基于政府和社會資本雙重視角的陜西PPP風(fēng)險管控研究

王楣?郭世輝

摘要：本文通過對17個PPP失敗案例的疏理，總結(jié)出PPP項目主要面臨的風(fēng)險。運用問卷調(diào)查等方法本文總得出政府層面面臨的風(fēng)險排名前三的為執(zhí)行風(fēng)險、招標(biāo)風(fēng)險、合作風(fēng)險，社會資本方面臨的風(fēng)險排名前三的為法律風(fēng)險、政治風(fēng)險、運營風(fēng)險。本文詳細(xì)分析了相關(guān)風(fēng)險的形成機理并結(jié)合陜西PPP項目的實際運行狀況為社會資本與政府分別提出了風(fēng)險管控措施。

關(guān)鍵詞：PPP 風(fēng)險識別 風(fēng)險管控

一、引言

2013年中共十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。在2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見中，提出加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，建立政府和社會資本合作機制。此背景下，政府和社會資本合作模式（PPP）在全國迅速開展，但在PPP項目開展過程中也出現(xiàn)了各種問題，財政部于2017年11月發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，各地開始對PPP項目的清理工作，大量項目被清退出全國PPP項目庫。被清退的項目主要由于在項目的籌備、建設(shè)、運營過程中存在各式各樣的風(fēng)險，且并未及時采取風(fēng)險控制措施。文章總結(jié)出PPP項目中容易出現(xiàn)的風(fēng)險，從政府和社會資本投資者兩個角度出發(fā)，分析雙方在PPP項目中面臨的風(fēng)險以及形成的機理，并提出PPP項目風(fēng)險管控措施。

二、陜西省PPP現(xiàn)狀分析

陜西省發(fā)改委2015年頒布了《陜西省政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理暫行辦法》，規(guī)定陜西省政府和社會資本合作項目庫是對陜西省內(nèi)采取PPP模式的項目進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌推進的綜合管理平臺。陜西財政廳對PPP項目的管理重心主要集中于陜西PPP示范項目之上。陜西財政廳在2018年6月發(fā)布的文件中指出各市級財政部門是轄內(nèi)中省示范項目管理的第一責(zé)任人。截止2018年11月，陜西省PPP服務(wù)平臺中入庫項目共1599個，入庫金額10319億元。全國PPP項目管理庫陜西省入庫項目為251個，入庫金額3423億元。在陜西省PPP項目高速發(fā)展的背景下，眾多PPP項目建設(shè)中的問題被忽視。2018年4月，財政部發(fā)布《關(guān)于進一步加強PPP示范項目規(guī)范管理的通知》，其中退庫與限期整改的119個項目中有6個來自陜西的項目。陜西省財政廳在2018年7月將10個項目調(diào)出省級示范項目名單。后文將明確PPP項目中可能會出現(xiàn)的風(fēng)險并分析風(fēng)險的形成機理，總結(jié)風(fēng)險管控措施，從而解決目前陜西省PPP項目出現(xiàn)問題概率較高的情況。

三、陜西省PPP項目風(fēng)險識別及機理分析

（一）PPP項目存在的風(fēng)險

本文在2018年財政部整改項目清單以及近些年停滯的PPP項目中選取了較為典型的17個PPP項目。這17個PPP項目為：包頭市交通綜合樞紐項目、溫嶺市智慧城市項目、洛陽孟津縣平樂正骨醫(yī)院、西咸國際沙河海綿型生態(tài)修復(fù)項目、天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠、喀什垃圾分類處理焚燒項目、喀什5A級景區(qū)立體停車庫項目、銅川市印臺區(qū)煤礦工業(yè)遺址公園項目、西安市未央?yún)^(qū)徐家灣地區(qū)綜合改造項目、安康機場遷建、吉林省國電江北熱源項目、洛陽市故縣水庫引水工程、鎮(zhèn)安婦幼醫(yī)院遷建工程、韓城單軌交通機場至古城段、重慶水務(wù)集團項目、蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目、天津威立雅水務(wù)項目。這17個PPP項目出現(xiàn)的問題主要包括項目運作不規(guī)范、融資困難、無適宜運營方、項目選址拆遷困難、未按規(guī)定開展財政承受能力論證、項目資本金不到位、環(huán)評不過關(guān)、一年內(nèi)無社會資本參與等。

通過對這17個案例進行的總結(jié)將風(fēng)險為三大層級：國家層級、市場層級、項目層級。為了衡量各類風(fēng)險對陜西省政府及社會資本方的影響程度，本文編制了問卷，并邀請PPP領(lǐng)域?qū)W者依據(jù)陜西省的實際情況對陜西省PPP項目實施中的現(xiàn)狀進行打分。問卷通過四個等級來衡量社會與政府雙方所面臨相關(guān)風(fēng)險的重要程度，并以1至4進行賦值。根據(jù)加權(quán)平均法得出三大層級風(fēng)險的重要度，以每一層級風(fēng)險的占比對十個細(xì)分風(fēng)險因素分別進行賦權(quán)，最終得到以數(shù)值表示的每一風(fēng)險因素的重要度，有效問卷共68份。

（二）陜西省政府在項目實施中面臨的風(fēng)險及形成機理

1.陜西省政府面臨的風(fēng)險。

通過專家打分以及后續(xù)計算，本文計算出陜西省政府所面臨的各層級風(fēng)險的重要度為國家層級風(fēng)險>項目層級風(fēng)險>市場層級風(fēng)險。對三大層級風(fēng)險進行細(xì)分，政府層級所面臨的風(fēng)險重要度排序為執(zhí)行風(fēng)險>招標(biāo)風(fēng)險>合作風(fēng)險>融資風(fēng)險>市場風(fēng)險>法律風(fēng)險>第三方風(fēng)險>運營風(fēng)險>建設(shè)風(fēng)險>政治風(fēng)險>金融風(fēng)險>不可抗風(fēng)險（見表1）。

2.陜西省政府面臨風(fēng)險的形成機理分析。

（1）執(zhí)行風(fēng)險

執(zhí)行風(fēng)險產(chǎn)生在PPP項目的實施階段，由于社會資本方的技術(shù)水平不高、工程承包商的能力不足等原因?qū)е马椖吭O(shè)計不合理、項目不能按時完工。其主要包括合同文件不完備風(fēng)險、技術(shù)水平較低風(fēng)險等。這一風(fēng)險表面是由社會資本方造成，但很多執(zhí)行風(fēng)險實質(zhì)上都是由政府層面所引發(fā)。政府由于缺乏經(jīng)驗或考察不到位，選擇了能力有限的社會資本方;或在合同設(shè)定階段，政府工作人員缺乏PPP相關(guān)知識，造成合同制定過程中的漏洞與疏忽，為后續(xù)項目的執(zhí)行留下風(fēng)險。

（2）招標(biāo)風(fēng)險

招標(biāo)風(fēng)險主要表現(xiàn)為招標(biāo)競爭不充分的風(fēng)險。由于在招標(biāo)過程中招投標(biāo)程序不合理、招標(biāo)項目信息不充分、競標(biāo)者不足等使得無法通過招標(biāo)選擇有能力的競標(biāo)人，導(dǎo)致招標(biāo)缺乏有效競爭、中標(biāo)價格不合理、項目收費不合理的現(xiàn)象。在PPP項目前期，政府與投資人通常會有較為頻繁的接觸，但如果投資人與政府的關(guān)系過于緊密，將直接導(dǎo)致項目招標(biāo)無法充分競爭，政府部門在談判和項目實施過程中非但不能發(fā)揮充分的監(jiān)管能力和相應(yīng)的制衡能力，反而處于劣勢地位。

（3）合作風(fēng)險

PPP模式的實質(zhì)是政府與社會資本圍繞某一個公共項目形成的合作關(guān)系。融洽的合作關(guān)系可以使項目順利進行。然而項目的參與方較多且背景與立場多樣，牽扯利益關(guān)系復(fù)雜。政府部門渴望利用社會資本方的技術(shù)優(yōu)勢以及管理優(yōu)勢實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，反觀社會資本則希望通過參與項目獲取盡可能多的利潤。合作雙方利益訴求產(chǎn)生分歧就會導(dǎo)致雙方溝通、組織方面的障礙，雙方易陷入為了解決分歧而展開的無休止的再談判中，增加了項目失敗的可能。

（三）社會資本方在項目實施中面臨的風(fēng)險及形成機理

1.社會資本方面臨的風(fēng)險。

通過專家打分與計算，本文得出社會資本方所面臨的各層級風(fēng)險的重要度，在三大層級風(fēng)險中國家層級風(fēng)險>市場層級風(fēng)險>項目層級風(fēng)險。對三大層級風(fēng)險進行細(xì)分，社會資本方面臨風(fēng)險的重要性排序：法律風(fēng)險>政治風(fēng)險>運營風(fēng)險>市場風(fēng)險>金融風(fēng)險>合作風(fēng)險>融資風(fēng)險>不可抗力風(fēng)險>設(shè)計風(fēng)險>建設(shè)風(fēng)險>第三方風(fēng)險（見表2）。

2.社會資本方主要風(fēng)險的形成機理分析。

（1）法律風(fēng)險

法律風(fēng)險是指由于法律法規(guī)的不健全、變更等導(dǎo)致項目的合法性、產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等因素發(fā)生變化，從而對項目的建設(shè)帶來負(fù)面影響。截至目前各部委頒行的規(guī)范文件多為原則性的指導(dǎo)文件，并未就PPP模式出臺國家層面的立法文件。同時中PPP項目具體的指引并未明確頒布。因此，在我國PPP項目的開展過程中可能發(fā)生法律風(fēng)險。法律風(fēng)險出現(xiàn)時社會資本由于缺乏政治保護處于弱勢地位，所以法律相關(guān)風(fēng)險如果無法得到解決和控制，將會極大的影響社會資本方的參與積極性。

（2）政治風(fēng)險

政治風(fēng)險是指項目所在地的政治環(huán)境和政府的政策行為引起的風(fēng)險事件。對于PPP項目來說，政治環(huán)境對項目良好運行至關(guān)重要，導(dǎo)致政治風(fēng)險的因素主要包括政策變動風(fēng)險、政府干預(yù)、政府官員腐敗險等。其中，政策變動風(fēng)險是指由于最初設(shè)立政策要解決的問題已經(jīng)轉(zhuǎn)變，需要調(diào)整相應(yīng)的政策，因此會出現(xiàn)政策變動的情況。政府腐敗風(fēng)險指的是政府部分人員為了政績或個人利益，不顧項目的科學(xué)發(fā)展，最終影響了項目的正常推進。

（3）運營風(fēng)險

運營風(fēng)險是指項目運營過程中由于管理方管理不到位、不專業(yè)導(dǎo)致項目運營階段出現(xiàn)種種狀況。運營風(fēng)險主要包括運營安全風(fēng)險、更新成本過高風(fēng)險、運營效率低下風(fēng)險、運營收入不足風(fēng)險等。運營安全風(fēng)險包括環(huán)境污染風(fēng)險、生產(chǎn)事故風(fēng)險等，現(xiàn)有的PPP運行案例中，環(huán)境污染是最為人詬病的風(fēng)險，環(huán)境污染事故主要出現(xiàn)于污水處理、垃圾焚燒類項目中。運營效率低下是指在項目進行過程中由于內(nèi)部管理混亂，或人員權(quán)責(zé)不明晰導(dǎo)致項目無法到達預(yù)期的運營效果。

四、陜西省PPP項目風(fēng)險管控措施

（一）陜西省地方政府的風(fēng)險控制措施

1.出臺相關(guān)政策、完善監(jiān)管機制。陜西省應(yīng)加快建立包括地方性法規(guī)、政策、指南，跟進完善財稅優(yōu)惠、融資支持、資本退出等配套制度，充分引入項目風(fēng)險管理機制，針對非盈利性和盈利性兩類不同項目分別出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進行分類管理，確保PPP項目建設(shè)方案明確、程序清晰、節(jié)點可控，具有可操作性。

2.規(guī)范項目庫建設(shè)。一是按照財政廳與發(fā)改委的指導(dǎo)，定期對項目庫中項目進行排查與整理。二是嚴(yán)把項目入口關(guān)，對于前期調(diào)研不到位的、未建立按效付費機制的項目堅決禁止入庫;對純政府付費的項目控制數(shù)量、謹(jǐn)慎入庫;對未建立相應(yīng)風(fēng)險控預(yù)案的項目，在項目進行方案補充后重新審核入庫。

3.加強PPP咨詢機構(gòu)管理。完善陜西省PPP咨詢機構(gòu)庫，建立健全咨詢機構(gòu)的信用評價體系，完善咨詢機構(gòu)考核、退出機制。規(guī)范陜西省PPP項目咨詢服務(wù)，提升咨詢服務(wù)機構(gòu)專業(yè)水平。與陜西高校合作成立PPP研究中心，提升陜西省探索PPP理論研究的深度和廣度，為PPP項目持續(xù)健康發(fā)展提供支持。

（二）社會資本方的風(fēng)險控制措施

1.加強PPP業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)。社會資本方應(yīng)加強對業(yè)務(wù)人員素質(zhì)培訓(xùn)。首先，社會資本方應(yīng)該邀請PPP領(lǐng)域內(nèi)的專家進行講座或培訓(xùn)等活動，防止由于政府方相關(guān)知識欠缺導(dǎo)致項目進展緩慢。其次，應(yīng)該開展同業(yè)交流活動，分析成功案例并學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗。最后，應(yīng)組織人員學(xué)習(xí)相關(guān)政策與文件，做到PPP項目各階段合規(guī)運行。

2.明晰項目中的權(quán)責(zé)利。針對技術(shù)風(fēng)險，社會方應(yīng)與技術(shù)投資方簽訂合同，如果出現(xiàn)技術(shù)風(fēng)險由技術(shù)投資方承擔(dān)。對于設(shè)計風(fēng)險，社會方應(yīng)選擇綜合實力較強的設(shè)計院，并與其簽訂責(zé)任條款，出現(xiàn)設(shè)計問題設(shè)計院應(yīng)全權(quán)承擔(dān)損失。為了防范工期延誤、成本超支等問題，社會方應(yīng)選擇資信好，實力強的施工單位并與其訂立相關(guān)合同，在合同中明確項目中社會資本方與相關(guān)合作單位各自的權(quán)利與義務(wù)。

3.開拓多元融資渠道。PPP項目多為公益性或準(zhǔn)公益性，是政府支持的方向。社會資本方可爭取政策性銀行的支持，發(fā)揮政策性銀行的中長期融資優(yōu)勢，取得銀行為PPP項目提供的投資、貸款、債券等綜合金融服務(wù)，拓寬PPP項目的融資渠道，降低項目的融資成本。社會資本方也可以爭取與陜西省眾多金融機構(gòu)合作，利用信托、證券等行業(yè)的優(yōu)勢，獲得融資。

五、研究結(jié)論

本文在對PPP開展背景以及陜西PPP項目現(xiàn)狀分析后，對17個問題PPP項目進行分析。得出PPP項目面臨的三大層級風(fēng)險：國家層級風(fēng)險、市場層級風(fēng)險、項目層級風(fēng)險。通過運用問卷調(diào)查法、加權(quán)平均法得出得到了陜西省政府方與社會資本方面臨風(fēng)險重要程度的排序，政府面臨的風(fēng)險排名前三的為執(zhí)行風(fēng)險、招標(biāo)風(fēng)險、合作風(fēng)險;社會資本方面臨的風(fēng)險排名前三的為法律風(fēng)險、政治風(fēng)險、運營風(fēng)險。面對風(fēng)險雙方應(yīng)采取不同措施對風(fēng)險進行管控，政府應(yīng)該出臺相關(guān)政策、完善監(jiān)管機制，規(guī)范項目庫建設(shè)，加強PPP咨詢機構(gòu)管理;社會資本方應(yīng)該加強PPP業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)，明確項目中各方的權(quán)責(zé)利，開拓多元融資渠道。

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