開放第五航權對西安外向型經濟的影響分析

王 偉

(中共陜西省委政策研究室 信息交流處，西安 710054)

2018年11月23日，國務院印發《關于支持自由貿易試驗區深化改革創新若干措施的通知》(國發〔2018〕38號)，第31條規定“在對外航權談判中支持西安機場利用第五航權”，從國家層面支持西安開放第五航權。第五航權作為最具經濟實質意義的航權，將帶來更多客流交匯和貨運集散，促使相關地區形成國際航線中轉站，對經濟社會發展有著極大的促進作用[1]，將為西安打造國際重要門戶樞紐、促進外向型經濟發展、推進全面擴大開放提供強大助力。

一、第五航權的含義、模式及對區域經濟發展的影響

(一)第五航權的含義

航權是世界航空業通過國際民航組織制定的一種國家性質的航空運輸權利，從權利本源看，航權的劃分是自由市場經濟和國家壟斷權利之間相互妥協的結果。1944年12月7日，國際民用航空組織在芝加哥通過《國際民用航空公約》(又稱《芝加哥公約》)，將航權分為第一航權至第九航權9種[2]。第五航權是中間點權或延遠權，即可以在經停地上下客、貨的權利，它是對航權對等原則的顛覆性突破。其權利重點在于本國(甲國)允許他國(乙國)飛機在本國(甲國)裝載貨物或旅客后運往第三國(丙國)，同時，這種權利被限制在航線起點與終點必須在飛機登記國(乙國)。例如，一架獲得西安機場第五航權的新加坡飛機可以飛往西安，在西安上下客、貨后再飛往俄羅斯。而如果沒有第五航權，這架飛機就只能在西安和新加坡兩地，或者新加坡和莫斯科兩地往來。

(二)國家支持地方利用第五航權的三種模式

通過梳理相關資料可以發現，國家對各地區開放第五航權的支持模式有三種：第一種模式是國家對相關地區開放第五航權的宏觀政策性支持，例如這次對西安開放第五航權支持；第二種模式是國家直接批準或設定某個地區實行開通某個具體的第五航權航線；第三種模式是國家對地方具體第五航權航線的申請進行批復，地方直接開通具體航線(三種模式詳見表1～3)。

表1 獲得第一種支持模式的部分地區基本情況

表2 獲得第二種支持模式的部分地區基本情況

表3 獲得第三種支持模式的部分地區首條航線基本情況

第一種支持模式中，有兩種形式：一是對相關機場在特定區域開放第五航權進行支持，例如民航總局支持重慶對美國、泰國、新加坡等3國適度開放第五航權；二是對相關機場開放第五航權不限定區域的支持，這是第一種支持模式中的運用最多的支持形式，主要有三種具體方式，一是中央政府直接出臺支持文件，二是中央政府對地方政府開放航權的申請進行批復，三是中央政府與地方政府簽署相關文件的具體形式。從發文層級上看，本次西安獲得開放第五航權支持是國務院發文，之前的大多數是民航總局發文或聯合簽署文件。

第二種支持模式中，有兩種形式：一是在國與國的談判中，中國政府與另一國家政府達成共識，開放指定的機場作為第五航權航線，如南京、廈門第五航權航線的開通就是中國政府和新加坡政府通過談判，簽署航權開放合作諒解備忘錄，規定新加坡航空公司享有在南京、廈門經停并享有裝卸貨物的權利；二是國家民航總局對外國航空公司的關于具體第五航線申請的批準的形式，如民航總局批準韓國韓亞航空公司經停煙臺的仁川—洛杉磯—煙臺—仁川航線。

第三種支持模式中，大多單獨第五航權航線的批復都是在2010年以后，2010年之前只有云南昆明一條航線。在2010年之后獲得單獨第五航線支持的城市中，鄭州在2015年曾獲得了具體的第五航權航線的批復，本次又獲得了國家對其利用第五航權的宏觀政策上的支持。

(三)開放第五航權對區域經濟發展的作用

開通第五航權航線客觀上增加了相關機場的航線數、客運量和貨運量，同時間接地推動了該地區經濟外向度和相關經濟指標，具體見表4～7。

表4 部分首條第五航權航線為貨運航線的機場郵貨吞吐量情況對比

*注：1.表中上海的數據來自上海浦東機場數據，其他數據來源于《民航行業發展年度統計公報》；2.表4～7中“開通前”不包括本年度，“開通后”是指開通本年度，“當前全國情況”指開通第五航線當年相關情況；3.表4～7中☆為同類增長率最高的標記符號(下文同)

表5 部分首條第五航權航線為客運航線的機場客運情況對比

從表4、表5中可以看出，多數機場在開通第五航權航線后，相關吞吐量均得到了大幅度提升。在12個機場中有8個機場的相關吞吐量的年增長率均超過了當年全國平均水平。如上海2003年開通首條第五航權貨運航線后，其年增長率是全國平均水平的7倍多；有7個機場的開通后年度增長率高于開通之前的年度增長率。煙臺機場其開通后年度增長率由原來的15.8%增長到了42.12%；有4個機場的相關吞吐量的全國排名得到了提升。南京機場2003年開通第五航權貨運航線后，其貨運吞吐量由全國第15名前進到了第10名，前進了五位。

當然也可以發現，部分機場的相關業務量并沒有因為第五航權航線的開通得到明顯提升，例如，有4個機場開通第五航權航線時，其相關吞吐量年增長率低于全國平均水平，有5個機場開通后相關吞吐量年增長率沒有開通前年度增長率高，有2個機場的相關吞吐量全國排名有所下降。

表6 部分地區開通第五航權航線后入境旅游人數、外匯收入增長率變化情況

續表6

序號地區開通第五航權航線年份入境旅游人數年度增長率%旅游外匯收入年度增長率%第五航線開通前情況第五航線開通后情況全國當年情況第五航線開通前情況第五航線開通后情況全國當年情況7青島20127☆9.8-2.214.7☆19.63.18銀川2013-3.5☆33.1-2.5-17☆1203.39鄭州20152.7☆4.84.17.810哈爾濱2015-2.2☆2.44.16.7☆97.811三亞201725.3☆54.40.850.2☆108.32.9

表7 部分地區開通第五航權航線后進出口總額增長率變化

*注：1.表6～7數據來源于各地年度經濟社會發展統計公報；2.表格中空白處為無數據

從表6中可以看出，由于上海、南京、廈門第五航權航線2003年開通，其入境旅游受到了“非典”的影響，入境旅游人數增長率和旅游外匯收入增長率不理想。除此之外，其他地區在其開通第五航權航線當年的入境旅游人數增長率和旅游外匯收入增長率都高于前一年和全國平均水平，尤其是三亞在2017年開通第五航權航線后，其入境旅游人數增長率和旅游外匯收入增長率比前一年分別提高29.1和58.1個百分點，分別高于同期全國水平53.6和105.4個百分點。從表7中可以看出，第五航權航線開通后，在11個地區中，有6個地區的進出口額年度增長率高于本地區前一年和全國當年平均水平，特別是銀川在2013年開通第五航權航線后，其進出口額年度增長率比本地區前一年和全國平均水平分別高出了68.2和73.3個百分點。但同時有3個地區進出口額增長率低于前一年度水平，有2個地區進出口額增長率低于全國平均水平。

總體來看，開通第五航權航線后，多數機場的相關業務量、經濟指標得到了提升，但也需要警惕部分地區相關發展數據并不理想。這說明，在開放第五航權的同時，還應采取相應配套措施系統推進，才能充分發揮開放第五航權對促進外向型經濟發展的作用。

二、開放第五航權西安面臨的機遇與挑戰

航空經濟的發展水平是衡量市場開放度、經濟發達度和物質交換便利度的重要標準。開放第五航權為西安對外經濟的發展和經濟轉型升級帶來了重要機遇，但也面臨著不少挑戰。

(一)開放第五航權西安面臨的機遇

1.供給層面：降低運輸成本，提高運輸效率

目前，西安機場擁有三座航站樓，航站樓面積、機位數等均達到了一流水準，在基礎設施建設方面為開通更多航線提供了有效保障。第五航權的開放能夠更充分地促進運輸行業供給的靈活性和便利性，有效彌補目前西安國際航空物流航線少、貨源缺的短板[3]。相關航線的運營成本大大減少，運輸企業將有更多的貨源選擇和更靈活的操作空間，航空運輸資源最大化地受到市場配置，提高航空運輸供給的多元化、便利化，形成更加開放的、良性的航空運輸供給市場的競爭環境，提供更加高質量的航空運輸供給，充分發揮西安機場運輸承載潛力，不斷激發本地區國際運輸供給活力。

2.消費層面：消費體驗升級，消費質量提升

2017年西安機場旅客吞吐量達到4185.7萬人次，全國排名第8位，同比增長45.7%，增速居全國十大機場第1位[4]，西安機場已經形成了較為龐大的消費市場。多元化、便利化的市場供給為消費者提供更多消費選擇空間，運輸公司之間的競爭促使消費市場服務更多樣、價格更低廉，進而促進消費者的航空運輸消費體驗不斷升級。更好的消費體驗必然會吸引更多的消費者、形成更大消費市場，航空運輸消費數量的提升，也會隨之帶動相關配套的購物、住宿、旅游消費。所以第五航權為相關消費市場的壯大提供了發展機遇。

3.經濟層面：發展對外經濟，促進轉型升級

近年來，西安不斷擴大對外開放，進出口總額、合同利用外資、實際利用外資等對外經濟數據逐年增長，形成了較好的外向型經濟發展基礎。第五航權的開放激發了相關機場自身經濟活力，提高了相關城市國際運輸供給和消費水平，帶動了相關產業的發展，形成供給促進消費、消費帶動供給的良性市場循環，不斷提升相關地區對外經濟發展動力和開放發展水平。對外開放的不斷擴大是為自身經濟轉型升級的注入強大力量，隨著外部資金、人員、信息的流入，為經濟轉型升級提供了重要的發展契機，進一步促進相關地區經濟的高質量發展。

(二)開放第五航權西安面臨的挑戰

1.對于本地運輸企業的挑戰

目前，西安機場基地航空公司共有6家，分別是中國東方航空、海南航空、南方航空、天津航空、幸福航空、深圳航空，全部為國內航空公司。在第五航權沒有開放的城市，本地運輸企業會有一些優勢：第三國貨物不能直接一次性運往兩個國家，要從當地另行雇傭飛機運送貨物；在運輸企業較少的情況下，本地運輸企業被消費者選擇的幾率較大。而第五航權開放后，本地運輸企業就會受到一定的沖擊：擁有第五航權的運輸公司其運輸成本會降低，使可以向消費者提供更廉價的運輸服務，這樣能夠吸引大量的消費者，而運輸成本沒有變化的本地運輸企業就很難在價格上與擁有第五航權的外國運輸企業展開較量[5]。

2.對于本地機場服務的挑戰

當前，西安機場的郵貨吞吐量發展相對滯后，2017年僅達到40.7萬噸，全國排名第14位，與其機場基礎設施建設規模和西安外向型經濟發展的要求不符[6]。第五航權開放后，本地機場航線會增多，貨運量、人流量都會增大，對機場調度、運輸服務、航運安全都會帶來前所未有的挑戰，本地機場要在保證秩序、安全的前提下，給運輸公司提供更為周全的機場服務，給消費者提供更為便利、舒心的消費體驗，這些都需要全方位提高本地機場服務質量。

三、第五航權開放后西安加快對外開放的幾點思考

西安獲批開放第五航權，是國家對西安改革開放的有力支持，也是西安加大對外開放的良好契機。我們要在國家宏觀政策的指引下，加快部署落實各項舉措，最大程度發揮政策紅利，促進當地經濟發展。

(一)積極推進第五航權的開放

在國家宏觀支持的政策框架內，充分發揮主觀能動性，推進西安機場第五航權的開放進程。一是加快制定和完善開放第五航權的制度規范。國務院對西安開放第五航權的支持是國家宏觀層面的政策指引，而開放第五航權涉及談判規程、航線開通、服務體系、運營管理等諸多規范制度，所以，要加快相關規范制度的制定和完善，確保第五航權開放進程規范、有序推進。二是主動促進第五航權航線開通。第五航權航線的開通才能讓開放第五航權的政策“紅利”真正落地，要對第五航權航線的開通業務進行具體部署，多措并舉促進相關航線快速開通。本次國務院明確支持西安機場開放第五航權“客貨業務”，要有序推進第五航權貨運航線和第五航權客運航線的開通，堅持以市場需求為導向，全面提升西安航空物流產業發展和航空客運服務水平。三是引導本地航空運輸企業轉型升級。隨著第五航權開放程度逐漸增大，對本地運輸企業面臨的挑戰也會越來越大，要及時從政策、市場等層面對其進行正面引導，鼓勵其積極參與其他國際航線(尤其是第五航權航線)的競爭，堅持“請進來”與“走出去”并重，盡快適應更為開放的航空運輸市場。

(二)加快機場配套設施建設，提升服務水平

開放第五航權，西安機場將會增加更多航線，入駐更多大型飛機，這對機場及周邊配套設施、服務能力的提出了更高的要求。一要加強機場自身建設。加快推進西安機場三期擴建工程，對標國際化水平，高質量完成向西開放的大型國際樞紐、“一帶一路”的航空貨運樞紐和西部地區國家級綜合交通樞紐的“三位一體的樞紐機場”建設。二要加強機場配套設施建設。不斷優化各類交通設施的“無縫對接”質量，根據客流集散規模，優化各類交通設施布局，加強地下空間利用引導，合理組織航空、鐵路、高速公路、地鐵、公交、出租、私家車等換乘路線，實現人車分流和各類換乘空間的無縫對接，全面提升西安交通運輸品質。不斷加強機場周邊配套服務設施建設，合理布局加油站、加汽站、修理廠、停車場等設施，為經停車輛提供便利；優化布局機場周邊的住宿、餐飲、娛樂、公共衛生等設施，滿足機場旅客相關需求。三要提升西安機場服務的水平。服務水平是決定機場能否持續保持良好發展態勢的關鍵因素。主動向新加坡、孟菲斯等國際大機場學習，為旅客、飛機、運輸公司提供高質量服務，要在機場管理、航次安排、地面交通、安全檢查等方面做好“主人”，在水、電、暖的供應，航務保障、后勤服務等方面做好“仆人”[7]，提高機場服務的便利化和人性化。優化自助值機、過境免簽、自助通關等特色服務，不斷提升機場消費體驗，提高機場的整體功能，吸引更多消費者選擇、更多航空公司進駐。

(三)開拓對外開放平臺，加快臨空經濟發展

充分整合對外開放資源，突出重點精準發力，最大程度釋放開放第五航權動力，系統推進西安外向型經濟發展。一是發展壯大開放平臺。積極構建高效的開放平臺，努力培育承載功能強的開放載體，協調推進各個領域開放工作。以歐亞經濟論壇、絲綢之路國際博覽會、農業高新科技成果博覽會等為重點不斷擴大對外交流，力促形成全方位、寬領域、多層次的對外開放新格局[8]。二是加快臨空經濟發展。以“西安臨空經濟示范區”為重點，大力發展航空物流、保稅物流、電子商務、航空維修制造、會展商貿、文化創意等產業，彌補產業布局的短板，加快構建臨空經濟全產業鏈。進一步強化西安國際航空樞紐功能，整合放大“臨空示范區+自貿試驗區+綜合保稅區”的疊加優勢，探索臨空經濟發展新路徑、新模式。三是加快外向型經濟發展戰略統籌布局。第五航權的開放要主動服務和積極融入“一帶一路”建設等國家戰略，打造國際重要門戶樞紐，大力發展樞紐經濟、門戶經濟、流動經濟[9]，構建現代化經濟體系，不斷推進西安外向型經濟高質量發展。

(四)提高政府服務品質

全面擴大對外開放對營商環境和政府服務品質提出了更高的要求，政府要做好市場的“守夜人”，尊重市場規律，著重于監督、引導和宏觀調控，為第五航權開放、發展外向型經濟提供高品質的政府服務。一要不斷加強引導和宏觀調控。以開放第五航權為契機，深化航空運輸領域供給側結構性改革，提高產品和服務質量，用好國際國內兩個市場、兩種資源，促進結構調整和轉型升級，大力培育新產業、新技術、新業態，推動新舊動能轉換。二要不斷優化產業發展制度環境。以臨空經濟示范區為重點，完善產權制度、公平競爭審查制度，平等保護外資企業和本地企業權益，構建親清新型政商關系，營造重商尊商育商聚商環境，最大程度激發各類市場主體活力。三要不斷深化“放管服”改革。以自貿區為重點，大力簡政放權減稅降費，減輕企業稅負，大幅降低企業非稅負擔，全面實施市場準入負面清單制度，加快建立以信用為核心的新型監管機制，為開通第五航權航線的運輸企業“進得來、留得住、發展好”提供良好的政策環境。