知和協助義務的辦案部門、承擔管理和協助義務的羈押部門置于與律師同樣重要的位置。另一方面，也注重分析法律援助服務的需求主體，亦即犯罪嫌疑人和被告人，其主觀認知和能力狀態。以期呈現全景，克服一般“控辯對立”（“辯”主要是律師）分析模式的局限，打開思路，注意到還可以通過提升司法行政部門的協調能力和權威，以及提升犯罪嫌疑人、被告人本身的意識和能力等，來促進刑事法律援助工作。

目前，在中國刑事司法早期階段的法律援助，以通知辯護（或稱指定辯護）形式居多。基于實證研究和筆者參與相關試點項目的經驗，刑事早期階段法律援助“供給”一方往往會面臨以下問題：

第一，公安、檢察等辦案部門不積極履行告知和通知義務，6或為援助律師會見、閱卷等訴訟活動設置障礙。實務中，偵查辦案人員訊問以及看守所收押嫌疑人，都會發放權利告知通知書，要求當事人簽收，記錄在案。但考慮到極低的刑事法律援助申請數量，這一告知的實際效果可謂不明顯。還應該考慮到，對于需要手語翻譯的聾人、潛在的閱讀或認知障礙人士，如何引入專業協助，確保其獲得有效權利告知。1

第二，律師和辦案部門都認為，刑事法律援助在審前特別是偵查階段，能做的有限。2律師只是幫助被羈押人聯絡家屬，代為轉達問候，以及提供一些心理開導和撫慰。這時候律師關于案情知道的有限，沒法提供實質幫助，或解答嫌疑人最關心的定罪量刑預估問題。有諷刺意味的是，與上一點對應，偵查階段辦案部門擔心律師“還是能做些什么”以致干擾偵查——主要是怕嫌疑人翻供，3因此不愿意積極履行法律援助告知或通知義務。

第三，地方各級司法行政部門主管法律援助機構，有義務依辦案部門通知而指派律師，或批準當事人申請后指派律師，但其協調地方辦案部門盡早啟動法律援助工作的權威和能力不足。盡管各地公檢法司部門聯合發文建立了看守所法律援助工作站，這些文件就工作站具體工作流程、值班律師職能以及各部門協助義務大多沒有明確規定。

第四，經費不足，還限制了法律援助機構動員律師參與并提供高質量刑事法律援助的能力。新刑訴法實施后，法律援助機構內部的專職律師本來不多，而管理職能增多，其絕大多數刑事法援案件只能指派社會律師承辦。除了少數一線發達城市，其他地方的社會律師普遍認為刑事法律援助辦案補貼過低，沒有動力在偵查階段開展工作，比如會見嫌疑人。在聾人指定辯護案件中，法援律師可能還需要自己負擔聘請手語翻譯的費用。這進一步降低了律師工作的積極性。4

基于前述原因，許多律師事務所接到法律援助指派后，將案件分給案源較少的青年律師辦理。但青年律師缺乏專門培訓和有力支持，在偵查階段開展會見、咨詢等工作的技能不足。5此外，對于依據申請提供的刑事法律援助，各地多將當事人“經濟困難標準”界定為收入不超過最低生活保障標準或其1.5倍，范圍仍然較窄。再考慮到許多在押人員并非本地人，很難通過家人提交經濟困難證明。

在刑事早期階段法律援助“需求”一方，由于犯罪嫌疑人或被告人大多被羈押，判決后被收監，調研可行性太低，這方面的實證研究極少。不過，本文基于少數文獻和筆者自己的調研，強調指出，犯罪嫌疑人、被告人不知道自己獲得法律援助的權利或誤以為自己不符合援助條例;6或者（錯誤地）認為自己的案情簡單清楚，在審前不需要援助律師;或者對援助律師的獨立性及能力、服務質量缺乏信心，7這些都導致基于申請的刑事法律援助比例極低，成效也很微弱。

三、刑事早期階段法律援助的最新試驗和制度創新

為了回應上述挑戰，近年來，中國刑事法律援助在制度設計、地方試點等層面都有一些值得注意的創新。下文關注這些努力，以充分利用當前司法改革制度創新空間并發揚基層實踐智慧，讓審前階段的犯罪嫌疑人、被告人平等獲得有效法律援助、實現司法正義。

（一）在看守所直接提供法律援助

在看守所設立法律援助工作站，是為被羈押人提供刑事司法早期階段法律幫助的重要突破。2013年以來，以新《刑事訴訟法》實施為契機，全國各地就此開展了不同探索，主要由司法局牽頭，協調其他政法部門在看守所設立值班律師辦公室或法律援助工作站。1該工作站主要職能包括：第一，權利告知，特別是口頭告知被羈押人申請法律援助的權利。第二，代寫法律文書。第三，向被羈押人及其家屬提供法律法規咨詢，包括口頭和書面形式。其中口頭咨詢是一個重要突破。被羈押人通過看守所干警或駐所檢察官提出咨詢申請，由法律援助中心出具指派函，直接安排值班律師在看守所會見室為被羈押人提供當面咨詢。這時值班律師還不是受委托辦案的辯護律師，僅提供程序上的咨詢。2第四，心理咨詢與引導。第五，開展不定期的法制宣傳教育活動。第六，轉交法律援助申請。第七，代理申訴控告。第八，代理被羈押人的民事糾紛，例如離婚、繼承、合同等民事糾紛。3

事實上，早在2006—2008年，聯合國開發計劃署曾與司法部合作在河南省焦作市開展了值班律師相關試點，當時以在法院設立辦公室為主。42010年起，司法部著手在全國各地進一步推動看守所值班律師試點，2011年已經有一些地方縣市的嘗試見諸報端。不過總的來看，各地試點取得突破進展，主要還是在2013年新刑訴法實施之后。在此過程中，一個重要發展趨勢是從縣開始、以點帶面，從基層試點升格為上層批準、推廣。例如到2012年底、2013年初，安徽、湖南、江西、浙江、山東等地司法廳聯合公安廳發文，要求在全省建立法律援助工作站。5

就看守所法律援助工作站這種新機制而言，如何評判值班律師開展咨詢和其他工作的效果？目前各地的探索是通過卷宗評查、同行評估、旁聽庭審、發放意見反饋表、電話或上門回訪、社會監督等形式，6來綜合衡量被羈押人或其家屬滿意度、律師行業自律要求的服務水準和管理部門預期的社會效果。應該指出，評估指標越復雜，執行評估所需的成本也會更高。但至少，通過值班律師工作，特別是口頭咨詢，讓被羈押人能夠及時得到有效權利告知，有更多機會申請、獲得刑事法律援助，1應該是一個共識，也符合刑訴法的明確要求。

在建立看守所法律援助工作站過程中，地方試點探索與中央部委的制度完善形成了改革的正向反饋機制。例如2014年4月，在司法部推動第一輪看守所法律援助工作試點之后，公安部監所管理局發布《關于進一步做好看守所法律援助工作站建設工作的通知》，指出：“辯護權是在押人員最為重要的訴訟權利，在看守所建立法律援助工作站，是保障看守所在押人員合法權益的有效措施，對于保障刑事訴訟順利進行具有重要意義，各級公安監管部門要高度重視。……法律援助中心駐看守所工作站主要面向在押人員及其家屬，開展收轉法律援助申請，宣傳法律援助制度，進行法律咨詢、法律教育等業務，各看守所要為法律援助工作提供必要的條件和便利。”

還應該特別指出，在當前看守所隸屬于公安機關的管理體制下，通過值班律師強化刑事司法早期階段法律援助工作，各地推動試點的司法行政部門積極與當地公安部門、檢察院監所檢察部門（現改為刑事執行檢察部門）溝通，征得其同意、支持，有助于提升法律援助機構協調辦案部門開展工作的權威和能力。公安機關從自身管理看守所和方便辦案角度出發，會考慮“外來的”值班律師能否影響到看守所管理以及辦案流程，以及值班律師能夠在哪些方面促進公安機關的工作。在公安內部，看守所管理部門以及公安監管部門的立場，與辦案部門的立場并不一樣。前者更注重看守所安全管理，認同在押人合法權益保障及情緒安撫的意義。為此，在2013年以來各地的試點中，以“全國公安監管推進法治文明窗口建設年”等活動為契機，公安機關充分參與、配合建立看守所法律援助辦公室，2并提出自己的建議，共同確定試點方案。一些試點發現，值班律師可以配合看守所干警的工作，為被羈押人提供法律咨詢，以及開展法律宣教活動，有助于舒緩被羈押人情緒，讓他們理性對待自己的處境，服從管理，實現良好的羈押場所管理秩序。

（二）認罪認罰從寬試點中的值班律師

上述十年看守所“值班律師”探索歷程，為當前“刑事案件認罪認罰從寬制度試點”中的律師角色安排做了有益鋪墊。依照2016年兩高三部《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》（主要是第5、8、10條），以及2017年兩高三部《關于開展法律援助值班律師工作的意見》，值班律師（不作為辯護律師）在刑事早期階段提供法律幫助的實質工作內容又有突破。3這主要包括：

1. 提供咨詢，以及協助申請變更強制措施。犯罪嫌疑人、被告人自愿認罪認罰，沒有辯護人的，通知值班律師為其提供法律咨詢、程序選擇、申請變更強制措施等法律幫助。

2. 轉達認罪認罰意愿，以及見證具結。犯罪嫌疑人向看守所工作人員或辯護人、值班律師表示愿意認罪認罰的，有關人員應當及時書面告知辦案單位。犯罪嫌疑人自愿認罪，同意量刑建議和程序適用的，應當在辯護人或者值班律師在場的情況下簽署具結書。

3. 向辦案部門提出意見。在偵查過程中，偵查機關應當聽取犯罪嫌疑人及其辯護人或者值班律師的意見。在審查起訴過程中，人民檢察院應當就相關事項聽取犯罪嫌疑人及其辯護人或者值班律師的意見，記錄在案并附卷。

值班律師在試點設計中與辯護人并列而不等同。其上述職能中，提供咨詢在對象上將未被羈押的嫌疑人也包括進來，但核心部分與前述看守所法律援助工作站的定位重疊，有助于為這項法律援助工作爭取更多資源。轉達認罪認罰意愿和見證具結，更多是為辦案部門特別是檢察院公訴部門提供便利，有些超出傳統辯護律師的“業務范圍”，成效還有待觀察。向辦案部門提出意見，則接近辯護律師角色，有助于在更寬闊層面培育保護嫌疑人辯護權的司法文化。不過應該特別注意到，值班律師提出意見的基礎是其能通過會見、閱卷、調查了解案情，有足夠空間與檢察部門平等“協商”，以及有機會協助被告人在法官面前就認罪認罰的自愿和理性依據做最后陳述、辯護。1

由此回應前文提到的挑戰，辦案部門和律師都認為法律援助律師在刑事司法早期階段能做的有限，嫌疑人也“誤以為”律師在偵查階段沒什么用，司法改革的倡導者應該特別強調值班律師通過參與認罪認罰從寬試點制度而拓展和呈現律師實質作用。考慮到有法官曾經坦言，律師參與辯護，對定罪量刑結果的實質影響有限，主要還是起到“抽象地”促進公正審判的意義。2那么，在認罪認罰從寬試點制度中，值班律師保障嫌疑人程序權利和實體權利的作用，十分密切地結合在一起。律師在法庭審判之前，告知嫌疑人基本權利、就認罪與否提供咨詢、與檢察部門“協商”量刑建議，都是很具體實在、有重大影響而絕不抽象、流于形式的權利保障工作。

但如果走向另一個極端，強調認罪認罰從寬程序中的值班律師十分關鍵，應將值班律師盡快界定為實質的“指定辯護律師”，以參照刑訴法上的明確依據開展調查取證、會見、閱卷、法庭辯護等工作，3可能也無助于試點取得更多成效。

本文認為，在刑事法律援助早期階段擴展的試點過程中，可以嘗試多種工作方案，由簡到繁，逐步確立值班律師“在那里”的實質意義。就制度設計上“一步到位”而言，如果還是繞不開辦案部門舊觀念中對辯護律師“干擾”辦案的顧慮，以及各方對其影響“定罪量刑”結果的狹隘預期和評價標準，那么基于當前指定辯護律師工作經驗來看，按照刑訴法落實值班律師辯護人角色的成效也會很有限。4

回顧歷年來中國刑事司法制度試點和改革創新的經驗，5可以發現，本次全國人大常委授權兩高開展刑事司法中的速裁和認罪認罰從寬制度試點，其重要意義正在于依照刑訴法有關人權司法保障和公正審判的原則，創新實務工作機制，以有效補充刑訴法剛性規定的不足。值班律師以法律援助名義開展刑事司法早期階段前述各項工作，同時與庭審階段的辯護律師角色保持距離，有以下優勢值得考慮：

首先，有所作為，讓嫌疑人知曉訴訟權利以及做出充分知情之下的選擇（informed choice），彰顯程序正義價值，直接提升人權司法保障。6

其次，職能明確，分工相對簡單，對接速裁程序比較有效率;也有助于以后通過專門培訓和認證體系，納入更多樣的法律人開展值班律師專項工作。

復次，謙抑合度，有助于打消實務部門顧慮，獲得更多支持。可以預計，對于值班律師見證嫌疑人表達認罪認罰意愿，檢察機關會很歡迎。此外，公安機關下屬的看守所監管部門，也樂于見到值班律師早介入，讓被羈押人早安心、早結案。而且值班律師由法律援助機構指派，不向當事人或其家屬收取任何費用，看守所也不用擔心其為了不當利益而違規傳遞物品、消息，或拉關系、招攬案源等。對于偵查部門，在相應配套措施完善的情況下，比如關于速裁案件的偵查期限有合理規定，內部辦案流程以及與公訴部門對接流程更加專門和簡化，都有助于其積極參與推行該試點，并接納值班律師的協助。

再次，先易后難，逐步積累各方對值班律師的信心和共識。值班律師（及其背后的刑事法律援助體系）通過現階段“力所能及的”工作，向當事人和司法實務人員證明：其提供權利告知和其他程序協助，有實質效果，而不構成過分的負擔（不會曇花一現）。因此當事人權利保障更加充分，檢方也更有信心在控辯平衡的基礎上穩步推進認罪認罰制度。

最后，統一標準，確保繁簡分流后不同案件的同等處理效果：在速裁程序中一樣實現公正審判，提升司法權威。這有助于全方位推動以審判為中心和庭審實質化改革，最終促成司法改革整體設計的實現。

四、總結與前瞻

中國刑事司法面臨的問題顯著而復雜，相應地，解決問題的努力也需要成體系。這一努力參與塑造了本國總體法治建設與人權發展事業的堅實基礎。具體到刑事早期階段法律援助，近年來已經制定良好的法律法規需要更好的執行，有效的試點經驗應該得到推廣。關注這些議題的研究者和實務工作者，能做什么？不妄自菲薄，也不好高騖遠，從人權司法保障體系出發，回應司法改革整體安排，各自貢獻力量，抓住機遇，終將逐步推動這個制度改革向前進。本文梳理前述挑戰，總結相關制度創新和政策試點經驗，并結合中國人權司法保障事業的整體發展態勢，提出以下前瞻分析和行動建議：

第一，結合相關立法和決策進程，倡導專項制度，應對辦案部門不配合，司法行政部門權威和能力有限的問題。包括總結試點經驗，在《法律援助法》起草中特別考慮到刑事早期階段法律援助工作的要求。《法律援助法》效力層級更高，不僅有助于強化各級政府對法律援助工作的經費支持，還可以充分發揮各行業法律人的力量，創新刑事法律援助方式。此外，通過中央部委聯合發文，加強部門間、區域間交流，有助于提升地方政法部門的協調和執行能力，比如分享和傳播2013—2017年“中歐法律援助合作項目”1中有關經驗。

第二，運用更完善的公共法律教育和人權教育體系，解決當事人的法律援助知曉度不足、需求模糊的問題。這包括進一步完善公共法律教育體系，并著重改進被羈押人權利告知機制。例如結合《公安機關辦理刑事案件程序規定》第41條，在公安機關發給被羈押人家屬的《拘留通知書》中，加入一條關于刑事法律援助的內容，并特別指出在看守所設有值班律師，可以直接帶上必要材料前往申請法律援助。

第三，為了解決法律援助經費不足、律師辦案補貼不高的問題，除了通過前述倡導提高政府預算標準，還應鼓勵和支持司法行政部門說服各級地方政府，將法律援助納入政府購買公共服務清單;以及整合當地多個部門的資源，比如殘聯、婦聯、工會分擔對相關群體的法律援助費用;還可以鼓勵社會資源進入法援領域。

第四，提升律師參與刑事法律援助的積極性，除了提高辦案補貼、完善管理流程，更重要的是強調前述值班律師在刑事早期階段多樣而實質的作用。讓律師覺得有事可做，有成就感，而不是浪費時間或走過場。同時，主管法律援助的司法行政部門則以其協調提供公共法律服務的專業性贏得政法同行認可和更多政府、社會資源。

第五，對于中西部地區律師人數不足的問題，建議司法行政部門與社會組織合作，創新律師志愿服務（pro bono）機制，1并搭配值班律師培訓和認證機制，鼓勵更多種類的法律人參與，2比如法律診所學生、退休政法干部等。3其次，運用新技術，對案件進行雙線分流。4此外，建立公設辯護人制度也值得繼續探索。數年前，上海等地已經開展了相關試點。5域外經驗表明，公設辯護人具有辯護服務質量保障與法律援助成本控制兩大基本功能。6

第六，關于提升青年律師的刑事法律援助技能，應著重提供專題培訓，鼓勵同行教育，分享試點地區在刑事早期階段與當事人建立信任、有效溝通，以及做好筆錄等方面的經驗;邊做邊學，在行動中反映和積累提高。此外，應該把握當前政法系統“科技革命”之機遇，7比如像山西那樣，建立全省法律援助在線視頻交流系統，便于都會城市的資深律師及時為偏遠地區青年律師提供有效支持。8