基于政府和社會資本雙重視角的陜西PPP風險管控研究

王楣?郭世輝

摘要：本文通過對17個PPP失敗案例的疏理，總結(jié)出PPP項目主要面臨的風險。運用問卷調(diào)查等方法本文總得出政府層面面臨的風險排名前三的為執(zhí)行風險、招標風險、合作風險，社會資本方面臨的風險排名前三的為法律風險、政治風險、運營風險。本文詳細分析了相關風險的形成機理并結(jié)合陜西PPP項目的實際運行狀況為社會資本與政府分別提出了風險管控措施。

關鍵詞：PPP 風險識別 風險管控

一、引言

2013年中共十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎設施投資和運營，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。在2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見中，提出加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，建立政府和社會資本合作機制。此背景下，政府和社會資本合作模式（PPP）在全國迅速開展，但在PPP項目開展過程中也出現(xiàn)了各種問題，財政部于2017年11月發(fā)布了《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，各地開始對PPP項目的清理工作，大量項目被清退出全國PPP項目庫。被清退的項目主要由于在項目的籌備、建設、運營過程中存在各式各樣的風險，且并未及時采取風險控制措施。文章總結(jié)出PPP項目中容易出現(xiàn)的風險，從政府和社會資本投資者兩個角度出發(fā)，分析雙方在PPP項目中面臨的風險以及形成的機理，并提出PPP項目風險管控措施。

二、陜西省PPP現(xiàn)狀分析

陜西省發(fā)改委2015年頒布了《陜西省政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理暫行辦法》，規(guī)定陜西省政府和社會資本合作項目庫是對陜西省內(nèi)采取PPP模式的項目進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌推進的綜合管理平臺。陜西財政廳對PPP項目的管理重心主要集中于陜西PPP示范項目之上。陜西財政廳在2018年6月發(fā)布的文件中指出各市級財政部門是轄內(nèi)中省示范項目管理的第一責任人。截止2018年11月，陜西省PPP服務平臺中入庫項目共1599個，入庫金額10319億元。全國PPP項目管理庫陜西省入庫項目為251個，入庫金額3423億元。在陜西省PPP項目高速發(fā)展的背景下，眾多PPP項目建設中的問題被忽視。2018年4月，財政部發(fā)布《關于進一步加強PPP示范項目規(guī)范管理的通知》，其中退庫與限期整改的119個項目中有6個來自陜西的項目。陜西省財政廳在2018年7月將10個項目調(diào)出省級示范項目名單。后文將明確PPP項目中可能會出現(xiàn)的風險并分析風險的形成機理，總結(jié)風險管控措施，從而解決目前陜西省PPP項目出現(xiàn)問題概率較高的情況。

三、陜西省PPP項目風險識別及機理分析

（一）PPP項目存在的風險

本文在2018年財政部整改項目清單以及近些年停滯的PPP項目中選取了較為典型的17個PPP項目。這17個PPP項目為：包頭市交通綜合樞紐項目、溫嶺市智慧城市項目、洛陽孟津縣平樂正骨醫(yī)院、西咸國際沙河海綿型生態(tài)修復項目、天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠、喀什垃圾分類處理焚燒項目、喀什5A級景區(qū)立體停車庫項目、銅川市印臺區(qū)煤礦工業(yè)遺址公園項目、西安市未央?yún)^(qū)徐家灣地區(qū)綜合改造項目、安康機場遷建、吉林省國電江北熱源項目、洛陽市故縣水庫引水工程、鎮(zhèn)安婦幼醫(yī)院遷建工程、韓城單軌交通機場至古城段、重慶水務集團項目、蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目、天津威立雅水務項目。這17個PPP項目出現(xiàn)的問題主要包括項目運作不規(guī)范、融資困難、無適宜運營方、項目選址拆遷困難、未按規(guī)定開展財政承受能力論證、項目資本金不到位、環(huán)評不過關、一年內(nèi)無社會資本參與等。

通過對這17個案例進行的總結(jié)將風險為三大層級：國家層級、市場層級、項目層級。為了衡量各類風險對陜西省政府及社會資本方的影響程度，本文編制了問卷，并邀請PPP領域?qū)W者依據(jù)陜西省的實際情況對陜西省PPP項目實施中的現(xiàn)狀進行打分。問卷通過四個等級來衡量社會與政府雙方所面臨相關風險的重要程度，并以1至4進行賦值。根據(jù)加權(quán)平均法得出三大層級風險的重要度，以每一層級風險的占比對十個細分風險因素分別進行賦權(quán)，最終得到以數(shù)值表示的每一風險因素的重要度，有效問卷共68份。

（二）陜西省政府在項目實施中面臨的風險及形成機理

1.陜西省政府面臨的風險。

通過專家打分以及后續(xù)計算，本文計算出陜西省政府所面臨的各層級風險的重要度為國家層級風險>項目層級風險>市場層級風險。對三大層級風險進行細分，政府層級所面臨的風險重要度排序為執(zhí)行風險>招標風險>合作風險>融資風險>市場風險>法律風險>第三方風險>運營風險>建設風險>政治風險>金融風險>不可抗風險（見表1）。

2.陜西省政府面臨風險的形成機理分析。

（1）執(zhí)行風險

執(zhí)行風險產(chǎn)生在PPP項目的實施階段，由于社會資本方的技術(shù)水平不高、工程承包商的能力不足等原因?qū)е马椖吭O計不合理、項目不能按時完工。其主要包括合同文件不完備風險、技術(shù)水平較低風險等。這一風險表面是由社會資本方造成，但很多執(zhí)行風險實質(zhì)上都是由政府層面所引發(fā)。政府由于缺乏經(jīng)驗或考察不到位，選擇了能力有限的社會資本方;或在合同設定階段，政府工作人員缺乏PPP相關知識，造成合同制定過程中的漏洞與疏忽，為后續(xù)項目的執(zhí)行留下風險。

（2）招標風險

招標風險主要表現(xiàn)為招標競爭不充分的風險。由于在招標過程中招投標程序不合理、招標項目信息不充分、競標者不足等使得無法通過招標選擇有能力的競標人，導致招標缺乏有效競爭、中標價格不合理、項目收費不合理的現(xiàn)象。在PPP項目前期，政府與投資人通常會有較為頻繁的接觸，但如果投資人與政府的關系過于緊密，將直接導致項目招標無法充分競爭，政府部門在談判和項目實施過程中非但不能發(fā)揮充分的監(jiān)管能力和相應的制衡能力，反而處于劣勢地位。

（3）合作風險

PPP模式的實質(zhì)是政府與社會資本圍繞某一個公共項目形成的合作關系。融洽的合作關系可以使項目順利進行。然而項目的參與方較多且背景與立場多樣，牽扯利益關系復雜。政府部門渴望利用社會資本方的技術(shù)優(yōu)勢以及管理優(yōu)勢實現(xiàn)基礎設施建設的需求，反觀社會資本則希望通過參與項目獲取盡可能多的利潤。合作雙方利益訴求產(chǎn)生分歧就會導致雙方溝通、組織方面的障礙，雙方易陷入為了解決分歧而展開的無休止的再談判中，增加了項目失敗的可能。

（三）社會資本方在項目實施中面臨的風險及形成機理

1.社會資本方面臨的風險。

通過專家打分與計算，本文得出社會資本方所面臨的各層級風險的重要度，在三大層級風險中國家層級風險>市場層級風險>項目層級風險。對三大層級風險進行細分，社會資本方面臨風險的重要性排序：法律風險>政治風險>運營風險>市場風險>金融風險>合作風險>融資風險>不可抗力風險>設計風險>建設風險>第三方風險（見表2）。

2.社會資本方主要風險的形成機理分析。

（1）法律風險

法律風險是指由于法律法規(guī)的不健全、變更等導致項目的合法性、產(chǎn)品服務標準等因素發(fā)生變化，從而對項目的建設帶來負面影響。截至目前各部委頒行的規(guī)范文件多為原則性的指導文件，并未就PPP模式出臺國家層面的立法文件。同時中PPP項目具體的指引并未明確頒布。因此，在我國PPP項目的開展過程中可能發(fā)生法律風險。法律風險出現(xiàn)時社會資本由于缺乏政治保護處于弱勢地位，所以法律相關風險如果無法得到解決和控制，將會極大的影響社會資本方的參與積極性。

（2）政治風險

政治風險是指項目所在地的政治環(huán)境和政府的政策行為引起的風險事件。對于PPP項目來說，政治環(huán)境對項目良好運行至關重要，導致政治風險的因素主要包括政策變動風險、政府干預、政府官員腐敗險等。其中，政策變動風險是指由于最初設立政策要解決的問題已經(jīng)轉(zhuǎn)變，需要調(diào)整相應的政策，因此會出現(xiàn)政策變動的情況。政府腐敗風險指的是政府部分人員為了政績或個人利益，不顧項目的科學發(fā)展，最終影響了項目的正常推進。

（3）運營風險

運營風險是指項目運營過程中由于管理方管理不到位、不專業(yè)導致項目運營階段出現(xiàn)種種狀況。運營風險主要包括運營安全風險、更新成本過高風險、運營效率低下風險、運營收入不足風險等。運營安全風險包括環(huán)境污染風險、生產(chǎn)事故風險等，現(xiàn)有的PPP運行案例中，環(huán)境污染是最為人詬病的風險，環(huán)境污染事故主要出現(xiàn)于污水處理、垃圾焚燒類項目中。運營效率低下是指在項目進行過程中由于內(nèi)部管理混亂，或人員權(quán)責不明晰導致項目無法到達預期的運營效果。

四、陜西省PPP項目風險管控措施

（一）陜西省地方政府的風險控制措施

1.出臺相關政策、完善監(jiān)管機制。陜西省應加快建立包括地方性法規(guī)、政策、指南，跟進完善財稅優(yōu)惠、融資支持、資本退出等配套制度，充分引入項目風險管理機制，針對非盈利性和盈利性兩類不同項目分別出臺相應的標準規(guī)范進行分類管理，確保PPP項目建設方案明確、程序清晰、節(jié)點可控，具有可操作性。

2.規(guī)范項目庫建設。一是按照財政廳與發(fā)改委的指導，定期對項目庫中項目進行排查與整理。二是嚴把項目入口關，對于前期調(diào)研不到位的、未建立按效付費機制的項目堅決禁止入庫;對純政府付費的項目控制數(shù)量、謹慎入庫;對未建立相應風險控預案的項目，在項目進行方案補充后重新審核入庫。

3.加強PPP咨詢機構(gòu)管理。完善陜西省PPP咨詢機構(gòu)庫，建立健全咨詢機構(gòu)的信用評價體系，完善咨詢機構(gòu)考核、退出機制。規(guī)范陜西省PPP項目咨詢服務，提升咨詢服務機構(gòu)專業(yè)水平。與陜西高校合作成立PPP研究中心，提升陜西省探索PPP理論研究的深度和廣度，為PPP項目持續(xù)健康發(fā)展提供支持。

（二）社會資本方的風險控制措施

1.加強PPP業(yè)務人員培訓學習。社會資本方應加強對業(yè)務人員素質(zhì)培訓。首先，社會資本方應該邀請PPP領域內(nèi)的專家進行講座或培訓等活動，防止由于政府方相關知識欠缺導致項目進展緩慢。其次，應該開展同業(yè)交流活動，分析成功案例并學習相關經(jīng)驗。最后，應組織人員學習相關政策與文件，做到PPP項目各階段合規(guī)運行。

2.明晰項目中的權(quán)責利。針對技術(shù)風險，社會方應與技術(shù)投資方簽訂合同，如果出現(xiàn)技術(shù)風險由技術(shù)投資方承擔。對于設計風險，社會方應選擇綜合實力較強的設計院，并與其簽訂責任條款，出現(xiàn)設計問題設計院應全權(quán)承擔損失。為了防范工期延誤、成本超支等問題，社會方應選擇資信好，實力強的施工單位并與其訂立相關合同，在合同中明確項目中社會資本方與相關合作單位各自的權(quán)利與義務。

3.開拓多元融資渠道。PPP項目多為公益性或準公益性，是政府支持的方向。社會資本方可爭取政策性銀行的支持，發(fā)揮政策性銀行的中長期融資優(yōu)勢，取得銀行為PPP項目提供的投資、貸款、債券等綜合金融服務，拓寬PPP項目的融資渠道，降低項目的融資成本。社會資本方也可以爭取與陜西省眾多金融機構(gòu)合作，利用信托、證券等行業(yè)的優(yōu)勢，獲得融資。

五、研究結(jié)論

本文在對PPP開展背景以及陜西PPP項目現(xiàn)狀分析后，對17個問題PPP項目進行分析。得出PPP項目面臨的三大層級風險：國家層級風險、市場層級風險、項目層級風險。通過運用問卷調(diào)查法、加權(quán)平均法得出得到了陜西省政府方與社會資本方面臨風險重要程度的排序，政府面臨的風險排名前三的為執(zhí)行風險、招標風險、合作風險;社會資本方面臨的風險排名前三的為法律風險、政治風險、運營風險。面對風險雙方應采取不同措施對風險進行管控，政府應該出臺相關政策、完善監(jiān)管機制，規(guī)范項目庫建設，加強PPP咨詢機構(gòu)管理;社會資本方應該加強PPP業(yè)務人員培訓學習，明確項目中各方的權(quán)責利，開拓多元融資渠道。

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