以“疏”代“堵”優化公共治理

蔣莉 杜學文

摘??? 要：禁止焚燒秸稈已成為我國各地霧霾防治的重要舉措。但是，從霧霾的發生地來看，城市多于農村;從霧霾的發生季節來看，冬春多于夏秋;從霧霾的成分及數量來看，主要是現代生產生活所產生的汽車尾氣、工業廢氣粉塵、建筑揚塵等。由此可見，秸稈焚燒在霧霾防治中的重要性存在被過分強調的可能。在如今的市場經濟環境下，農民是作為理性經濟人群體存在。因此，應該變堵為疏，制定相關激勵政策，使得農民在秸稈回收中有利可圖，那么焚燒秸稈的問題將可能迎刃而解。

關鍵詞：秸稈禁燒;環境污染;霧霾治理;依法行政;公共治理

中圖分類號：C913??????????????? 文獻標識碼：A???????????? 文章編號：2095-7394（2019）05-0086-05

作為一個農業大國，我國每年都會產生大量的農作物秸稈。近年來，隨著農村生產和生活方式的改變，以及農民生活水平的大幅度提高，原本作為燃料和牲畜飼料的秸稈被大量露天焚燒，不僅浪費資源、造成大氣污染，還會影響視線引發交通事故。露天焚燒秸稈現象引起了各級政府的高度重視，早在1999 年，國家環保總局等六部門發布的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》即明令禁止在機場、交通干線、高壓輸電線路附近以及省轄市（地）級人民政府劃定的區域范圍內焚燒秸稈。此后，很多地方將禁止焚燒秸稈作為治理霧霾的一項重要舉措。每到秋收時節，全國許多地方的基層干部都要全力以赴抓秸稈禁燒工作。但是，經過這些年的實踐，治理效果仍然不容樂觀。為何看似簡單的焚燒秸稈現象卻屢禁不止？筆者認為，從社會學、經濟學的視角透視該現象，可以發現諸多深層次的問題。

一、焚燒秸稈現象為何屢禁不止

焚燒秸稈現象屢禁不止，并非是由于有關部門不重視或者工作力度不足。相反，從上到下各級政府對禁燒秸稈這項工作不遺余力，很多地方制定了禁止焚燒秸稈的文件，建立禁燒秸稈群防工作機制，并追究地方政府和基層官員工作不力的責任。據《安徽日報》報道：為落實禁燒秸稈的規定，合肥市廬陽區專門開通了24小時值班熱線，機關干部落實到人包干巡邏，并制定了相應的獎懲措施，以確保做到“零火點”“一處不冒煙”。[1]2015年，時任環保部環境監察局副局長汪冬青稱：環保部將進一步加大衛星遙感巡查監測力度，在政府網站公布每日衛星監測情況，并采取暗訪等方式督促各地防控，防控不力的省份將被公開通報。[2]各地頒布的“禁燒令”主要包括兩項舉措：一是對地方政府罰款;二是對領導干部問責。應對“秸稈禁燒”問題采取的是最直接、最簡單、最能起到立竿見影效果的行政管理方法，但似乎并不能完全杜絕秸稈焚燒現象的發生。問題的癥結到底在哪里，是基層政府的工作不力，還是確實存在諸多客觀因素？

（一）農村生產生活方式變遷使秸稈變得“沒有用”

在中國傳統的農業社會中，秸稈曾經是農家灶臺的主要燃料，炊煙裊裊是一幅常見的極具浪漫色彩的鄉村圖景，寄托了文人墨客的鄉愁。但隨著社會經濟的快速發展，農村經濟條件的不斷改善，以及煤炭、液化石油氣、天然氣等各種燃料及電力能源的不斷普及，磚砌灶臺已成為歷史，秸稈作為農村燒飯的燃料也一并成為過去。此外，在農業現代化進程中，農業機械替代了畜力，化肥替代了傳統的有機肥料，用秸稈制作草包、草繩等傳統的做法也失去了市場。目前，秸稈已基本上被排除在農業生產要素的內部循環之外，成為類似工業領域中的生產廢棄物一樣的農業垃圾。[3]秸稈不再有用且成了農民的負擔，因此大多數農民都不愿意費時費力把秸稈搬回家。而將秸稈留在農田里又不會在短時間內腐爛，雨季到來，堆積在一起的秸稈會堵塞水道，阻礙農田的排灌水，長期浸泡在水中的秸稈會腐爛變質，污染地表水，還容易滋生病菌、蚊蟲。[4]將秸稈付之一炬，既省時省力，又可以形成草木灰做肥料。所以，秸稈焚燒是農民可以想到的最為省事省力的方法。

（二）經濟原因使回收秸稈“不劃算”

在談及禁燒秸稈后農村秸稈的出路時，不少專家談到秸稈應該回收利用。但客觀情況是現在市場上回收秸稈的價錢非常低，秸稈的晾曬和運輸更會增加農民的負擔和成本。隨著燃油價格和人工費陡增，農民如果收拾秸稈再運到收購點賣掉，基本上沒有任何利潤，甚至還要貼錢進去，因此農民自然不愿意干。特別是年輕勞動力進城務工，只靠留守老人收拾秸稈顯然不現實。站在農民的角度，如果秸稈不盡快處理掉，會直接導致下一季作物無法種植，而通過焚燒還田則是最簡單、便捷、快速、高效的手段，既省錢省事，又能改善土壤防板結、提升土壤肥力和減少病蟲害。從農民的收入水平和秸稈綜合利用成本的角度進行分析，可以發現在地里直接焚燒是農民處理廢棄秸稈的最經濟的選擇。[3]

二、焚燒秸稈是造成霧霾的主要原因嗎？

“焚燒秸稈致重霾” 的通報在全國很多城市出現過。但凡是在農作物收割的季節，一旦遇到霧霾鎖城，一些地方環保部門往往會聲稱是當地農民秸稈焚燒所致。那么秸稈焚燒是造成霧霾肆虐的主要原因嗎？

（一）?農村焚燒秸稈不可能是導致霧霾的主要原因

中國是農業大國，農業經濟時代農民主要以秸稈作為生活燃料，一些偏遠地區的農村甚至還保留著“刀耕火種”的傳統。如果說農民焚燒秸稈是導致霧霾的主要原因，那也應該是農村比城市霧霾更早發生和更嚴重才符合邏輯，但為何情況卻正好相反？目前，上海、蘇南地區城市周邊已無大規模的農業種植，不存在大規模焚燒秸稈現象，霧霾為何還很嚴重？此外，農民并不是全年都在焚燒秸稈，農作物收獲之后較短的一段時間內才會有焚燒秸稈的現象，但到了冬季，農民田間耕作已經結束，很少再有秸稈焚燒現象了，而冬季的霧霾天氣卻最為嚴重。事實上，霧霾天氣多發地帶不是在農村，而恰恰是在工業發達、車流人流密集的城市里。因此，可以推論出產生霧霾的主要原因不應該是農民焚燒秸稈，而是大規模的工業生產和現代化的生活方式。

（二）秸稈焚燒的煙霧不是霾的主要成分

霾的主要成分是二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物這三種物質，主要是城市里的工業粉塵、汽車尾氣、建筑揚塵、城市供暖等廢氣的排放導致的。不可否認，焚燒秸稈確實會造成一些污染，但秸稈是天然植物，焚燒時即使有煙霧產生，但通常一兩個星期就散去了，不會造成太大的影響。但是，像污染企業排放、汽車尾氣排放、城市供暖等這些污染物排放則是長期地、持續地。在各地嚴禁焚燒秸稈并出臺各種嚴厲的懲處措施后，大規模集中焚燒秸稈現象已經不多見了，但各地的霧霾天氣依然嚴重。

三、治霾為何就要禁止焚燒秸稈

（一）從現行制度下利益博弈的視角來看

“財政決定庶政”，從財政社會學的角度透視，我國現行的央地財政關系采取的是分稅體制，稅收分為中央稅、地方稅和央地共享稅，但長期以來中央與地方一直存在財權與事權不匹配——地方財少而事多、中央財多而事少的現象。有數據顯示：地方財政支出占總財政支出比例由1993年的71.7%上升為2017年的 85.32%;與此同時，地方財政收入占全國總財政收入比例由1993年的78%降至2017年的52.99%。[5]因此，地方主政官員首要面對的就是發展經濟，做大經濟蛋糕，通過增大基數來增加央地共享稅的地方留存比例。發展經濟是壓倒一切的首要任務，因此，對于能給地方帶來較大財政收入的污染企業，一些地方政府往往基于行政及財政的需要，會給予隱形庇護。

（二）從政策制定中農民的“失語”來看

在治霾的議題上，禁燒秸稈經歷了一個從次要到主要的政策演變過程。在現行的體制下，農民是“被代表的”相對弱勢人群。自從開始治理霧霾，專家們先后提出了各種治理建議，其中就有：認為農民焚燒秸稈污染了環境，提出禁止焚燒秸稈。在我國，雖然農民這一群體數量極為龐大，但在政策的制定方面沒有太多的話語權，因此，禁止農民焚燒秸稈可能是治霾戰略中最容易行政的地帶。

四、治霾、禁燒秸稈與公共治理

焚燒秸稈問題治理看起來似乎很簡單，只要通過行政力量禁止農民焚燒即可，但事實遠沒這么簡單，農民焚燒秸稈現象的背后是綜合社會問題的反映。在“嚴刑峻法”之下，農民焚燒秸稈將面臨巨大的成本，近年來秋收后大規模焚燒秸稈的勢頭已經基本被扼制。追問這些沒有燒掉的秸稈到底去了什么地方呢？其實這些秸稈很多并沒有被回收處理，只是被堆在了田間地頭。以前，每到冬春季節，農民都把田間地頭、溝河旁的荒草隨秸稈在田地里焚燒積肥，還可以燒死秸稈和田里的害蟲殘卵。現在不能焚燒，又沒有多少人愿意回收，堆在田邊地頭黑黢黢、臭烘烘的，河溝也受到污染和阻塞，臭氣熏天。因此，雖然禁止農民焚燒秸稈了，但秸稈并沒有像政策制定者們設想的那樣被完全回收利用，反而造成了新的問題。這可能是政策制定者所始料未及的。

（一）政府出臺政策須立足實際，應摒棄“政府父愛主義”

論及出臺禁止農民焚燒秸稈政策的合理性時，無不提及一方面禁燒秸稈可以保護環境;另一方面，秸稈是應當回收利用的寶貴資源，不應當被浪費。因此，禁止農民焚燒秸稈既可以保護環境，同時，農民也可以從回收利用秸稈中獲益。實際上，農民是理性的經濟人，如果回收秸稈有收益，毋須任何政令，農民自然會回收利用秸稈。目前，雖然有一些對秸稈綜合利用的政策支持、優惠措施，但這些還只是“看上去很美”，經濟上無法彌補農民回收秸稈的投入，實踐中也并不為農民所接受。特別是近年來農村一直處于勞動力凈流出、農村逐步空心化的狀態，農村種地的主要是留守老人，種地的凈收益本身比較低，如果讓農民花費額外的成本去履行環保責任，的確強人所難。

（二）治理霧霾過程中應當依法行政，尊重農民的權利

在整治霧霾的目標下，一切都成了手段，依法行政往往只停留在口頭上。例如，收取和罰沒基層官員的“防火保證金”有沒有法律依據？對違反規定焚燒秸稈的農民進行罰款甚至拘留的法律依據何在？以及相關的處罰是否做到程序正義，等等。這些問題都值得追問。中國的地區差異較大，北上廣等城市的發展已進入趕超發達國家的水平，但在廣大的農村，農民依然在為生計終日奔波勞碌。我國公共政策的出臺，由于缺少不同利益之間充分博弈的機制，互聯網出現后，城市中產的聲音不斷被放大，但農民的聲音很難進入公共話語的討論空間。[6]在治理霧霾的問題中，農民的權利和訴求不應當被忽視。

（三）治理霧霾應當轉變思路，以“疏”代“堵”

從本質上說，各地采取的禁止秸稈焚燒政策的核心還是“堵”，實踐中其行政成本也高得驚人。以往的公共治理經驗表明：更有效的治理方式應該是以“疏”為核心，現行的懲罰和補貼手段，都不足以解決秸稈焚燒的問題。“解決秸稈問題的關鍵在于‘疏而非‘堵，光靠強制性‘禁焚治標不治本。要通過科技和政策的支持，真正從經濟上提高秸稈回收利用的可行性，消除廢棄秸稈的潛在威脅，才能徹底解決秸稈問題。”[4]行政手段看似嚴厲，但由于不能從根本上解決農民的利益需求，因此無法從根本上解決農民焚燒秸稈問題。

五、結語

杜絕秸稈焚燒現象，政府必須改變思路，應盡可能地站在農民角度來思考問題。破解這個難題的密鑰在于解決秸稈收割和運送成本的問題，要讓農民交能易作。只有疏通秸稈的出路，才能擺脫年復一年的禁燒秸稈應急式治理模式。目前，我國政府倡導的秸稈“肥料化、飼料化、基料化、原料化、燃料化”的“五化”處理方法已與國際前沿接軌，但“徒法不足以自行”，秸稈綜合利用不能只靠自上而下的一紙行政命令，必須借助市場的力量。政府應切實采取宣傳引導、技術扶持、財政補貼等方式，讓農民從秸稈多元化利用中獲益。當農民從“不敢燒”轉為“不愿燒”“不舍得燒”，才會自覺參與其中，政府的“禁焚”治理才能事半功倍。通過對禁止秸稈焚燒現象的探討可以看出，政府在對待社會問題時，要轉換思路，不僅要依法行政，更要充分利用社會主義市場經濟意識，變“禁”為“誘”、以“疏”代“堵”，并要充分利用行政優勢惠及農民，優化公共治理，應該成為社會治理的新常態。

參考文獻：

[1] 張旭梅，劉冰石.廬陽區多措并舉禁燒秸稈[N].安徽日報，2006-05-23（B02）.

[2] 董冠洋.環保部：秸稈焚燒致中國入秋大面積重霾[EB/OL].（2015-10-19）[2019-07-11]. http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-10/19/c_128331618.htm .

[3] 陳新鋒.對我國農村焚燒秸稈污染及其治理的經濟學分析： 兼論農業現代化過程中農業生產要素的工業替代[J].中國農村經濟，2011（2）：47-52.

[4] 戚阜生，張運，王歡.廢棄秸稈處理問題多， 農民不應為“禁焚令”埋單[EB/OL].（2012-08-24）[2019-07-11]. http：//news.jschina.com.cn/system/2012/08/24/014268915.shtml.

[5] 郭月梅，陳平，毛瓊枝. 財政分權、投資沖動與地方政府債務增長[J]. 廣西財經學院學報，2019（1）：36.

[6] 王志安.話放在這：你在城里要求藍天，卻并不代表正義[EB/OL]. （2015-05-26）[2019-07-15] .http：//blog.sina.com.cn/s/blog_633a09d10102vx6d.html.

To Implement Public Governance by Replacing Blocking with Dredging

——Some Thoughts on Forbidding Burning Straw

JIANG Li 1 ，DU Xue-wen2

（1.School of Chemical and Environment Engineering， Jiangsu University of University of Technology， Changzhou 213001， China;2. Department of Law Teaching and Research，Party School of

Shanxi Province CPC Committee， Taiyuan 030006， China）

Abstract： Prohibition of burning straw has become an important measure of haze control in China. However， from the point of view of the place where the haze occurs， there are more cities than villages; from the point of view of the season when the haze occurs， there are more in winter and spring than in summer and autumn; from the point of view of the composition and quantity of the haze， it is mainly the automobile exhaust， industrial exhaust dust， construction dust， etc. produced by modern production and life. Therefore， the importance of straw burning in haze control may be overemphasized. In today's market economy， farmers exist as a group of rational economic people. Therefore， the problem of burning straw will be solved if we change the blocking to sparse and make relevant incentive policies to make farmers profitable in straw recycling.

Key words： straw burning prohibition;environmental pollution;haze control;administration according to law; public governance

責任編輯??? 趙文清

收稿日期：2019-08-16

基金項目：教育部人文社科基金一般項目“我國環境危機的整體性治理研究”（17YJAZH034）

作者簡介：蔣莉，教授，碩士，主要研究方向為環境管理;杜學文，副教授，博士，主要研究方向為憲法學與行政法學。