改進生活無著的流浪乞討人員救助管理工作的幾點思考以天津市為例

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黨的十九大報告提出，要“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。”生活無著的流浪乞討人員是最困難、最邊緣、最脆弱的群體，做好流浪乞討人員救助管理工作是落實黨中央、國務院保障困難群眾基本生活決策部署的重要舉措。天津市每年救助的流浪乞討人員有11000名左右，其中，涉及老年人、殘疾人、未成年人約2000名。為進一步改進生活無著的流浪乞討人員救助管理工作，作者多次深入民政局、救助管理站、公安局等市區兩級相關單位開展調研，力求提出切實可行的參考意見。

主要問題

一是相關部門之間職責不清。目前天津市在流浪乞討人員救助中，各相關部門之間沒有明確的責任清單。第一，沒有明確由發現地派出所還是屬地派出所負責查詢流浪乞討人員的身份信息。2015年8月20日，民政部、公安部印發《關于加強生活無著流浪乞討人員身份查詢和照料安置工作的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》雖然規定公安機關應及時核查流浪乞討人員的身份信息，但由于沒有具體規定發現地派出所和屬地派出所之間的職責分工，有時出現查詢遲緩現象。第二，沒有明確公安、城管和區、街（鄉鎮）、居（村）委會在發現流浪乞討人員中的具體責任。目前，對生活無著的流浪乞討人員的救助管理是由相關部門比如民政、公安、城管、街（鄉鎮）等共同參與，但公安、城管、街（鄉鎮）等部門的職責清單沒有明確并且沒有向社會公布。第三，對于個案問題的處理，凸顯了部門職責不清的情況。對于個案問題的處理，如果部門之間職責不清，會直接損害到當事人的合法利益和救助管理工作的高效開展。

二是相關部門之間銜接不暢。不同部門之間高效銜接是保障流浪乞討人員得到及時有效救助的前提，在調研中發現，存在不同部門之間銜接不暢的現象。第一，流浪乞討人員在醫院救治時沒有及時報請公安機關協助確認身份、報請民政部門甄別，不利于身份不明人員的及時尋親及醫藥費用的報銷。第二，個別公安工作人員沒有把救助交接表交給救助管理站，甚至出現“甩站”現象。第三，不同部門之間溝通不暢，不能同步執行落實國家部委出臺的文件。比如，不同部委之間出臺的文件沒能在不同領域的相關部門內第一時間進行傳播，導致不同部門不能同步執行國家部委出臺的文件。

三是長期滯留人員安置渠道不暢。生活無著的長期滯留人員出口管理不完善導致救助管理站壓力大，存在“只進不出”現象。如果長期滯留人員安置渠道不暢，“只進不出”現象需要救助管理站有更多的人力、物力、財力來支撐站內的正常運行，這給救助管理站帶來非常大的工作壓力。目前，天津市救助管理站的長期滯留人員中，累積只有6名未成年正常智力兒童享受了在天津落戶的待遇，納入了天津市地方社會保障體系。無戶籍人員落戶“文件”在流浪乞討人員救助工作中落實不到位，流浪乞討人員因為無法查明身份信息就成為事實上的“黑戶”，這意味著他們的公民權利不能得到充分保障。

四是救助工作人員數量不足，且缺乏相應的勞動衛生保護措施。第一，部分區救助站工作人員編制少，力量不足較為凸顯，特別是每護送一名流浪乞討人員，一般會派出2-3名工作人員，使得站內留守工作人員數量嚴重不足的現象更加凸顯。第二，救助站內缺乏具有專業社會工作背景的工作人員。有些被送往救助管理站的流浪乞討人員具有自我封閉、自卑、缺乏安全感、自閉等各種心理問題，亟須得到專業社會工作人員的幫助。專業人員的缺乏使得救助管理站在激發流浪乞討人員自身潛能、自我認同以及共同制定行動計劃方面有待于進一步加強。第三，救助管理工作人員存在嚴重職業暴露的可能，在工作中接觸到31種傳染疾病（我國共有39種法定傳染病），以肺結核、肝炎、艾滋病、梅毒為主，還有一些合并病癥，這給救助管理站工作人員帶來人身安全隱患。因此，救助管理機構工作人員的工資傾斜政策和相關勞動保護舉措亟須落實。

政策建議

一是建立以政府部門牽頭，多部門協同的聯動救助機制。建立市、區兩級政府“流浪乞討人員救助管理領導協調機制”，形成多部門協同聯動的救助機制，減少或消除不同部門之間的銜接不暢。首先，明確各部門職責，嚴格按照工作流程展開工作并做好與相關部門的銜接工作。其次，公安部門在將其發現的流浪乞討人員引導護送至救助管理機構時，應將其身份線索核查情況及時告知救助管理機構，錄入《全國救助管理信息系統》，提高救助信息錄入的及時性、準確性。再次，相應的救助管理文件要及時傳達部署到各相關部門，使相關部門都能在第一時間了解文件內容，及時落實執行到位。最后，充分發揮市場和社會的力量，為流浪乞討工作提供資金和人手，共同做好流浪乞討人員的救助工作。

二是制定詳盡的流程規范與責任清單，壓實各部門的責任。第一，各部門應根據《天津市加強和改進生活無著的流浪乞討人員救助管理工作實施意見》要求，制定本部門、本地區的具體落實措施，明確職責，確保相關委（辦、局）和區、街（鄉鎮）、居（村）嚴格按流程和責任承擔自己相應的職責。第二，做好源頭治理工作。各區政府要建立健全三級救助網絡源頭治理機制，摸清轄區內流浪乞討人員的基本情況，加強對他們的社會救助、就業培訓、法律援助、醫療救助等服務，從源頭防止其外出流浪乞討現象。同時，建立聯席會議制度處理目前法律法規中沒有涉及的個案問題。第三，各區加強救助管理機構建設，根據需要新建或完善救助管理機構硬件設施和人員配備，增加相應綜合功能，如，可包含為流浪乞討人員提供救助服務功能、未成年人救助保護功能和家暴庇護功能等，以提升救助管理機構硬件、人力及服務功能。第四，配套相應的權責獎懲機制。將流浪乞討救助人員管理工作納入綜治工作考核評價指標體系，作為考核評價黨委、政府主要負責人的重要指標。

三是加大尋親力度和做好長期滯留人員落戶安置工作。第一，加大尋親力度。依托全國救助管理信息系統及人口信息管理系統進行快速對比分析；通過報紙、微信、微博等媒體手段加大發布尋親的力度；充分運用DNA、人臉比對等技術，提升尋親成功率。同時，對于尋親工作做的比較突出的工作人員和相關機構要給予相應獎勵，以進一步提升工作人員的尋親積極性，這種做法應該在全國范圍內推廣。第二，建立惡意遺棄家庭成員懲罰制度。一方面，對于惡意遺棄家庭成員的，要及時予以追究；另一方面，當救助管理站將流浪乞討人員送回家中，其家人有條件接收而故意不接收的，要給予相應的處罰措施。第三，做好長期滯留人員落戶安置工作。可以設立專門的機構或社區集體戶口，為其落戶，使其納入地方保障范圍，對于無生活自理能力的人員可在社會福利機構或新建、改擴建安置場所集中供養。

四是政府加大購買公共服務力度，提高救助管理站相關工作人員的工資福利待遇。第一，政府購買第三方專業公司的服務，尤其是專業社工機構的服務，做好受助人員站內照料、心理矯治、法律咨詢、就業培訓等工作，提升救助管理機構專業化水平。第二，制定救助管理機構工作人員的工資傾斜政策，如設立特崗津貼等，提升救助管理工作者的工資待遇。第三，每年為救助管理機構工作人員開展身體檢查，同時為其購置勞動衛生防護用品。