保險機制緩解養護風險

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當前，公路里程快速增長，路網發達，在支撐區域經濟及社會發展的同時，各種涉路事件頻繁發生，給公路管理機構帶來了許多意想不到的問題。筆者結合重慶公路管理過程中的一些情況，提出引入保險機制，有效防范公路管理和養護過程中風險的方法。

近年來，隨著我國經濟蓬勃發展，公路建設和改造正在如火如荼地進行，公路技術等級不斷提高，公路上的人流量和車流量也在迅速增加，公路養護與管理也日趨復雜，無論是天上落石，還是行人上路，無論是養護標志不規范，還是視距不明，也無論是路障清除不及時，還是超限超載管理不到位，甚至是路上的家禽……只要發生相關聯的事故或紛爭，公路管養部門都脫不了“干系”，都有甩不掉的責任，各種不可預知的風險隨時存在。如何理清和防范這些風險已成為管養工作的一個重要課題，而引入保險機制作為直接的風險轉移手段，并借助專業保險公司的風險管理機制，控制管養過程中的風險發生和風險損失的程度已是必然的發展趨勢。

公路養護管理面臨的主要風險

作為公路管理機構，公路管理和養護涉及方方面面，有路外的，有路上的，由于方方面面的原因導致公路管養擔責的案例屢見不鮮，所面臨的風險歸納起來主要有以下幾類。

政治方面的責任風險。公路作為公共性基礎設施，是管理者向公眾提供的一種公共產品和公共服務，公路管理機構不能僅僅基于自己的目標，還必須服從于社會的公共利益，當管理者的行為或活動超出這種目標或與之有較大差距時，就會帶來政治方面的風險。如有的地區公路大多彎急、坡陡，常常是外臨深淵，內靠高崖，安全風險很大，加之一些部門對道路隱患的認識標準不統一，人為擴大危險路面，而從根本上消除這些隱患，所需費用巨大，現階段還不能做到所有配套工程到位。不論公路管養者如何努力，只要有大的事故發生，就會遭到政府的干預、輿論的譴責，甚至法律的制裁。

當前，我國公路部門進入訴訟高發期。

法律制度方面的風險。任何法律和制度都有不完善和不合理的地方，法律作為上層建筑，是國家意志的體現。對于權力與義務雙方，不一定都是平等或對等的，當雙方出現矛盾時，“執法者”往往會從最利于法律和制度執行的角度出發，進行必要的平衡和調節。同時，法律是人在執行，不可避免存在人為因素，這就增加了問題的復雜性。基層法庭的權重往往偏向社會和諧穩定，在判決中從保障公民基本權利和弱勢者權利的精神出發，對公路管理機構苛之以一定責任。所以，公路管理部門不時會遇到“有理三扁擔，無理扁擔三”的尷尬，在無過錯的情況下卷進訴訟，甚至承擔民事責任。

公路本身缺陷引發的訴訟風險。近年來，我國公路運輸事業實現了重大跨越，總里程達480多萬公里，直接拉動和促進了國民經濟的持續增長，有力地推動了產業升級和空間布局優化，有效地促進了區域的協調發展，極大地方便了群眾的出行。但是，我國幅員遼闊，地形起伏大, 地質結構復雜，公路坡陡、彎急，臨崖臨淵，安全風險很大，而要從根本上消除這些隱患，所需費用巨大。另外，冰雪、暴雨等復雜氣候，也時常導致公路沿線山體發生泥石流、滑坡、落石或路基塌方、路面毀壞、路面摩擦系數下降等自然災害，造成通行受阻，誘發交通事故。但發生交通事故的受害者、肇事者卻不顧及客觀條件，往往將公路管理、維護機構訴諸法律。

管理瑕疵可能誘發訴訟風險。一是公路上有影響到交通安全的危橋、坑槽、隆起等沒有及時進行維修，公路建設、改造等工程施工過程中，未按要求設置相關警示標志，沒有按照公路技術等級要求完善好安全防護設施，公路護路林木的死樹、枯枝未及時清理可能導致行人被損害；二是第三方違法致人損害，如公路上的拋撒物、臨時堆放的建筑材料、打場曬糧，以及在公路上人為設置障礙物等，都有可能導致交通事故或其他意外安全事故的發生；三是公路管理機構主要依托的是《公路法》《公路安全保護條例》及地方出臺的路政管理條例等政策、法規，然而現行政策、法規的規定，客觀上與其他一些政策、法規存在著的交叉、遺漏，相應導致管理過程中發生不作為行為，極易孕育執法風險；四是在執法過程中，因證據不足、違反法定程序、適用法律錯誤、超越職權、濫用職權、處罰顯失公正侵害相對人合法權益。

對超限運輸采取的治理不力而面臨的風險。超限運輸對于公路路橋的安全運行產生了極大的危害，車輛嚴重超限，會使橋梁撓度增大，水泥混凝土過早開裂，逐步引起鋼筋銹蝕，縮短橋梁壽命。會使橋梁鋼材焊口開裂破壞、橋頭填土下沉產生橋頭跳車，甚至還可能由于車輛荷載超過橋梁設計極限使橋梁損毀崩塌。如果采取的治理措施不得力、不適當，將有成為安全事故承擔者、責任者的風險。還有，不依法依規治超，只注重收費，不卸載放行，不但會形成公路“三亂”，還要承擔由此造成的事故責任。車輛由于超限超載而使安全性能大大下降，是造成交通事故的主要原因之一。如果超限車經過了處罰，但未卸載、未消除違法行為，安全隱患依然存在，發生了安全事故，執法單位和執法人員必然會被追究法律責任。

管養人員自身業務素質導致產生行政執法風險。一方面在執法過程中部分管理人員存在“重實體、輕程序”的現象，執法不規范，進行行政自由裁量時，執法人員所作出的某些行政行為不太合乎邏輯，違背了合理性、公平性原則，甚至出現執法差錯，導致群眾不滿，甚至個別人員工作方式簡單粗暴、態度生硬，語言不文明、規范，對同一類違法行為不能做到一視同仁，極易使執法對象產生抵觸情緒，激化矛盾，甚至使正常的執法行為演變成為了執法事件，導致執法風險；另一方面由于公路管理部門治理違法的力度加大，以及運輸市場的競爭加劇，一些違法司機不滿交通執法行為，或主觀地認為交通執法行為侵害其個體利益，辱罵、耍賴、撕扯、恐嚇路政人員，個別為了逃避處罰，故意或過失行為，掛碰執法人員造成的人身傷害，甚至不惜使用暴力、威脅方式抗拒交通執法，使管養人員面臨的人身安全風險越來越大。

公路權屬不明引發的訴訟風險。公路使用性質改變必然導致管理主體發生變更，應依法辦理公路產權變更手續，否則，就是非法的變更行為。但在這些路段上一旦發生涉路案件，往往公路管理機構就成為被告。

正因為公路養護的責任風險來自政治、法律、體制和道德等方面的因素，作為公路的管理者深諳責任重大，必須樹立危機意識，引入保險機制防范風險，分散風險，保障受害者權益能順利得到伸張。

公路部門在維護和管理過程中，除了確實存在過錯外，大量沒有過錯也判承擔賠償責任，造成“涉路就當被告、當被告就擔責”的被動局面。

公路管養工作引入保險的意義

保險具有經濟補償、資金融通和社會管理功能，是市場經濟條件下風險管理的基本手段，作為市場化的風險轉移機制、社會互助機制和社會管理機制，保險是市場經濟條件下風險管理的基本手段，在公路管養工作中具有重要作用。

有利于從源頭上預防和減少矛盾糾紛，維護社會穩定大局。發揮保險的社會“穩定器”和“減震器”作用，可以穩定群眾的生活預期，解除人們的后顧之憂，消除各種社會不安定因素，通過引入保險機制，可以為各類路政突發事件提供經濟補償，避免各種公路領域矛盾激化。

建立市場化的災害、事故補償機制，對完善災害防范和救助體系，增強全社會抵御風險的能力，促進交通事業又快又好發展，具有不可替代的重要作用。重慶市地形以山地、丘陵為主，公路彎大坡陡，自然災害種類多種多樣，保險機構人員眾多，技術手段先進，信息全面準確，可以提升管養的風險管理和技術防范水平，發揮保險在防災減損方面的專業優勢和積極性，有效地預防和減少事故的發生，保護人民群眾的財產和生命安全，促進公路事業穩定發展。

有利于公路管養的日常工作的有效監督。根據保險法和保險合同的規定，保險人有權對被保險人的保險事項進行跟蹤和監督，以促進被保險人規范運作。正是這種制度的法定設置，可以防止被保險人犯錯誤，也可以對被保險人的錯誤進行控制和約束，防止錯誤或損失擴大化，從而增強防范風險和抵御責任風險的能力。

有利于協調各種利益關系。保險合同屬于輻射性合同，可“染指”第三方，當涉路事件發生時，保險公司可以自主、合法介入，從而搭建一個協調解決的平臺，無論是前臺調查，還是后臺處理，使一些人為的干涉得到有效控制，有利于矛盾的解決，從而化解責任風險。

保險業在應對突發重大災害性事件中具有極為重要的作用。以9·11事件為例，事件給紐約市造成830億美元直接和間接經濟損失，保險業為此共支付了420億美元的保險賠償，占到損失總數的50%以上，大大超過聯邦政府200億美元的支持性撥款，成為紐約市重建的最主要經費來源。

對開展公路管養保險工作的建議

提高保險功能和作用的認識。保險具有經濟補償、資金融通和社會管理功能，是市場經濟條件下風險管理的基本手段，是金融體系和社會保障體系的重要組成部分，在社會主義和諧社會建設中具有重要作用。重慶直轄后，交通事業跨越式發展，在公路領域中的各種經濟活動和社會活動繁多，給路政管理帶來了前所未有的挑戰，在管養工作中引入市場化的災害、事故補償機制，利用保險事前防范與事后補償的機制，強化事前風險防范，減少災害事故發生，促進涉路安全生產和突發事件應急管理，增強公路管理機構抵御風險的能力。

采取政策引導、政府推動、立法強制、市場運作等方式，積極創建公路管養的保險機制。首先，有相關部門研究并出臺政策，為公路這類公益性的管理風險防范搭建保險的平臺；其次，提供資金支持，籌措專門資金或在養護費用中按比例切出一塊專門用于管養的保險支出；三是在地方性法規中列入，比如地方性公路條例、地方性路政條例的修訂中將保險內容列入其中，強制性推進；四是通過轄區的管養資源市場化運作積極籌措管養保險基金。

選擇和制定合適的保險產品。保險沒有最好，只有最合適的。作為長期在公路一線作業的公路管理機構，應根據本轄區的特點和執法管理的實際情況，對自己的單位和業務范圍的行業管理責任進行評估與論證，確定投保方向，選擇和制定符合要求的保險品種。比如人員意外傷害保險、公眾責任風險、公路利益保險等品種。

道路管理瑕疵致人損害是公路養護管理常見的訴訟風險種類之一

強化管理，及時開展涉險處置，確保順利實現保險賠付。公路管理機構應將保險的投保和理賠工作納入日常工作范疇，明確專職部門或人員，及時應對理賠事件。在發生保險事件后，公路管理機構應及時向保險公司報案，將保險事故發生的性質、原因和程度報告給保險公司，做好報案記錄，并配合保險公司做好現場查驗，掌握第一手資料，對現場進行詳細的丈量、拍照等查勘記錄，及時申請理賠。

公路管養工作是一項復雜的系統工程，需要動員各級政府，各行業主管部門和社會各界的力量才能有所作為。同時，它又是一項長期性的工作，不能“畢其功于一役”。強化公路管理工作，有效化解涉路領域風險，要以科學發展觀為統領，將保險業納入地方或行業的發展規劃統籌考慮，提高運用保險機制化解風險的能力和水平，攻堅克難，開拓創新，使公路管養工作真正在新的歷史時期實現人、車、路與自然的和諧發展。