新時代社會救助制度改革的方向與思路

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我國與經濟體制改革相適應的社會救助體系建設已經歷20余年，社會救助制度體系逐步健全，但是也存在制度功能不足和一些結構性問題。新時代需要根據貧困形勢的變化，理清社會救助的地位與使命，找準改革的方向和思路，推動社會救助制度跨入新時代。

新時代社會救助的地位與使命

社會救助制度最早出現于16世紀的英國，從一開始就是以國家財政為基礎，以幫助貧困群體解決基本生活所需為直接目標的社會保障制度。現代社會救助制度則出現于20世紀30年代，此后一直經久不衰，即使是在20世紀70年代福利國家普遍出現的情況下，社會救助也沒有像當時人們所預言的那樣走向終結，反而自20世紀80年代以來，許多國家一度出現家計調查型福利的發展快于其他社會福利給付的現象。至今為止，世界上多數國家都建立了不同形式的社會救助制度。為什么這樣一種以直接轉移支付為方式，不要求權利與義務對等的社會保障制度能夠在全球多數國家廣為流行？從體制上看，凡是提倡市場主義或奉行新自由主義的國家，都為社會救助制度留有一席之地，而且市場經濟體制越發達，其社會救助項目越多、保障水平越高。如，在市場經濟最發達的美國，2004財政年度中聯邦社會救助支出達5830億美元，相當于國內生產總值的5%，占全國社會救助總支出的73.2%，占聯邦總支出的18.6%。在社會保險制度肇始之地德國，2014年僅老年救助一項開支就達55億歐元，2018年增至72億歐元。跟中國同樣重視家庭責任的日本，早在1932年就頒布了《救護法》，1946年又頒布了《生活保障法》，后幾經修訂，其救助內容不僅涵蓋生活、教育、住房，還包括照護、分娩等救助項目。到 2015 年平均每個發展中國家建立了20個以上的社會救助項目。幾乎所有的OECD國家都實行綜合性家計調查福利項目。目前，社會救助在很多國家的社會保護體系中占據重要的位置，而且出現了不少新的制度與治理模式，這一現象的背后則反映了國際社會對社會救助制度認識上的變化，其中包括視社會救助為社會安全網到為社會風險管理工具的轉變。

我國發展邁入新時代，盡管收入分配領域的改革不斷推進，經濟發展的共享機制逐步完善，但是貧困弱勢群體在初次分配領域中的天然劣勢地位沒有變，而且市場化程度越高，其在收入和生活水準上的劣勢越突出。對于底層民生而言，社會救助是必不可少的制度安排，沒有社會救助制度或者社會救助制度存在漏洞，必定有人因各種原因陷入生存危機。截至2017年底，我國農村貧困人口仍有3046萬人，其中因病、因殘致貧比例較高。如期實現這部分人口脫貧，離不開各項社會救助制度充分發揮兜底作用；從2012年算起已脫貧的8千多萬貧困人口中,有些也要長期依靠社會救助提供基本生活兜底保障才能防止返貧。與此同時，現代社會中，社會救助是應對失業產生的貧困問題的“最后一道防線”。目前，我國城市低保家庭中在職人員31萬多人，登記失業人員264.1萬人，這部分群體陷入生活困境的主要原因是失業。2008年國際金融危機爆發后，我國城鎮登記失業率較上年提高了0.2個百分點，達到4.2%，城市低保人口中的登記失業人員和在職人員達到646.5萬人，占當年全國城市低保總人口的27.7%。社會救助是逆經濟周期應對失業率上升帶來的社會問題所必不可少的政策工具，而且在政府的一攬子政策組合中處在“最后一道防線”的位置。受產業結構調整和國際經濟環境的影響，未來我國經濟下行壓力依然較大，勞動密集行業、非技術、低學歷、低技能等行業從業人員的就業和收入必然受到沖擊。社會救助制度對于對沖失業風險具有重要作用。還應看到，未來我國國民生活質量正在全面提檔升級，只有貧困人口的生活狀況得到同步改善才能與我國邁上中等發達國家的發展階段相匹配，這就要求社會救助制度充分發揮收入再分配的功能，增強貧困人口的獲得感，促進結果公平，體現公平正義。

新時代社會救助制度改革的方向

黨的十九大報告指出，保障和改善民生要“既盡力而為，又要量力而行”，要堅持“人人盡責、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期”的原則，提出了“統籌城鄉社會救助體系，完善最低生活保障制度”的任務。在我國發展邁入新時代，社會救助必須真正承擔起兜住底線，筑牢基本民生保障網網底的責任，并能隨著社會經濟發展而不斷發展。為此，應當高度關注和把握好改革的方向與重點問題。

增強社會救助制度在風險預防上發揮更加積極的作用。一般而言，社會救助制度是一種事后干預型的社會保護制度，但并不是說只能在風險發生引起了危機之后，才能啟動并發揮作用。從國外一些國家的實踐看，為了解決社會救助水平提高之后產生的福利依賴問題，一些國家采取了積極取向的社會救助制度改革，比如，針對不同人群推行分類救助，增加了接受現金轉移支付的附加條件，增加對失業者的就業援助等。未來，強調發揮社會救助在貧困預防中的作用，是適應新社會風險時代保障基本民生的需要，有利于提高救助資源的使用效益，有利于減少底線民生問題的發生。一方面要進一步鞏固社會救助在保障絕對貧困人口基本生存方面的兜底功能，另一方面要將制度建設的重點轉向如何應對社會成員生存危機上來，從救助對象認定、救助項目和方式等方面，構建更加積極的社會救助制度，使這一制度充分發揮更加積極的作用。

完善制度體系，建立綜合與專項相結合的梯次救助制度。新時代建立什么樣的社會救助制度體系是社會救助制度改革的重要內容。目前社會救助暫行辦法提出了“8+1”的制度框架，但依然存在低保制度不堪重負，多項制度之間在救助對象、救助主內容等方面互有交叉等問題。未來改革的方向，需要理清社會救助制度項目設計的基本維度，進一步優化重組救助項目，重點是解決低保與特困人員供養、臨時救助與其他救助制度之間在救助內容上的交叉問題；將災民生活救助和特困人員供養中的生活救助內容并入最低生活保障項目；取消特困人員供養制度并整合殘疾人護理補貼項目，建立面向所有貧困老年人和殘疾人的康復救助項目，形成就業、教育、醫療、住房、康復救助五大專項救助項目。明確臨時救助“救急難”的制度定位，增強在整個社會救助制度體系中的托底功能。同時，要把救助服務作為就業救助、康復救助等救助項目的重要內容，作為最低生活保障待遇落實的重要手段，通過擴大社會工作介入、政府購買服務和公益創投等方式加快發展。

關注城市新貧困問題，優化財政投入結構，推進社會救助體系建設統籌發展。未來，統籌社會救助體系建設，首要的任務是密切關注城市中的貧困老年人、零就業家庭、單親家庭、“失獨”家庭等特殊人群的貧困問題，將救助資源在向農村貧困地區合理傾斜的同時，還要切實兜住兜牢城市貧困家庭基本生活的底線，尤其要保障好零就業家庭和發生災難性支出低收入家庭的基本生活。其次，要合理調整社會救助資金投入結構，在穩定投入的前提下，重點增大對醫療救助、住房救助以及臨時性救助的投入，使財政資金優先用于解決影響面大、需求緊迫的危重民生問題。三是要給低保制度“松綁”，剝離其他救助制度以低保作為認定資格的不當做法，讓各救助項目建立相應的申請對象識別認定的標準，促進各項救助制度獨立發展。

推進社會救助體制機制改革。社會救助管理體制和工作機制是決定社會救助制度是否成熟定型的重要方面。未來，社會救助體制的改革需要進一步明確部門職責，建立相互協調配合的運行機制，促進不同部門之間在政策資源上最大限度地實現協同合作；還要把著力點放在探索基于居住證的救助準入制度，將常住貧困人口納入救助政策覆蓋范圍，要探索社會救助審批權下放改革，提高社會救助審核審批效率。社會救助工作機制改革，一是需完善每一項救助制度的家計調查和家庭需求評估機制，使精準識別救助對象建立在客觀指標基礎之上；二是要完善救助標準制定調整機制，實現救助標準與經濟社會發展水平相適應、與物價波動相掛鉤。還需要完善跨部門的救助對象申請家庭經濟狀況信息核對機制，積極支持社會力量參與，擴大社會工作在社會救助管理服務中的介入，提升社會救助在實踐中的管理服務水平。

新時代社會救助制度改革發展的主要思路

未來進一步完善與社會主義現代化相適應的社會救助制度是一項系統性工程，需要牢牢把握中央關于保障和改善民生的總體指導思想，研究明確社會救助改革發展的總體思路和目標指向。

一是牢牢把握社會救助制度的基本定位。在多層次社會保障體系中，社會救助始終應當處于“兜底”的位置，是保障和改善民生的“最后一道防線”。市場經濟越發展，越需要社會救助制度來消除人們參與競爭的后顧之憂，但是社會救助水平不能超出經濟發展的階段和財政承受能力，既不能過高，防止出現福利依賴，又不能因為保障標準過低、范圍過窄，難以兜住底線民生，而要有利于激發救助者的勞動潛能為前提，以保障貧困受助者合理的生活水平為目標，使社會救助制度的積極作用得以充分發揮。

二是以《社會救助法》立法為牽引，建立符合新時代貧困特點的救助制度體系。《社會救助法》立法已經嚴重滯后于社會救助實踐，立法進程需要進一步加快推進。要通過這部法律的出臺，將適應相對貧困特點、實踐中較為成熟的做法上升為法律，確立起新時代中國特色社會救助制度體系，同時，進一步明確國家和公民的權利與義務，完善社會救助管理體制，尤其是理順社會救助事權與財政支出關系，進一步提升社會救助法治化水平。

三是穩步推進城鄉社會救助統籌發展。從2020年到2035年將是新型城鎮化和城鄉統籌提速發展期，社會救助制度改革發展應當適應城鄉統籌發展的需要，逐步從制度上實現城鄉居民適用同樣的制度、同樣的救助程序，確保救助權利公平、機會公平。特別是適應人口流動的需要，逐步取消或弱化社會救助與戶籍相掛鉤的屬地化管理體制，探索建立覆蓋常住人口的救助管理辦法，增強社會救助保障待遇的“便攜性”。

四是完善社會救助機制，增強救助精準性。首先，借鑒國際通行做法，建立與中等發達國家相匹配的多維貧困識別標準；在此基礎上，根據我國國民總體生活水平和中等收入階層逐漸擴大的趨勢，建立占居民可支配收入或居民消費水平一定比例的救助標準制定和動態調整機制。其次，要完善救助對象認定機制，重點是將醫療災難支出、殘疾康復剛性支出等因素納入救助對象認定標準體系，使收入雖然不到保障線，而存在災難性剛性支出的低收入家庭能夠得到必要的救助支持。要在收入核查與需求評估互有側重、優勢互補的同時，更多考慮強化“救助對象需求評估”，建立以家庭為單位的救助需求綜合評估機制。再次，要完善救助對象分級分類管理制度，將貧困老年人、未成年人、有勞動能力人員、在職（或靈活就業）人員單獨建檔，在家計審查、救助幫扶等方面采取差別化管理。同時要與就業市場、扶貧及其他社會保障政策建立信息共享機制，加強對重點群體生活風險或危機事項的監測預警，提高社會救助管理的前瞻預判能力。

五是要進一步擴大社會救助財政投入。目前，歐盟等發達國家用于社會安全網的財政投入一般占到GDP的30%左右，其中社會救助項目占很大比重；東亞國家日本社會救助支出占GDP比重超過0.6%，我國2010年以來民政口徑的社會救助投入占GDP的比重僅為0.3%，造成醫療救助資金嚴重不足，低保等救助標準偏低、保障人口大幅下降。隨著我國經濟總量和人均GDP水平的提高，需要優先擴大對醫療救助等專項救助的投入基礎上穩步擴大社會救助總體投入水平。