治理能力與政府債務風險
——基于跨國面板數據的分析

王姝黛，孫 琳

(復旦大學經濟學院，上海 200433)

一、引 言

當前，政府債務風險已經成為世界范圍內財政領域的重大議題。據IMF和OECD統計，21世紀以來主要發達經濟體G7國家和歐元區的平均政府債務負擔率已突破60%，2016年35個OECD國家中政府債務負擔率超過100%的國家有12個數據來源：國際貨幣基金組織IMF World Economic Outlook Database及OECD數據庫。。過度負債帶來的財政風險也威脅著發展中國家。隱性債務、間接債務和地方債務顯著惡化了新興市場國家的財政狀況。對財政約束機制的不斷打破導致了公共債務規模的持續膨脹，沖擊著世界金融體系穩定與經濟增長。

隨著新政治經濟學、新制度經濟學興起，政府治理與制度因素對經濟發展的塑造作用受到了廣泛關注?，F代經濟學體系下，政府債務不再只受經濟周期的影響，而是經濟、社會與政治的均衡解。有效約束債務、赤字需要政府管理各領域的制度重構。政府治理的各個維度，如財政透明度機制、政治穩定性、公共部門監督問責制度、公共政策質量、政策執行能力、腐敗控制等都可能對財政穩定性產生多重影響。同時，政府治理能力是一個動態概念，不同發展階段的國家對政府職能、治理能力的要求是不同的。政府治理能力與發展水平間的匹配程度也可能會影響到執政績效。對于治理能力與財政風險間的這種復雜關系，現有研究并未能提供系統的解釋。

基于世界銀行、亞洲開發銀行提出的治理赤字與治理盈余概念，本文分析了政府治理與經濟發展程度間的匹配關系及其對債務風險的影響。通過使用2002年世界178個國家、2002～2015年45個國家的數據開展實證研究，本文試圖回答以下問題：政府治理能力對債務風險有怎樣的影響機制？與同等發展程度國家相比，基期治理能力較高的國家能否在此后更好地控制債務規模？為了優化政府財政行為，各國應該在政府治理的各領域實施怎樣的改革？是否存在統一的改革路徑？相關實證證據對中國的政府治理改革、債務風險約束有何啟示？

二、文獻綜述

(一)制度因素對財政行為的影響研究

受公共選擇理論與新政治經濟學影響，政治體制對財政行為的作用機制受到了廣泛關注?，F階段的國際研究主要討論選舉制度、政府穩定性對財政決策的影響。相關理論認為民主制度可以提供約束政府債務與赤字的監督機制，但換屆頻率較高的政府可能會采取短視的財政行為。在預期不能當選下屆政府時，執政者會傾向于過度負債，惡化國家財政風險。Roubini和Sachs(1989)、Edwards和Tabellini(1991)、Grilli et al.(1991)的實證研究發現政治體制、黨派構成和政治穩定都可能扭曲政府的財政政策，執政黨換屆頻率與政府赤字、債務規模正相關[1][2][3]。Woo(2006)設計了一個綜合考慮內閣換屆頻次、修憲次數、政治暗殺、革命、政府危機、選舉法變更次數等變量的政治穩定指數，重點探討了政府機構設置、政治穩定性、種族構成、收入差距對國家財政狀況的影響[4]。Haan和Sturm(1997)則提出了不同的實證證據，以國會黨派數作為制度變量進行實證研究，發現政府的分權程度并不能影響債務與赤字規模[5]。

國內學者普遍從中國特有的政績考核以及財政分權視角，解析制度對財政行為的影響，研究認為地方政府在招商引資、促進經濟增長的過程中會使用的策略行為，財政收入方面主要通過征稅執法力度、稅收優惠來爭奪稅源(沈坤榮、付文林，2006；王守坤、任保平，2008)[6][7]，財政支出方面主要通過調整支出結構來吸引企業進入轄區(李永友、沈坤榮，2008；李濤、周業安，2009；鄧明，2013)[8][9][10]。此外，地方政府治理能力也會影響地區財政競爭。唐飛鵬(2016)發現中國高治理能力地區與低治理能力地區間的稅收競爭、支出競爭存在馬太效應[11]。從財政風險角度分析這些研究結論，可以發現策略性財政行為可能惡化地方政府的財政狀況，加重地方債務負擔。

(二)政府治理能力經濟績效研究

政府綜合治理能力會對社會經濟產生復雜的影響?，F有研究主要針對治理水平與經濟增長、收入分配等主題進行探討。雖然多樣的研究方法為制度與治理因素的量化分析做出了有意義的探索，但對政府治理的財政績效討論較少。隨著世界治理指數(Worldwide Governance Indicators，WGI)、國家政策與制度評估(Country Policy and Institutional Assessment，CPIA)等國際指數的建設，大量實證理論研究開始基于跨國數據，討論政府治理與制度建設的經濟績效。Zhuang(2010)和Han et al.(2014)的系列研究對亞洲發展中國家的政府治理赤字、治理盈余情況進行分析，并檢驗了治理能力與經濟增長率、人均GDP等變量的關系，發現在全球范圍內政府執政能力的提升，有利于國家實現更快的經濟增長與更高的人均收入，這種促進作用在亞洲相對較弱[12][13]。Evans和Rauch(1999)提出國家行政結構對經濟發展至關重要，改善執政能力有利于長期增長[14]。Fayissa和Gill(2016)、Emara和Jhonsa(2014)分別對亞洲與大洋洲、中東與北非國家開展的實證研究也支持這一判斷[15][16]。許真(2017)使用11個新興經濟體2002～2013年的數據，發現政府治理能力可以提升企業經營環境質量，與對外直接投資有正相關關系[17]。張弘、王有強(2013)的實證研究表明，對于不同收入等級的國家，政府治理能力對經濟增長的作用是不同的[18]。中等收入國家治理能力與經濟增長的相關性最強。部分研究提出了不同觀點。Kurtz和Schrank(2007)認為治理能力不必然導致更好的經濟績效，現有研究對公共部門質量的定義存在分歧，在此基礎上的實證研究結果可能不具有可比性[19]。Helliwell(1992)對1960～1985年125個國家的實證研究也指出現代化的民主政治制度不能導致經濟增長與更高的收入水平，制度進步本身是經濟發展的結果[20]。Wilson(2015)基于中國省級數據考察了中國政府公共服務質量的提升與經濟增長間的關系，認為公共部門治理能力改善不能解釋中國的經濟增長[21]。

政府治理的細分領域，如財政管理透明度、腐敗控制等也是近期相關研究的重點。大部分研究認為，改善政府透明度、對財政信息系統進行改革能夠控制財政風險，提升政府治理績效(張曾蓮，2017；王滿倉、趙守國，2005；孫琳、方愛麗，2013；Hameed，2005)[22][23][24][25]；而腐敗控制對經濟發展的影響則是非線性的，在不同制度背景和發展階段，作用機制不同(Leff，1964；Méon和Weill，2010；吳一平、芮萌，2010；楊燦明、趙福軍，2004)[26][27][28][29]。

三、政府治理能力及其對公共債務風險的影響機制

20世紀下半葉以來，西方興起了以提升政府治理能力為核心的政府改革運動，其實質是對近代形成的政府體制進行現代化改革，以改善政府執政績效。70年代西方國家興起的“新公共管理運動”試圖通過重塑政府、再造公共部門、優化治理體系來應對財政危機。在吸收發達國家改革經驗與新公共管理理論的基礎上，政府治理理論受到了廣泛關注。不同于依賴壟斷性權力的統治概念，現代政府治理被定義為政府在社會契約框架下制定實施法律法規，提供公共服務的各項治理行為，包括民主化、法治化、高效化、制度化等要求。治理體系和治理能力的現代化能夠通過制度設計，改善監督激勵機制，提升財政資金使用效率，約束債務風險。政府職能及政府治理能力會隨社會經濟發展而呈現出不同特征。經濟全球化背景下，作為一項地區資本，政府治理能力將在區域穩定與國際競爭中發揮日益重要的作用。

90年代，政府治理量化評估逐漸成熟，大量國際組織和發達國家政府開始進行相關評估工作。其中，影響最為廣泛的是世界銀行開發的世界治理指數[注]世界治理指數是政府治理能力跨國比較領域較為成熟的計量指標。1996～2000年數據更新頻率為兩年一次，2002年以后提供年度數據。各項治理得分在-2.5～2.5區間內，得分越高說明治理能力越好。。這一評估體系將政府治理定義為包含公民話語權與問責權、政治穩定性、政府有效性、公共政策質量、法治水平、腐敗控制的復合概念。政府治理的各組成部分對政府債務風險有不同的影響機制：

(1)公民話語權、腐敗控制與監督問責機制是財政風險管理的制度保障。這一領域內，預算公開、債務審計可以縮小政府與民眾間的信息不對稱，促使政府主動縮減不必要開支，強化財政紀律，積極控制財政風險。

(2)政治穩定性同樣可能影響公共債務規?！，F有研究發現政治穩定性低或換屆頻率較高的政府，由于不必承擔下一期歸還借款的責任，更易于采取短視的財政決策，存在過度負債、過度赤字的沖動。而保持政治穩定能夠約束政府的短視行為，有利于縮減長期債務規模，也能夠保障經濟的穩定發展。另一方面，維持社會穩定所需的反恐支出、暴力機關運營可能增加短期支出壓力。

(3)公共政策質量、法治水平代表了政府為公眾提供公共品的能力，直接影響著社會各經濟部門的發展，進而對政府的財政收入水平和國家的債務承擔能力產生作用。雖然公共服務質量的提升與制度建設在短期可能增加財政支出，但良好的制度環境與行政能力將在長期保證公共資金使用效率。

基于以上分析，本文提出假設1：政府綜合治理能力提升有利于控制債務風險。

政府治理能力與經濟發展的匹配程度也會對財政行為產生復雜影響。隨著社會的日益發展，現代經濟體系不斷復雜化。相對滯后的政府治理建設將無法應對為日益繁雜的政府職能，難以為財政管理提供制度保證，不能有效約束財政風險。

據此本文提出假設2：政府治理能力與經濟發展程度間的匹配關系會影響財政風險，與發展程度相適應的政府治理有助于債務規模的約束。

為了驗證以上假設，以控制債務風險為導向尋找政府治理的改革路徑，下文將基于國際經驗數據，進行實證分析。

四、方法與數據

(一)實證方法

本文的實證研究主要分為兩部分。第一部分基于2002年全球178個國家政府治理能力與經濟發展狀況匹配程度，將樣本選取的45個國家[注]基于數據可得性，選擇45個國家樣本：瑞士、芬蘭、瑞典、葡萄牙、愛沙尼亞、挪威、波蘭、立陶宛、奧地利、比利時、德國、捷克、丹麥、英國、盧森堡、荷蘭、斯洛伐克、馬耳他、西班牙、法國、愛爾蘭、拉脫維亞、斯洛文尼亞、阿爾巴尼亞、保加利亞、塞浦路斯、羅馬尼亞、匈牙利、克羅地亞、希臘、意大利、土耳其、冰島、中國、日本、韓國、馬來西亞、泰國、菲律賓、印度、印度尼西亞、美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭。劃分為治理赤字和治理盈余的兩組國家。第二部分使用45個國家面板數據，檢驗兩類國家政府治理能力與債務負擔率間的關系。

1.治理盈余與治理赤字國家分組

根據Zhuang(2010)、Han et al.(2014)的定義，一個國家政府的治理能力可能處于兩種狀態：治理赤字或治理盈余[12][13]。治理赤字是指政府治理能力與經濟水平不相適應的狀態；治理盈余是指與同等發展水平國家相比，政府治理能力相對較高，能夠與社會經濟協調發展。為了分析治理能力滯后對債務風險的影響，本文首先將基于治理能力與經濟發展間的匹配關系，對治理赤字與治理盈余國家進行分組。具體分組方法如下：

Gi=α+β1Yi+β2Oi+εi

(1)

2.政府綜合治理能力與債務風險實證分析

Dit=α+β1Git+β2Git*Si+β3Zit+ε

(2)

Dit表示i國t時期債務負擔率，代表了i國的政府債務風險。Git表示i國t時期政府治理能力。Si表示治理盈余國家名義變量。Git*Si項系數表示與其他國家相比，基期治理盈余的國家政府治理能力對債務規模控制作用的系統性差異。本文選用基期數據作為劃分治理狀況的標準，這是因為政府治理能力對社會的影響具有滯后性，公共政策的制定和實施會在較長時期影響實體經濟。使用基期數據分組還有助于克服內生性問題。

Zit為一系列影響債務負擔率的控制變量，包括城鎮化水平、GDP增長率、人口撫養比、通脹率、金融危機名義變量、國家收入等級、歐盟成員國名義變量。城鎮化水平可以反映經濟發展結構。一般情況下，金融危機爆發后，現代金融體系較為健全的國家將更容易受到國際市場的沖擊，面臨更大的債務風險。GDP增長率控制經濟增長壓力對財政行為的影響。人口撫養比反映了人口年齡結構，影響著教育、醫療衛生等項目的財政支出壓力。通貨膨脹率控制各國貨幣政策對政府債務風險的影響。收入等級變量對當年收入水平為高收入的國家賦值為1，其余賦值為0。金融危機名義變量對2008年以后年份賦值1。模型同時考慮歐盟成員國名義變量，這是因為從制度設計角度看歐盟成員國面臨更多的財政規則約束，與其國家相比其債務規模可能存在差異。

(二)數據說明

本文使用的各國各年度人均GDP、GDP增長率、人口撫養比、通貨膨脹率、國家收入等級數據來源于世界銀行數據庫。其中，人口撫養比指15歲以下及64歲以上人口與工作年齡人口的比值。通貨膨脹率為GDP平減指數，反映經濟體各年度內總價格水平的變動。債務負擔率為一般政府債務總額與GDP的比值，來源于OECD、歐盟數據庫Eurostat、IMF。主要變量的描述性統計結果見表1。

政府治理能力指標選用世界銀行的世界治理指數。WGI將政府治理能力劃分為六個維度，報告了1996～2016年全球200多個國家的政府治理能力[30]。六大治理領域包括：

(1)話語權與問責。反映公民參與政治生活、問責政府的程度，指數計算參考政府預算公開程度、政府決策透明度、民主指數等指標。

(2)政治穩定性/反恐。衡量政治動蕩、恐怖襲擊發生的可能性，指數計算參考全球安全風險評級、全球商業環境與風險指標等。

(3)政府有效性。反映政府提供的公共服務質量、公務人員素質、政策執行能力、政府聲譽等內容。

(4)公共政策質量。評價政府能否制定健全的法規政策以支持私營經濟部門發展。

(5)法治水平。反映經濟主體對法律體系的信任程度，重點關注合約履行情況、物權保護，警察法院等法律機關設置等。

(6)腐敗控制?？疾旄鲊鵀E用公共權力、發生腐敗的可能性，反映政府腐敗治理能力。

在綜合治理能力與債務風險相關性分析部分，本文使用主成分分析法(PCA)，將六個治理子項目得分降維，轉化為一個綜合治理能力得分。同時，為避免治理負得分對交乘項系數含義的影響，本文還將對綜合治理得分進行離差標準化處理[注]離差標準化方法：x*=(x-min)/(max-min)。x*為離差標準化后的數值，x為樣本原值，max為樣本數據的最大值，min為樣本數據的最小值。在離差標準化后，各國綜合治理得分將被映射到[0,1]區間上。。

表1 面板數據回歸連續變量描述性統計分析

來源：作者使用EXCEL、STATA計算整理得到。

五、實證分析結果

(一)基期治理盈余與治理赤字國家分組結果

通過對方程(1)的回歸可以得到政府治理能力分組的國際標準線(見表2)?；?002年六個回歸方程的各項回歸系數均在1%的置信水平下顯著，R2值在0.5284～0.7712范圍內，模型擬合程度較高。人均GDP項系數β1顯著為正，說明經濟較發達的國家一般擁有較高的政府治理水平。β2顯著為負，說明在控制了經濟發達程度后，石油資源豐富國家政府治理水平較低。

表2 2002年(基期)政府治理能力分組國際標準線

注：括號內為t值。*** 表示回歸系數在1%的置信水平下顯著。VA表示話語權與問責項目；PS表示政治穩定性/反恐項目；GE表示政府有效性項目；RQ表示公共政策質量項目；RL表示法治水平項目；CC表示腐敗控制項目。表中所有結果均由STATA軟件回歸得到。

表3 2002年(基期)政府治理盈余與赤字情況

來源：作者計算分組得到。

(二)政府綜合治理能力得分主成分分析法結果

為了實證檢驗綜合治理能力與債務風險的關系，本文對六項治理得分進行主成分分析，聚合形成綜合治理能力得分，表4報告了主成分分析結果。表4顯示前兩個主成分F1、F2的累計方差貢獻率達到93.715%，包含了原始數據的絕大部分信息，可以作為主成分因子。根據各指標特征值的特征向量和標準化數據，即可生成各國的綜合治理得分。

表4 世界治理指數主成分分析法結果

來源：表中所有結果均由SPSS軟件計算得到。

(三)政府綜合治理能力與債務風險實證分析結果

在確定了基期治理盈余國家和綜合治理得分后，可對方程(2)進行回歸。表5匯報了固定效應、隨機效應和FGLS回歸結果，其中(1)、(2)、(3)列報告了不考慮治理分組情況下，政府治理對債務規模的影響，豪斯曼檢驗支持隨機效應；(4)、(5)、(6)列報告了加入治理分組與治理得分交乘項后的回歸結果，豪斯曼檢驗支持固定效應。FGLS回歸能夠處理可能的異方差和自相關問題。在所有回歸中，政府治理能力都與債務負擔水平在1%的顯著水平下負相關，說明政府綜合治理能力的提升有利于控制債務風險。這是因為政府問責機制能夠緩解政府與民眾間、政府各層級間委托代理關系中的信息不完全問題，通過設計監督激勵制度抑制過度開支沖動，促使政府實施審慎的財政管理策略。而政治穩定性、公共服務質量保證了國民經濟的長期增長，對政府收入能力、債務承擔能力有正向作用?？傮w來看，實證研究結果表明綜合治理能力提升對債務風險控制有積極作用，研究假設一成立。

加入治理分組交乘項后，固定效應和FGLS回歸中交乘項系數均顯著為負，這意味著從控制政府債務規模的角度看，治理盈余國可以從治理能力提升中獲得更大的好處。以FGLS回歸結果為例，對于所有國家來說綜合治理得分每提高1個百分點，政府債務負擔率將降低約0.537個百分點。而對于基期治理盈余的國家來說，綜合治理得分每提高1個百分點，政府債務負擔率將降低約0.690個百分點。此類國家政府治理對債務風險的控制與其他國家存在顯著差異。其原因在于社會對政府治理能力的要求會隨發展程度的提升而變化。由于宏觀體系的復雜性，經濟較為發達的國家一般要求培育更高的政府治理能力。與經濟發展相適應的治理能力才能最大化其財政績效。這在實證研究中表現為治理盈余國家的治理能力提升可以更顯著地削減債務規模，回歸結果支持研究假設二。

控制變量方面，城鎮化系數在所有回歸模型中顯著為正，說明經濟現代化程度較高的國家易受到風險傳導，債務風險較大。人口撫養比系數顯著為正，說明隨著被扶養人口(15歲以下及64歲以上人口)比重上升，政府債務規模越大。這是由于被扶養人口比一定程度上代表了政府在教育衛生等項目上的剛性支出壓力。國家收入等級系數顯著為正，說明在樣本考察時段內，高收入等級國家的債務風險相對較高。歐盟成員國項系數不顯著，這意味著歐盟國家并未完全遵守《馬斯特里赫特條約》等國際公約確定的財政規則，歐盟的制度約束未能控制相關國家的財政風險。GDP增長率在FGLS回歸中與債務負擔在1%的置信水平下負相關，說明經濟增長可以提高債務承擔能力，能夠抑制財政風險。此外，2008年金融危機及此后的次貸危機對各國政府債務規模上升也有正向影響。

注：括號內為t值(固定效應)或z值(隨機效應、FGLS)。FE表示固定效應模型，RE表示隨機效應模型，FGLS表示可行廣義最小二乘回歸。*** 、** 、*分別表示回歸系數在1%、5%、10%的置信水平下顯著。表中所有結果均由STATA軟件回歸得到。

以上實證分析驗證了政府治理能力提升對控制債務規模的正面作用，要求政府培育與經濟發展水平相適應的治理能力，力爭實現治理盈余。這一分析框架對治理能力的改善提出了政策指導。政府治理能力表現出較強的木桶效應，即整體執政績效受到最薄弱環節的限制。只有治理能力的各組成部分都實現治理盈余，才能最大化治理效率。從控制債務風險與促進經濟發展的角度看，各國政府應該優先對當期治理赤字的項目進行改革，提升政府整體績效。

為了明確政府治理改革的路徑，需要對各國當期的治理能力進行分組?；谙嗤椒?，使用2016年175個國家的相關數據，可計算2016年政府治理能力分組的國際標準線(見表6)，并確定各國的政府治理赤字情況(見表7)。2016年樣本選取的45個國家中，除數據不完整的印度外，治理盈余國家有14個。其中瑞士、芬蘭、瑞典、澳大利亞、加拿大、冰島、葡萄牙、新西蘭、愛沙尼亞保持治理盈余，挪威、波蘭、立陶宛、日本、印度尼西亞為新的政府治理盈余國家。治理赤字一項的國家有：奧地利、比利時、德國、捷克、丹麥、英國、盧森堡、荷蘭、美國、斯洛伐克、馬耳他。西班牙、法國、愛爾蘭、拉脫維亞、斯洛文尼亞、阿爾巴尼亞6個國家治理赤字兩項。保加利亞、塞浦路斯、菲律賓、馬來西亞、韓國、羅馬尼亞治理赤字三項。匈牙利、克羅地亞、泰國治理赤字四項。治理赤字五項的國家有希臘、意大利、中國。土耳其六個評分小項仍保持全部治理赤字。

表6 2016年政府治理能力分組國際標準線

注：括號內為t值。*** 表示回歸系數在1%的置信水平下顯著。VA表示話語權與問責項目；PS表示政治穩定性/反恐項目；GE表示政府有效性項目；RQ表示公共政策質量項目；RL表示法治水平項目；CC表示腐敗控制項目。表中所有結果均由STATA軟件回歸得到。

表7 2016年政府治理盈余與赤字情況

來源：作者計算分組得到。

六、啟示與政策建議

政府債務約束是世界各國宏觀經濟穩定的重要支柱。從官方統計數據看，我國的財政風險在較長歷史時期內都處于可控范圍。參考《馬斯特里赫特條約》的標準，最近幾年中國政府債務占GDP比重均低于60%的國際警戒線，2015年債務負擔率達42.61%[注]來源：國際貨幣基金組織IMF World Economic Outlook Database。。據財政部估算截至2016年末，我國中央和地方政府債務余額為27.3萬億元，政府負債率為36.7%[注]數據來源：中國網，《2016年中央財政赤字1.4萬億年末政府負債率36.7%》，2017-06-24,http://media.china.com.cn/cmyw/2017-06-24/1076728.html。。與主要發達經濟體相比，我國公共債務率處于較低水平(見圖1、圖2)。發達經濟體方面，歐元區和歐盟的債務負擔率在2010年后已超過80%，G7國家自2009年后債務負擔率高于100%。同期的發展中經濟體債務負擔率均低于60%。然而發達國家可以憑借其在國際金融貿易中的主導地位，通過向世界發行公債化解財政壓力。如美國的主權債務經濟循環就是建立在美元的國際貨幣地位基礎上的[31]。發展中國家則不具備這種可能性，應采取更為審慎的財政管理策略。因此發展中國家與發達國家的債務負擔率存在系統性差異。與其他新興經濟體相比，近年我國債務風險有所擴張，債務負擔率已超過歐洲發展中國家、中東與北非、撒哈拉以南國家的平均水平。值得注意的是，長期以來我國的官方財政統計并沒有將地方政府債務、地方融資平臺債務、地方或有負債納入計算范圍，這可能導致對債務風險的低估。雖然目前中央已加大對地方債務的監管力度，但刺激地方經濟增長的需要和央地財權事權劃分的不合理性仍然存在，這將促使地方政府采取更為隱蔽的方式實施借貸。我國的財政風險不容忽視。

圖1 發達經濟體債務負擔率來源：圖1～圖2各經濟體債務負擔率數據來源于IMF World Economic Outlook Database，由作者整理繪制。

圖2 發展中經濟體債務負擔率由于國際恐怖主義活動進入了活躍期，2002年-2015年間大部分國家的政治穩定性/反恐指標得分都出現了下降。

本文研究發現提升政府治理能力實現治理盈余影響著財政約束機制的效率，對控制債務風險有重要意義。因此有必要對我國的政府治理能力進行分析，以明確治理能力重構的改革重點，優化政府財政行為。與2002年相比，2016年中國政府治理能力雖然在除話語權與問責、政治穩定性/反恐②外的其它四個項目上都實現了改善，但僅在政府有效性項目上高于世界175個國家平均得分，其他項目全部低于世界平均水平且治理赤字。其中權與問責項目得分顯著低于同等收入水平國家，這將嚴重影響執政績效?？紤]到經濟發展與治理能力相匹配的原則，為了約束政府財政行為、改善政府行政績效，當前我國的治理能力改革應該重點改善財政預算透明度，建立監督問責機制，強化腐敗控制措施，提升社會法治水平與政府信譽。

圖3 2002年WGI得分國際比較

圖4 2016年WGI得分國際比較來源：圖3～圖4數據來源于世界銀行世界治理指數，由作者整理繪制。

綜上所述，本文得出以下政策建議：

(1)監督機制的改善、公共服務效率提升將優化財政行為提升債務承擔能力，政府綜合治理能力提升有助于債務規模控制。這種控制作用在全部子項目都實現治理盈余的國家更為顯著。各國政府治理能力應與經濟發展狀況相適應，并避免存在短板赤字。政府治理能力是一個多維度概念，存在木桶效應。每個國家的綜合治理能力都會受到其最薄弱環節的影響。

(2)從控制債務風險的角度出發，政府治理改革不存在統一路徑。各國應根據自身情況，優先改善當期治理赤字項目。在政府治理框架內，增強財政穩定性的措施包括兩大類：一類是財政監督機制建設，主要包括財政信息公開、政府預算會計改革。此類改革主要通過提升財政信息質量及透明度，使公民對財政決策擁有更多話語權并能對政府履責進行監督問責，減少公共權力濫用、公共資金浪費的情況，縮減赤字與債務。另一類是政府公共服務能力改善，涉及公共政策質量、法制建設、社會穩定等內容，直接反映資金使用效果，對縮減財政支出規模、提升國家債務承擔能力有顯著影響。根據治理赤字與盈余分組，監督機制建設是中國政府治理的薄弱環節，也將成為我國下一步改革的重點。為了推進國家治理體系的現代化，控制公共債務風險，我國應重點針對政府問責與監督進行治理重構，以制度創新提升財政透明度，加快推進中期財政規劃、政府會計記賬基礎改革，構建規范透明的財政資金約束機制。