推進城鄉公共服務融合促進高質量發展

肖俊彥

（國務院發展研究中心農村經濟研究部，北京 100010）

一、目前我國城鄉公共服務的基本態勢

一般所說的公共服務即是基本公共服務?！秶一竟卜阵w系“十二五”規劃》指出：“基本公共服務，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責。基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務?！雹?/p>

對目前我國城鄉公共服務的基本態勢，國家《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》指出：“十二五”以來，我國已經初步構建起覆蓋全民的國家基本公共服務制度體系，各級各類基本公共服務設施不斷改善，保障能力和群眾滿意度進一步提升；我國基本公共服務還存在規模不足、質量不高、發展不平衡等短板，表現為城鄉資源配置不均衡，基層設施不足和利用不夠并存，體制機制創新滯后，社會力量參與不足等問題。鑒于此，國家“十三五”規劃確定發展目標，到2020年，基本公共服務體系更加完善，體制機制更加健全，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居等方面持續取得新進展，基本公共服務均等化總體實現。國家“十三五”規劃還制定了涵蓋教育、勞動就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、文化體育等領域的81項目標任務清單。

二、目前城鄉公共服務融合的主要問題分析

在已經初步構建起覆蓋全民的國家基本公共服務制度體系的背景下，實現基本公共服務均等化無疑需要加快推進城鄉公共服務融合。推進城鄉公共服務融合又涉及諸多方面，關鍵是推進城鄉建設空間與公共服務設施的融合。

從城市公共服務發展看，一方面，按照現有城市發展模式和城鎮化速度，城市空間主要用于人們的居住、工作、行政、商業活動，而諸如文化、科技、教育、體育等方面為公眾提供公共服務的設施建設空間越來越稀缺，其建設成本也隨之趨高；另一方面，由于我國人均耕地資源緊張和農村集體土地制度特點，征占農村集體土地變為城市國有建設用地的難度越來越大，依賴“攤大餅”式城市擴張以增加公共服務供給難以為繼；再一方面，隨著居民生活水平的提高，對高質量公共服務供給的需求逐步增加，不僅要求空間寬敞舒適，還要求自然生態環境清潔優美，城市顯然很難提供。在此背景下，近年來一些教育設施、體育場所、動物園等開始遷移到城區之外。

從鄉村公共服務發展看，目前我國鄉村公共服務供給水平仍然較低，一些短板還相當突出。如據第六次全國體育場地普查數據公報，我國鄉村室內體育場地面積總計僅500萬平方米，不到城鎮擁有總量的1／10，平均一個行政村不到10平方米。再如，在行政村設立的衛生室中，村集體辦占55.2%，鄉衛生院設點占10%，私人辦占23.2%，聯合辦及其他占11.5%；有7.2%的行政村沒有設衛生室；農村每千人口衛生技術人員數量在城市的50%以下（見表1）。

表1 我國每千人口衛生技術人員（2017年）人

導致鄉村公共服務發展落后的主要原因，首先是傳統城鄉二元體制形成的不平衡發展影響至今尚存，多數地方財政對鄉村公共服務設施投入較少。其二，多數村集體經濟較弱，村集體投入公共服務建設缺乏經濟能力。其三，由于大多數青壯勞動力外出就業，村區域內經濟社會發展活力不足，村公共服務需求也不足，地方政府和村集體增加村公共服務供給缺乏內在動力。鄉村公共服務發展的難點在于：增加公共服務供給，既缺經濟來源又缺公共服務需求；維持公共服務供給缺失狀態，導致鄉村既缺乏吸引力又缺乏經濟發展支撐。

城鄉公共服務供給存在的諸多問題，也暴露了其應對我國重大趨勢性社會問題的能力不足。目前，我國老齡化趨勢加快，老人康養產業的需求急劇增加，但城鄉養老供給條件明顯不匹配。據國家民政部門統計，2017年末，城市、農村養老機構床位數分別只有144、176.74萬張，年末在院人數分別只有70.35、98萬人，與目前2.5億人規模的老年群體現狀很不相符。從高質量老人康養標準看，老人康養是系統性工程，需要醫療、居住、飲食、娛樂、自然環境等方面的綜合有機構成，單純依靠城市或鄉村自身條件難以達到要求。

三、城鄉公共服務融合發展的現實價值

提供高質量基本公共服務供給，是建設高質量社會的必然要求和重要標志，也是促進經濟社會協調發展的重要途徑。由于長期的城鄉二元體制和城市發展模式等原因，城鄉自然、經濟、社會資源隔離，各自孤立發展，不僅造成二者發展的不平衡、不公平，還導致公共服務資源的不足與閑置并存、浪費與短缺并存。實際上，雙方各有其優勢和短處，恰好互補互惠。在城市方面，擁有較強的公共服務需求及豐裕的資金、技術、人才，而增加公共服務供給缺乏建設空間和自然生態資源；在鄉村方面，擁有較優的建設空間及自然生態資源，而增加公共服務供給缺乏資金、技術、人才。據《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》《中國城鄉建設統計年鑒》數據，目前全國城鄉居民建設用地基本狀態是：城鎮建設占地約9萬平方公里，城鎮居民人均城鎮工礦建設用地約150平方米；村莊用地面積約14萬平方公里，農村居民點人均用地面積約為300平方米。同時，鄉村還擁有更多的集體建設用地和優美的自然生態環境。無疑，城鄉公共服務融合發展，完全能夠在質與量方面都明顯改善城鄉公共服務供給。

從更廣闊的角度看，城鄉公共服務融合發展，對實現城鄉協調發展、促進鄉村振興、培育國民經濟新增長點，都具有重要的現實作用。城鄉公共服務融合發展是政府行為，能夠對全社會城鄉資源融合起到示范引導作用，推進相關改革，促進優化配置和改善城鄉自然、經濟、社會資源。鄉村振興需要城市人力、智力、物力和資金的長期持續輸入，城市生活質量提高也需要鄉村地理空間與自然生態資源的支撐。城鄉公共服務融合發展，對城市而言，可以增加公共服務供給的建設空間，拓展、優化、提高、完善城市公共服務的功能，解決城市空間不足與公共服務需求升級的矛盾；對鄉村而言，可以獲得輸入資金、技術、人才的渠道，增加公共服務供給，增強鄉村產業發展能力，解決鄉村就業和增加村民收入，從而改善優化鄉村整體面貌，增強鄉村發展吸引力，積累可持續發展能力。從國民經濟整體發展的角度看，城鄉公共服務融合發展涉及產業廣泛，使用消費群體眾多，融合發展帶動面廣、強，經濟價值體量巨大，能夠壯大新型產業，培育國民經濟新增長點。

目前，城鄉公共服務融合發展條件已經比較成熟：

其一，未來城市土地供給增長規模受限?！度珖鴩烈巹澗V要（2016—2030年）》確定，2030年城鎮建設空間為11.67萬平方公里，比2015年的8.9萬平方公里增加31%。如按2030年全國15億人、其中70%成為城鎮居民計算，則城鎮人口比2015年增加36.4%。這意味著，推進城鄉公共服務融合發展，利用好鄉村土地資源，才能改善城市公共服務供給。

其二，共建共享才能全面改善城鄉公共服務供給。城市增加公共服務固然難以解決建設空間和自然生態環境，鄉村也同樣存在嚴重的建設經營困難。鄉村一般村莊人口多者數千人、少者幾百人，加之大量青壯年人口外出就業，全面建設高標準的公共服務體系既不現實，建成也是閑置浪費，僅僅維護運行就缺乏人力物力供給。城鄉結合則可尋找到雙方可持續經營的共同點，各自發揮優勢，從某項或幾項公共服務項目開始并帶動其他公共服務的發展，供給服務才具有可持續性。

其三，城市公共服務的提高升級需要城鄉融合發展。目前，我國人均國民總收入已經邁入國際中等偏上收入國家行列，特別是城市居民收入水平更高，城鄉居民的公共服務需求也將提檔升級，對公共服務供給的要求從“有沒有”提高到“好不好”標準，發展型需求如文化、體育等將進一步增長。這就需要寬敞地理空間和優美自然生態環境的支撐，只有通過城鄉雙方融合發展才能實現。

其四，基礎設施整體改善提供了城鄉融合發展便利。目前，城鄉之間、鄉村內部的交通通訊等基礎設施框架比較齊備，日常生活用品供給比較方便，城市居民出行到鄉村活動比較便利，有利于公共服務設施的建設經營。

四、城鄉公共服務融合發展的模式與路徑

城鄉公共服務融合發展是新思路，沒有成熟經驗可資借鑒。近年來一些相關做法有所啟迪，如村集體建設用地轉讓給國有、私營企業使用，村集體利用村集體建設用地建設廠房供企業租用，村集體向學校、科研機構出租村集體建設用地和空置民房作為基地等。這些做法表明，城鄉公共服務融合發展是能夠操作的，可以創造多種發展模式和發展路徑。

（一）發展模式

（1）綜合發展模式，即將鄉村作為城市人口遷移居住點，建設公共服務綜合體。在未來，一部分居民可能選擇長期居住在近郊小城鎮，要求功能比較齊全，最終類似主城區的衛星城。此種模式適合在數個村區域內進行建設。隨著城鄉戶籍制度、城鎮建設模式的改革，此種模式完全可能大范圍推行。

（2）集群發展模式，即將相近公共服務項目設施組合建設。為提高整體使用效益和經濟效益，將類型相似的項目合并集中建設，達到互補和規模效應。如集中建設康復醫院、特殊康復醫院、?？漆t院、老人康養公寓等設施，集中建設適應青少年的科普教育、歷史文化、動物保護、運動娛樂設施等，將會產生良好的經濟社會效益。

（3）主業發展模式，即具有規模帶動效應的單項公共服務項目建設。某些項目建設規模較大、附屬設施建設較多、管理半徑較大，拉動服務產業作用明顯，適宜在一個村或數個村建設。比如自行車、汽車運動場所，占地面積較大，除了運動場地外，還需要建設相應的修理、食宿、醫療、休息等設施，并能產生較多就業崗位。

（4）單項發展模式，即對環境有獨特要求的單項公共服務項目建設。某些項目要求環境比較安靜、封閉或者具有獨特的自然資源，適合科研、教育、藝術等機構建立科研教學基地，也能夠帶動鄉村公共服務及其經濟社會發展。

（二）發展路徑

（1）政府與村集體合作建管，即公共服務部門與村集體利用村集體建設用地合作建設和經營管理。

（2）政府租用建管，即由公共服務部門向村集體租用村集體建設用地土地建設并經營管理。

（3）政府委托村集體建管，即政府許可、提供資金并監管，由村集體利用村集體建設用地建設公共服務設施并經營管理。

（4）政府委托非政府機構建管，即政府許可、提供資金并監管，由非政府機構（如國有企業／民營企業等）利用村集體建設用地建設公共服務設施并經營管理。

（5）政府委托非政府機構、村集體合作建管，即政府許可、提供資金并監管，由非政府機構、村集體合作利用村集體建設用地建設公共服務設施并經營管理。

實際中必然會出現更多創新，但在起步階段，應著眼長遠、嚴格規范，以前3種發展路徑為主，便于探索經驗、防止偏差、減少彎路，為較快發展提供可靠借鑒。

五、推進城鄉公共服務融合發展的政策建議

按照目前的體制和政策，推進城鄉公共服務融合發展，需要多方面的重大突破。

一是城鄉發展戰略思路變革。在國民經濟社會發展戰略中，要確立城鄉融合發展的戰略定位，將其納入國民經濟社會發展規劃，充分體現其戰略性、可融性、互補性。其一，要充分認識到城市和鄉村擁有自然、經濟、社會資源的各自特點，二者融合發展則兩利、二者相互隔離則兩害。其二，要充分認識到城鄉融合發展是建設高質量社會的重要方面，是促進國民經濟社會發展的重要途徑，特別是對實現鄉村振興具有重要的現實意義。其三，要充分認識到在推進城鄉融合發展中，政府積極率先推進，具有可操作性、示范性、引導性，能夠起到良好的推動作用。

二是適當調整和修改城鄉土地建設制度。按照現行法規，城市建設必須征占農村集體土地變為國有土地進行建設。但從法理上看，在不改變農村集體所有土地性質的條件下，政府機構以及國有企業等可以利用農村集體建設用地建設公益性設施并經營管理。

城市建設主要是房屋及設施建設，其土地占用的主要特點：有償轉讓獲得國有土地使用權建設建筑物，房屋是地上建筑物。其所謂房屋產權是地上建筑物的產權，并非國有土地的產權，最多不過是占用國有土地的部分使用權。所謂國有土地使用權及其上的房屋產權，實際上也有限制范圍，不同類別有不同法定年限，市場交易存在諸多限制條件。由此可知，所謂轉讓國有土地以及建筑物產權，并沒有改變國有土地的國有性質，只是在一定時間內其土地使用權實行了“出租”。同樣，在法理上，不改變農村土地的集體性質，政府等機構完全可以有償長期使用農村集體建設用地的使用權，在其土地上建設相關房屋設施并擁有產權。

在目前情況下，可以考慮明確：政府機構、國有企業、民營企業等可以租用農村集體建設用地建設公益性設施；租用農村集體建設用地建設公益性設施的期限可以與目前國有出讓土地的建筑物產權期限一致，以利于減少和處理交易糾紛；不得違法違規使用農村非集體建設用地，嚴禁占用基本農田；由于現階段相當數量農民外出就業不穩定，租用農民宅基地用作公益性設施期限不宜過長，協議應有彈性，以便解決農民返回居住以及諸如征占處置等問題。

三是制定支持城鄉公共服務融合發展政策。由于城鄉公共服務融合發展的公益性質，應當給予政策優惠支持，特別是在發展初期。第一，對建設公共服務項目及經營給予支持，包括土地租用和建設的稅費減免、經營收入的稅費減免、項目投資的財政補貼與貸款優惠等。第二，鼓勵政府公共服務機構與村集體合作建設、管理公共服務設施，增加村集體收入，提供村民就業，增加村民收入。第三，政府公共服務機構為促進鄉村振興進行的其他公益和產業項目，給予財政、稅收優惠支持。

四是做好城鄉融合發展基礎服務工作。其一是制定具有城鄉融合特色的發展規劃，使之有重點、有質量、可持續發展，防止一哄而起、圈占土地等流弊，防止在鄉村建設城區復制品。在鄉村區域發展城市公共服務是新課題，其發展規劃具有自身特點，不能照搬目前的城市發展規劃方法，要考慮到鄉村的自然生態功能、經濟社會發展需求、城市高質量公共服務需求三者之間的有機組合。其二是加強對鄉村的基礎建設與管理服務。目前，鄉村管理服務有了很大改善，但與城市比較差距甚大，對引入城市公共服務建設、吸引城市人口消費都不利。對具備基本條件的鄉村，目前主要是近郊區和具有特色的鄉村，政府要按照城區的標準進行基礎設施建設、管理服務全覆蓋，形成生活設施齊備、交通便利、安全可靠的環境。其三是加強對村集體的扶持力度，選配好村“兩委”班子、理順村集體經濟產權與經營體制、選擇好村經濟支柱產業、優化村風民風等，打造村域良好環境。

五是推進城鄉公共管理制度對接融合。首先，推進城市公共服務管理部門與農村集體組織的融合。農村集體土地區域內的管理經營機構是村委會、村集體經濟組織，城市公共服務設施及管理人員的進駐，就必然產生“誰管誰”的問題，涉及鄉村管理服務的“社區化”轉型。這主要有兩種情況，一種是外部人員數量超過原住村民，村集體在法律上的村民自治權力難以管理覆蓋，應當建立居委會進行全面管理，村集體“兩委”班子可派代表參加居委會；另一種是外部人員較少，也應當建立居委會進行全面管理，村民、村集體與外部人員協商建立居委會，可由村委會代行居委會職能。其二，改革戶籍制度，鼓勵到鄉村從事公共服務。政府機構招聘在鄉村從事公共服務的人員，屬于農村戶籍的，在工作年限、社保繳納等達到一定條件后，可以轉入城市戶籍。當地村民自愿放棄村集體經濟成員權益的，轉為城市戶籍，享受城市居民的全部社會保障福利待遇。其三，推進城鄉公共服務設施共享。同一行政轄區內的城鄉公共服務設施，轄區內城鄉居民應當享有同等權利，均可以按照統一規則使用，以提高公共服務設施利用率，也有助于加快公共服務均等化。