安全是對生命的承諾

文

道路千萬條，安全第一條。認識到道路安全是居于首位的重要性，是一個全球性的發展問題。世界衛生組織統計，全世界每年大約有120萬人死于道路交通事故，還有大約2000萬至5000萬人受傷，這些道路交通安全事故嚴重制約了發展中國家和中低收入國家的發展，成為其背負的沉重負擔。本刊通過梳理過去幾十年被道路安全工作表現最好的國家采納的技術、材料和實踐，為國內道路安全提供可借鑒的國際經驗。

道路交通碰撞及其后果是道路交通的主要副作用。根據世界衛生組織統計人數顯示，全球道路交通所造成的死亡人數接近死于肺結核的人數，高于死于瘧疾的人數。總體上看，道路交通死亡是人類的第十大死因。

這個問題不僅糟糕，還在不斷惡化。如果全球不積極采取措施降低死亡率、提升安全性，預計到2030年，道路交通死亡在人類主要死因中的排名，將從第十上升到第五。

全球90%以上的道路傷亡事故發生在中低收入國家，盡管這些國家的登記車輛數只占全球總數的49%，該問題在東南亞地區的發展中國家里尤為嚴重。全球大約有44%的道路傷亡事故發生在該地區，盡管該地區的機動車數量只占全世界總數的16%。

高收入國家的人均道路傷亡事故率一般只有較貧困國家的一半，而中低收入國家平均每輛登記車輛的道路傷亡事故率通常達到高收入國家的10倍，甚至有極端數字顯示達到過100倍。高收入國家過去四五十年的道路交通事故傷亡率呈持續下降態勢，相反，大多數中低收入國家的情況正在持續惡化。

道路交通傷害給低收入人群造成了不成比例的負擔。在死于道路事故的人群中，大約有一半是行人，以及騎自行車、摩托車、機動兩輪車的人，他們也就是統稱的“交通弱勢群體”，該比例在低收入國家更高。世界衛生組織的統計數據顯示，在美洲地區的高收入國家中，35%的道路事故死亡者是交通弱勢群體，而在西太平洋地區的中低收入國家中，這個數字是70%。

道路交通碰撞事故成為交通系統健康發展的副作用，同時制約著發展中國家的發展，給其造成了高額的社會和經濟成本。中國就是這些國家的其中之一。

中國的人均道路碰撞死亡率約是英國和瑞典的4倍。發達國家在過去的幾十年里著手解決道路安全問題，形成了良好的實踐，并通過相關組織和機構，將這些經驗應用到發展中國家。

道路交通事故是5歲至44歲人的三大死因之一。

——世界衛生組織

主要問題和挑戰

2018年道路交通安全不容樂觀

2018年以來，我國公路交通領域發生了多起事故：2018年2月20日，10時30分，江西贛州一輛客車在瑞金市墜入三峽，造成11人死亡、20人受傷；2018年6月29日，20時27分，河南駐馬店一輛大客車在京港澳高速公路湖南濮陽段碰撞并越過中央隔離帶，與對向一輛半掛危險品運輸車發生碰撞，18人死亡、14人受傷；2018年11月3日，19時21分，遼寧籍一輛半掛牽引車在蘭海高速公路七道梁長下坡路段時，因剎車失靈，操作失當，與一輛重型貨車和13輛小客車發生碰撞，所載貨物甩出，造成15人死亡、45人受傷。除了這些交通運輸重大事故之外，還有2018年重慶萬州“10·28”公交車墜江，2018年陜西西安“11·13”重大道路交通事故等。慘痛的事故讓行業必須面對道路交通安全不容樂觀的嚴峻現狀。

大部分受害者是交通弱勢群體

在我國，交通弱勢群體占道路交通死亡總人數的約70%，該比例大幅高于美國的24%和瑞典的34%，主要原因是汽車保有量相對較低（美國汽車保有量為2.5億輛以上，中國的汽車保有量為1.97億輛），兩輪機動車的大量使用。交通弱勢群體在道路交通事故受害者中占比較高是亞洲交通的一個共同特征，尤其是兩輪機動車輛被廣泛使用的經濟體。因為，通常的道路設計沒有將機動車的行車路線和弱勢群體分隔開，而且供弱勢群體使用的交通設施，比如專用人行道、自行車道、安全過路點有限等。

非法駕駛行為是主因

根據公安部發布的《（中國）道路事故年度統計》顯示數據，機動車駕駛員的非法行為是造成碰撞的主要原因。在過去的20年里，駕駛員非法行為造成的道路交通碰撞占總數的87.4%，占死亡總人數的81.3%，占傷亡總人數的81.3%。相關組織曾對駕駛員的非法行為做過調查，不當避讓、超速駕駛和無證駕駛被列為造成碰撞的三大主因。具體數據為：疲勞駕駛2%；醉酒駕駛占3%；無證駕駛7%；不當避讓12%；超速駕駛14%；其他影響安全的機動因素62%。可見，這些分類較為籠統，機動因素被統一歸為一類，導致無法根據報告確定潛在的應對措施。同時，報告在確定碰撞責任人時通常將“駕駛員過錯”列為碰撞原因，盡管有很多深層次原因造成了這些碰撞。

基礎設施的安全性不足

我國的高速公路建設取得了巨大發展，截至2017年年底，高速公路總里程超過13萬公里，是世界最長的高速公路網絡。但是，高速公路在道路網絡的其他方面還存在很多不足，尤其是在安全性和供交通弱勢群體使用的設施方面。盡管新建的高速公路在設計標準和標志、標識上遵循了國際最佳實踐，但是城際和農村公路常缺乏引導駕駛員的規范標識、標志，也缺乏人行道、自行車道和安全過路點，人行道經常受到臨街開發及和商業活動的限制等。除了少數的一線城市，其他城市的道路交通管理水平普遍還有很大提升空間。

不可忽視的其他影響因素

目前，道路交通安全面對一系列亟待改進的問題和新業態帶來的挑戰。公安部、交通運輸部、國家安監總局等監管主體之間的協作機制需健全、強化和細化；車輛源頭管理不到位，部分車型安全技術水平低；道路規劃、設計、建設、運營過程中的安全理念需加強，安全設施欠賬多；管理執法不到位，法律法規需完善，行業監管力度不足，執法效能不高，《道路運輸法》和《道路交通安全法》都還在制修訂的過程中；應急救援體制不健全、聯動機制不完善，資源配置不合理，救援裝備落后；交通安全科技研發投入不足，有效轉化少，無法形成充足的支撐。同時，交通安全在新時代面臨著多種多樣嶄新的挑戰：出行模式多元化、出行工具的網聯化等。

可借鑒的國際經驗

世界衛生組織牽頭建立了聯合國道路安全協作機制，通過決議號召將2011年至2020年作為道路安全行動10年，旨在穩定和逐步降低全世界的道路交通死亡人數，鼓勵國際方面的合作。該計劃呼吁各成員國：制定道路安全行動計劃和戰略，注意應將相關計劃視為政府和其他組織可以采取的具有成本效益的措施，以及可以開展的有利可圖的投資項目，并應為這些計劃和戰略確定雄心勃勃和可衡量的目標……

過去的幾十年中，致力于改善道路交通安全、降低死亡率的發達國家，耗費巨大精力收集了流行病學和潛在原因準確、全面的數據，這些數據引發了人們對于可以實現巨大安全效益的重要問題的關注。并非所有國家都可以提供這些數據，速度是道路交通傷害問題的核心因素，還包括酒精、基礎設施匱乏、機動車不戴頭盔和不系安全帶及疲勞駕駛等。

政治領導力

改善道路安全，向“零傷亡愿景”邁進，這需要政治領導力和承諾，這種領導力的效果在很多國家都得到了體現。

日本在20世紀70年代就提供了一個很好的典范，在認識到嚴重和日益頻繁的道路安全問題后，日本政府于1970年頒布了《交通安全政策法》，根據該法律成立了由首相擔任主席的交通安全措施會議，每年都召開會議。日本也制定了行動計劃，并明確由相關部委共同負責實施這些計劃。這些行動導致了道路交通死亡人數的大幅下降，從1970年的1.6萬多人下降到了1980年的不足8000人，盡管同期汽車保有量有所增加。

自從法國總統在2002年的國情咨文中將減少道路交通死亡人數作為政策重點后，法國的情況有了明顯改善。與2001年相比，2004年的死亡人數下降了32%，并且自那以后一直呈持續下降態勢。

瑞典因其“零傷亡愿景”目標而經常被譽為道路安全的先行。瑞典議會在1997年制定了有關道路安全的長期國家目標：“沒有人在道路交通系統內死亡或嚴重受傷（即零傷亡愿景），并且道路交通系統的結構和功能必須符合該目標的需要。”這是一個通過議會的集體政治領導力帶來政策變化的典范。對道路安全的干預自上而下，并且促使所有利益相關方展開高水平的協作，并為共同目標而努力。

數據的收集和報告的形成

嚴重的道路安全事故通常會吸引媒體的注意。媒體使用傳聞的信息及報道，經常使改善道路安全努力的重心被不恰當地放在細小的問題上。然而，有關對道路交通傷害進行有效干預的決策，需要以可靠的數據和客觀信息為依據，而不是以傳聞為證據。

有關碰撞發生類型的可靠數據，對于詳細了解碰撞的情形非常必要，能夠確定干預措施和檢查其有效性。在很多發展中國家，系統性收集道路交通數據的努力不夠，少報死亡和重傷人數的現象普遍存在。

實驗室中模擬的車輛撞擊現場

管理的演變

成功減少道路交通死亡人數的國家在道路安全管理上經歷了四個連續階段：第一階段，注重駕駛員；第二階段，注重全系統的干預；第三階段，注重有針對性的成果和機構領導；第四階段，注重安全系統和長期消除死亡和重傷。

被動與預防性車輛安全措施成功減少死亡人數，氣囊、緩沖車身結構等被動安全技術為發達國家降低安全事故帶來了顯著成效。

其中，第二階段的代表性事件是二十世紀七八十年代，美國國家公路交通安全管理局首任局長、流行病學家威廉·赫頓博士提出了著名的“赫頓矩陣”，這是一個規劃道路安全活動的系統性框架，涵蓋碰撞前、碰撞中和碰撞后各階段的基礎設施、車輛和使用者。政策的焦點從強調碰撞前階段的駕駛員擴大到將碰撞中保護（對于路邊和車輛的保護）和碰撞后關懷也包括在內。它將道路安全分析擴大為全系統干預方法，并將影響傷害結果的因素之間的復雜關系考慮了進去。但是，它的焦點依然放在系統性干預的水平上，并未直接涉及機構管理職能或希望取得的成果。

第四階段是目前道路交通安全發展最成熟的階段。為了達到這一階段，20世紀90年代末，世界上兩個表現最好的國家重新思考了它們的干預措施和制度安排。荷蘭的“可持續安全”與瑞典的“零傷亡愿景”戰略制定了使道路系統內在安全的目標。這些戰略強調的是在碰撞中有效管理動能交換，以確保不會超出人類對于傷害的容忍度。這些戰略把速度控制放在核心位置，重新把注意力集中到道路和車輛設計，以及相關的保護功能上。

“駕駛員負責”的文化在這兩個國家被“交通系統負責”所取代，把焦點集中到共同承擔提供安全系統的責任上。同時，還被用于在即將超出容忍度時提醒駕駛員，以及在有限的情況下，為接管車輛系統的智能交通系統提供背景。已經投入使用的有自動剎車系統、電子穩定控制系統，速度控制系統的研發也取得了巨大的進展。

新的智能交通系統可以幫助駕駛員瞬間做出決定，避免碰撞。

如果中國能借鑒該演變的經驗，就有可能加快改善道路安全的進程，不需要像西歐、日本和澳大利亞等國家歷經50多年時間。

責任和目標的設定

有關的經濟合作與發展組織已經得出結論：目標的存在和有針對性的道路安全計劃可以增加安全政策實施的可能性。有針對性的道路安全計劃能夠促使現有制度更好融合，更有力地協作，并且通常形成更集中的資源配置。

所有表現最好的國家都制定了明確的戰略和行動計劃，優先處理關鍵問題和采取解決這些問題的行動。這些在國家和地方層面都有明確規定。

在責任和目標設定方面表現最好的國家還認識到，在道路安全管理上需要采取系統性方法。它們確定了領導機構，并明確了它們的職責。各個機構在行動上也密切協作，以實現約定的目標和指標。

這種協作有橫向的（部委與機構間），也有縱向的（中央政府與各級地方政府之間），表現最好的國家有一個共同的特點——大部分的道路安全職責和行動都落在地方層面。為此，各級政府都需要配備有技能的專業人員。

表現最好的國家的道路安全行動計劃不僅涵蓋傳統的工程、執法和教育措施，還包括開發新技術以幫助實現政府制定的目標。它們認為智能交通系統技術在支持傳統道路安全措施方面，尤其是交通執法方面，可以發揮重要作用。

應用新技術

駕駛員在心理和生理能力的差異或局限性會導致駕駛行為的很多錯誤和不確定性，從而引發潛在的危險。

新技術可以幫助人們適應環境和克服這些缺陷。新的智能交通系統可以幫助駕駛員瞬間做出決定，避免碰撞。對路、車、人的元素分別應對的傳統方式，已經被將這三個元素作為一體化的整體來對待的系統方法所取代。這些元素之間的相互作用，尤其是人在復雜的交通環境下處理和理解信息的方式，被作為一個整體納入系統的設計和管理中。

系統設計考慮了人犯錯的因素，包括人體在抵抗撞擊時身體的弱勢，以及在處理信息和做出決定時的錯誤。智能交通系統具有獨特的優點和潛力，比如自動發現潛在的危險、及時向駕駛員發出提醒和警告，以及協助控制車輛。智能交通系統通過更多的信息收集、快速數據處理及車載通訊和顯示裝置，將人、車和路融為一體，形成一個穩定的閉環系統。

我國道路安全改善的思考

制度

在國務院負責道路安全的部門中，公安交警部門負責道路安全的執法工作，交通運輸部負責監管公路運輸公司。根據《道路交通安全法》的規定，地方政府應滿足道路交通的發展需求，制定道路安全管理規劃，根據道路安全法、相關規定及相關國家政策，規定交警部門為道路安全的領導機構。

2003年，全國道路交通安全工作部際聯席會議啟動，負責協調道路安全工作。聯席會議成員包括公安部、交通運輸部及其他15個部委與單位。多個省份也建立了類似的協調委員會。但這些機制仍然存在明顯缺陷。

許多機構在很大程度上處于獨立運轉狀態。道路安全通常只是管理者很小部分的職責，尤其是地方政府中從事道路安全工作的專業人員數量明顯不足。因此，各項工作常常無法得到很好地規劃與協調，其影響力較小。

江蘇省某高速公路上的化學危險品輸運車輛安全事故應急演練

戰略規劃與目標

道路安全性較高的國家均制定有明確的戰略與行動計劃，重點關注那些關鍵問題及解決這些問題的舉措。全國及地方政府均有這樣的戰略和計劃。但我國沒有此類目標明確的舉措的指導意見，地方政府尤其如此。

我國目前還沒有任何量化的道路安全目標。但2011年10月，國務院頒布了《安全生產“十二五”規劃》，其中確定了道路安全規劃目標，即與2010年相比，2015年每萬輛車的死亡率下降32%。

但是，必須認識到僅僅制定目標并不能確保預期效果，借鑒和合作是必要的。

數據共享

在道路安全性方面表現最好的國家均建有碰撞綜合數據庫，便于根據可靠信息制定政策與舉措。此外，數據庫還能便于對照設定的特定目標，定期監控安全表現并評估干預措施。

在這些表現最好的國家中，所采用的碰撞報告表已歷經多年發展，通常與數據的潛在用戶協商制定。這樣采集的數據（在流行病學方面具有極高價值）能夠說明總體狀況，以及高風險區域與特定干預措施的更多詳情。如數據庫可用于確定風險最高的道路使用人類別，高風險的相關影響因素，碰撞頻發的道路類型及位置。這些數據一直用于政策、法律、行動計劃、投資目標方面的正確決策。中國在這一方面仍有很長的路要走，碰撞數據的采集在范圍、可信度、分析適用性方面仍然非常有限。

這些表現最好的國家不僅采集并分析廣泛的碰撞數據，同時能夠隨時向有需要的用戶提供這些數據。碰撞初步報告由相關執法機構提供，但這些記錄會很快輸入到計算機數據庫中。在對個人姓名保密的情況下，其他道路安全專業人士及研究人員均能訪問該數據庫。與此形成鮮明對比的是，在我國，了解官方所采集數據的途徑非常有限，不僅公眾了解此類信息會出現這種狀況，道路安全專業人士也同樣如此。

教育、執法與安全體系的構建

在車輛安全、車輛主動和被動防御系統研發、頭盔、安全帶、兒童座椅等技術和設施不斷優化和不斷完善的基礎上，安全交通體系支持的教育與執法工作也是必要一環。

2003年，我國成立了全國道路交通安全工作部際聯合會，通過協調機制和共同努力，道路安全事故數量穩步下降。

日本在20世紀70年代加強了輔以道路安全教育的執法活動，從而大大降低了碰撞死亡率。僅僅依靠道路安全教育作用非常有限，將道路用戶教育與交通執法相結合則是保證道路安全的重要方法。

在許多發達國家，對于酒駕的處罰力度逐步加大，允許的血液酒精濃度水平也更趨嚴格。更嚴格地執行酒駕規定，以及加強嚴禁酒駕意識的宣傳活動，令碰撞明顯減少。我國目前越來越關注嚴禁酒駕問題，同時也進一步開展更嚴格的執法與宣傳活動。

但是，在取得成功的國家中，人們逐漸認識到僅靠宣傳和執法活動所能取得的效果仍然非常有限，畢竟每個人都會犯錯。因此，人人都會犯錯而進行道路交通體系設計的前提下，這些國家越來越重視安全體系方法。

我國的交通事故報告通常認為駕駛員未遵守交通規則，是大部分碰撞發生的主因，但是，導致碰撞發生的是一系列、成體系的原因，剖析深層次的原因，分析人、車、路、環境對造成這一起碰撞的所有潛在因素，才是報告里最重要的內容，也是真正能夠保證安全事故率不斷下降的有效舉措。

道路交通基礎設施

近年來，我國一直在迅速擴大道路基礎設施建設，投資重點向高速公路及主要國省干線傾斜，這些新建公路與其余路網之間存在顯著對比。對于處于弱勢地位的道路用戶而言，后者通常缺少適當的標識、標記與設施。即使在某些新建公路上也未全部采用寬容性設計。

在高收入國家，此類設施已有數十年發展歷史，已植根于交通與道路安全管理的長期經驗之中。但中國還沒有此類經驗的充分積累，尤其是在執行這些措施所需的專業技能方面。我國的交通管理仍然大部分由公安交警負責，還未完全建立起一支由公路管理部門及當地政府聘請的、專門負責處理此類事務的專業交通工程師隊伍。

可用于確保安全基礎設施體系的兩條措施分別是道路安全核查機制（RSA）和黑點分析。

RSA是指由一個獨立小組對當前或未來新建道路開展正式的安全性檢查。該核查將從質量上評估并報告潛在道路安全問題，確定針對所有道路用戶提高安全性的機會。RSA的重要特點即是聘用一支擁有各種專業知識的專業團隊，包括公路工程安全、公路設計、道路養護、道路安全執法方面的專業人員。當前該流程廣泛應用于最先進的國家，但除了一些由國際金融機構（如亞行、世行等）資助的公路項目，該做法在我國并不常見。

黑點是指高頻率發生車禍的道路位置或路段。黑點通常出現在交叉點及道路幾何方向突然發生變化的位置。在調查黑點位置的碰撞時，常常可發現并處理某些規律性問題及可能的原因，以減少再次發生類似碰撞的風險。目前已有許多黑點方案的成功范例，其重點在于根據可信的車禍數據，科學地確定黑點位置及撞擊原因。但是，該方案在我國常常會面臨困難，不僅因為之前所述碰撞數據公開度、共享度不足等問題，同時也由于道路與警察部門之間缺乏協調性。

為便于兩個部門的協調并有效實施該方案，聯合行動將會非常有效。這一方面已有一些成功案例。2003年12月，公安部和國家安全生產監督管理總局首次對危險路段開展了聯合檢查，并確定了需要在部委監督下重新整修的29個危險路段。從2004年開始，交通部開始實施國省干線三年公路安全保障工程，主題為“珍視生命、消除潛在危險”。2007年，縣級與鄉鎮公路也納入了公路安全保障工程。在這些工程的推動下，許多公路危險路段得到了有效整修和改善。

智能交通系統支持道路安全

通過計算機、傳感器、通信技術可以改變交通體系的運行方式。智能交通系統（ITS）可將這些技術應用到路面交通之中。ITS能夠采集、組織、分析、應用并共享交通系統的相關信息，同時更高效、安全地控制系統。ITS正日益成為道路安全先進國家中，道路安全策略的重要組成部分。

在荷蘭，雖然過去二十年中道路死亡與受傷人數已有明顯下降，但在2009年年初，荷蘭交通、公共工程與水資源部發布了“2008－2020年道路安全戰略規劃”，提出通過綜合方案再將事故死亡與受傷人數降低25%。在綜合方案中，ITS是該戰略的重要組成內容。

瑞典在過去的二十年中，廣泛使用了ITS，ITS被視為實現“零傷亡愿景”的重要工具。瑞典ITS戰略包括多個旨在解決交通安全問題的應用項目，如可變限速、自動速度監測、智能速度適應、駕駛員輔助系統等。

2011年5月，英國政府發布了新的道路安全戰略框架，“報告確認了技術將發揮越來越重要的作用。”

我國也大量使用ITS來支持執法活動，尤其是安裝了超速攝像機以執行非現場執法，商用汽車內安裝了與GPS相連的行車記錄儀等，這些技術已經有效地減少了道路交通死亡人數。

智能交通系統不僅能夠改善駕駛體驗，還在道路安全體系中扮演著越來越重要的角色。