北京市蜂業支持政策研究

李瑞珍，劉朋飛，劉世麗，方兵兵

(中國農業科學院蜜蜂研究所，北京 100093)

2018年中央一號文件提出，“以提升農業質量效益和競爭力為目標，強化綠色生態導向，創新完善政策工具和手段，擴大“綠箱”政策的實施范圍和規模，加快建立新型農業支持保護政策體系”。蜂產業是現代農業的重要組成部分之一，它不僅能夠生產蜂蜜、蜂王漿、蜂膠、蜂花粉等各種蜂產品[1]，還能為農作物授粉，達到增產提質的效果，為經濟、社會和生態做出顯著貢獻[2]。為了保護養蜂生產的積極性，美國國會立法對養蜂業給予長期支持，20世紀70年代起，國會專門通過“養蜂彌補計劃”(Beekeeper Indemnity Payment Program)，授權農業部對殺蟲劑引起蜜蜂批量死亡進行賠償[3]，以確保蜜蜂順利為農作物進行授粉。

我國雖為世界蜂業大國，但發展能力不夠強，除了與我國現代養蜂業發展較晚，科研相對滯后有關外，另一個重要因素是養蜂業缺少政府的政策扶持和社會的重視。進入21世紀以來，國家出臺的一些養蜂支持政策為蜂業帶來難得的發展機遇。2009年末，國家對蜂農實行高速“綠色通道”，減少了蜂農養蜂的轉地成本。2010年，農業部在深入調研的基礎上，接連制訂并出臺了《農業部關于加快蜜蜂授粉技術推廣促進養蜂業持續健康發展的意見》和《蜜蜂授粉技術規程(試行)》2個文件，明確提出了“全面貫徹落實科學發展觀，堅持發展養蜂生產和推進農作物授粉并舉，加快推動蜜蜂授粉產業發展”等指導思想[4]，為我國養蜂業發展帶來新氣象。2012年初，農業部、財政部聯合印發《2012年農業機械購置補貼實施指導意見》(農辦財〔2011〕187號)，首次明確把養蜂專用平臺加入到補貼之列。2013年，農業部印發《關于促進發展養蜂業機械化的通知》，明確對養蜂業機械的補貼力度要進一步加強[5]。2017年，山東省蜂業協會印發《關于申報養蜂機具補貼——蜂箱的通知》，對全國養蜂專業合作社及蜂群基礎規模在80群以上的規模養蜂場戶購置蜂箱進行補貼。

北京有悠長的養蜂史，是我國現代養蜂發源地之一。新中國成立以后，尤其是改革開放以來，北京蜂業取得很大發展，目前已經形成很完備的集管理、科技、組織、生產、加工、銷售為一體的蜂業發展體系。北京蜂業發展之迅速，與北京市及各區縣蜂業管理部門制定和實施各種養蜂扶持政策密不可分。為此，筆者對北京市蜂業支持政策進行深入研究，實證分析養蜂扶持政策的實施效果，為全國其他地區實施養蜂扶持政策提供借鑒。

1 北京市蜂業發展概況

北京市位居華北平原西北部，總面積1.68萬km2，下轄18個區縣，西、北和東北三面環山，山區面積(104萬hm2)占總面積的62%；屬溫帶半濕潤大陸性季風氣候，年均溫度10 ℃～12 ℃，年均降水量達500～700 mm。植物分布受到土壤、海拔、地形、氣候等的顯著影響，植被種類和蜜粉源植物豐富，森林面積約有7 000 km2，約有58.4%的林木綠化率和41%的森林覆蓋率，荊條、棗樹、刺槐等蜜粉源植物在西、北和東北部山區大有分布。根據科學的數學空間模型推算，儲蜜量超過3萬t，最大載蜂量超過60萬群。據學者調查，北京市蜜粉源植物一共有327種[6]。

據初步統計，截至2017年10月，北京市飼養蜜蜂總量為26萬群，同比提高4%，蜂蜜產量685萬kg，蜂王漿產量6.18萬kg，蜂花粉產量2.63萬kg，蜂蠟產量26.07萬kg。蜂授粉收入達1 253萬元，養蜂總產值達1.8億元，蜂產品加工產值在12億元之上，出口創匯多于1 800萬美元。北京市養蜂業目前已處于全國前列，成為遠郊區縣的富民產業，為北京市農林產業的發展做出了重要貢獻。

2 北京市蜂業支持政策介紹

近些年來，北京市各級領導十分重視蜂產業發展，結合發展都市型農業、新農村建設等有利外部環境不斷加大政府推動、組織管理和政策扶持力度，對養蜂重點區縣予以政策傾斜，為產業的發展營造了良好的政策環境和服務保障。

2.1加強政策導向，促進蜜蜂養殖2009—2011年，北京市接連3年出臺《全市養蜂業發展扶持辦法及實施細則》，每年拿出專項扶持資金300 萬元，對新發展的蜂群給予每群100元的政策補助，對蜜蜂授粉蜂群給予每群30元的政策補助，累計投入資金900萬元。密云歷來重視蜂產業發展，截至2017年，已連續13年出臺產業支持政策——《密云縣發展都市型現代農業促進農民增收扶持獎勵辦法》(以下簡稱《辦法》)，辦法采取統購蜜蜂、統購蜂箱和老戶帶新戶繁殖蜜蜂傳授技術等措施，推動全縣養蜂規模化、產業化發展，對年內發展的養蜂新戶，蜂群數量超過30群(含)的，向其提供每箱150元的資金支持[4]。延慶區大力支持蜂業重點鄉鎮，2016年制定了《北京市延慶區支持低收入村戶林業產業發展實施細則》，將蜂產業列入精準扶貧工作范疇，該政策自2017年起將連續實施3年，同時完成北京市第一個養蜂專業鄉《大莊科鄉蜂產業扶持工作方案》，加大養蜂專業鄉建設力度。大興區專項補貼農業授粉，推進蜜蜂授粉業發展，出臺了《2017年大興區蜂產業發展實施意見》，重點對蜜蜂授粉、無公害蜂產品生產和新發展蜂群加大支持力度。2012年全北京市旱澇災害為蜂產業帶來約1億元損失，災害發生后，北京市蠶蜂管理站出臺了《北京市蜂產業受洪災后保蜂擴繁指導措施》，力爭將災害損失降到最低。2016年昌平區同時出臺兩項產業扶持政策：一是蜜蜂養殖新增蜂群扶持政策，對符合條件的新發展蜂群給予資金補助；二是蜜蜂授粉發展計劃，對授粉蜂群和使用蜜蜂授粉的種植農戶均給予資金補助。

2.2將蜂業列為精準扶貧和重點發展工程2016年北京市啟動千戶養蜂精準扶貧工程和京津冀現代化蜂授粉服務區建設工程，承擔市政府折子工程，研究制定出“十三五”時期促進低收入戶養蜂致富的相關政策。在密云、平谷、門頭溝等區籌建5個養蜂專業村，2017年，重點幫扶500戶低收入農民實現養蜂脫貧致富。已建成高品質巢蜜等30個蜂產品生產基地，為重點扶持對象購置蜂群5 000群，購置新蜂箱、蜂膠采集器、搖蜜機等蜂機具共3萬件，共開展11期培訓班，參與培訓的蜂農達2 000人次。

2014—2016年，綠純(北京)生物科技發展中心將國家蜂業產業化綜合標準化示范區的建設工作與精準扶貧有機結合，采用“養蜂農戶+合作社+龍頭企業”的組織形式推廣標準化生產，先后在門頭溝區對接2個貧困村和50余戶貧困戶，從物資、生產技術、采購銷售等全方位進行幫扶。2015年，全國首個蜜蜂產業帶在密云水庫一級保護區建成，對保護區內7個鎮32個村的3年內未飼養過蜜蜂的農戶給予重點支持，對于那些不在水庫一級保護區的全密云區農戶，則實行養蜂普惠政策[7]。“十二五”期間密云政府有18個項目支持蜂產業發展，相關扶持資金達6 203萬元[8]。房山區將蜂產業列為“十百千”工程，2011—2014年，共投入資金2 100多萬元扶持蜂產業發展，2016年加大對養蜂基地和合作組織的扶持力度。懷柔區曾連續3年將蜂產業列為區政府折子工程，平谷區于2016年啟動千戶養蜂精準扶貧項目，并制定了支持蜂產業發展的相關配套政策。

2017年，密云區對于全區具有養蜂能力且有養蜂意愿的低收入戶，每戶免費發放蜂群30～50群，意蜂每群扶持700元，中蜂每群扶持900元，扶持資金中100元用于技術培訓費用，其他用于購買蜂群、蜂箱和蜂機具等。全區共聘請30名村級養蜂能手，采用“1+5”技術扶持模式，即聘用1戶養蜂能手對5戶低收入戶進行手把手指導。養蜂能手一年獲得5 000～10 000元不等的技術服務費。此外，還給予他們在自身蜂群擴規、標準化蜂場建設和蜂機具更換方面的項目扶持。

2.3對新型經營主體的扶持對養蜂業新型經營主體的扶持主要表現在對養蜂合作社和對蜂場的扶持。

2.3.1對養蜂合作社的扶持。2012年，密云區政府扶持全區養蜂專業合作社改造生產設備、生產車間和生產環境，共投入資金50萬元。2017年，密云區對207戶低收入戶開展養蜂脫低，涉及飼養蜂群9 620群。若參與養蜂脫低的合作社訂單收購低收入農戶生產的蜂產品金額超過50萬元(含)，按收購額的20%給予合作社資金獎勵；若合作社雇用低收入戶，按合作社實際支付其工資總額的20%給予合作社獎勵[9]。

2.3.2對蜂場的扶持。密云區扶持養蜂戶整改蜂場環境，并結合有機蜜的生產，改建蜂場生產車間，對常規蜂場(50～200群)、規模蜂場(200～600群)、超級蜂場(600群以上)、公路沿線蜂場等，均有相應資金和技術支持政策助力其做大做強。常規蜂場：免費提供蜂箱擴規，統一蜂場建設；規模蜂場：統一修建或改造標準養蜂生產車間30 m2以上，包括搖蜜間、蜂機具消毒間和儲藏室，支持規模蜂場“擴規模，建基地，走特色，創品牌”；超級蜂場：除了統一修建生產車間外，在養蜂生產的自動化、機械化建設上提供補貼；公路沿線蜂場：統一修建集養蜂、蜂產品銷售、旅游于一體的“蜂舞云間”小木屋，統一綠化美化蜂場，提升產業整體形象。2012年共扶持蜂場40個，涉及扶持資金150萬元，平均每個蜂場享受政策扶持近4萬元。

2.4強化對蜂業發展的金融助力密云區扶持水庫一級保護區產業帶內重點養蜂合作社發展，協調在3年內提供貸款支持，合作社若如期還款還息，將得到全部擔保費和貼息扶持[7]。

養蜂業是一個風險極大的產業，建立適合蜂業特點的養蜂政策性保險和災害補償機制具有十分重要的意義。北京市蜂業氣象指數保險，引入了氣象指數，提出了保產量這一概念，是第一個基于產業鏈管理的政策性農業保險。2014年，北京市蠶業蜂業管理站完成《北京市蜂業氣象指數保險條款》的編制工作，并開始在密云區試點實施，2015年擴大試點范圍，在密云、門頭溝、昌平3區試點實施[10]，截至2017年底，已在北京市試點實施4年。每群參保蜂群的保險金額確定為420元，每群蜂保費為40元，其中，市、區縣兩級地方財政保費補貼32元，個人承擔8元。

3 蜂業支持政策的實施效果

3.1蜂群飼養規模逐步擴大在良好的政策環境下，蜂農養殖蜜蜂的積極性得到很大提高。從全市看，北京市在2009—2011年新發展蜂群數達5.3萬群，增長22.4%。從區縣看，以密云為例，2017年密云飼養蜜蜂總量達到11.5萬群，而2004年底密云飼養蜜蜂總量僅為3.2萬群，蜂群數量增長了259.38%，年均增長約11%。國家蜂產業體系經濟課題組每年對北京固定觀察蜂農進行調研，如下表1所示為調研所得的2009—2016年戶均飼養蜂群規模情況。從表1可知，除了個別年份有所下降外，整體來看，北京市、昌平、密云區的戶均飼養規模呈增長趨勢。北京市戶均飼養蜂群數量從2009年的103.48群增長到2016年的135.89群，昌平區近年來增長不明顯，密云區戶均飼養規模從2009年的124.23群增長到2016年的208.47群，增長幅度達67.81%，2016年密云戶均飼養規模是昌平的近3倍。

表1 2009～2016年北京固定觀察蜂農戶均飼養規模情況

注：北京數據來自50戶固定觀察蜂農；密云數據來自15戶蜂農

Note:Data are from 50 fixed bee farmers in Beijing;Miyun data are from 15 bee farmers

3.2京津冀蜜蜂授粉產業協同發展為推動京津冀蜜蜂授粉產業發展，促進京津冀設施西瓜等果蔬主產區優質高產，北京市大力推廣新型現代配套蜂具，培育優質高效授粉蜂種，并根據“京津冀”現代農業生產區域作物種類，提供適宜不同作物、不同季節、不同種植環境的適宜授粉蜂種，使蜂農、瓜農、果農、菜農經濟效益達到最大化，打造了“京津冀萬畝蜜蜂授粉綠色田園”。據統計，2017年上半年北京市共開展蜂授粉4萬hm2，總增產值為4億元。

3.3產業基地建設成效顯著北京市蜂業生產基地建設工作以國家蜂產業技術體系建設為契機，重點加強無公害蜂蜜生產基地、蜂產品溯源管理基地、新型蜂產品生產示范基地等建設工作[11]，目前全市有各類產業基地72個，通過完善基礎設施建設，加強科技推廣和技術力量配置，推廣標準化生產規程，綜合生產能力均顯著增強。

建設蜜蜂健康高效養殖技術基地1個，研發養蜂轉運裝備和機具2個。建成4個蜂產品可溯源監控技術示范基地，2 000群可追溯蜂群被投入其中，基本實現基地蜂產品生產全過程的可溯性[8]。在密云區建成1個新型巢蜜規模化生產示范區，示范農戶100戶，進行兩種新型巢蜜的生產示范，年產普通巢蜜2萬框，自釀式瓶裝巢蜜1萬瓶，創意圖文巢蜜5 000塊。在門頭溝區建成3個自流蜜生產基地，基地規模均在500群以上，通過配套自流蜜生產技術，使基地蜂蜜產量提高20%，降低蜂農勞動強度80%，實現了規模化、集約化養蜂。建成3個無公害蜂蜜生產基地，由養蜂合作社牽頭，由規模養殖大戶組成，共有蜂群2 000群。

3.4蜜蜂良種繁育與保護工作成效顯著為讓首都人民更直觀的了解與保護中華蜜蜂，在密云區馮家峪鎮中華蜜蜂保護區內打造了4個特色蜂場，包括：全國最大的中華蜜蜂崖壁蜂場，蜂場有懸掛式蜂箱600個；原始數桶蜂場，有蜂群200群；特色加厚保溫格子蜂箱蜂場，蜂群有200群；土耳其蜂箱蜂場，有蜂群200群。同時，房山區積極申報中華蜂地理標識，努力打造房山品牌，助推北京市中蜂產業的發展與保護。同時，為進一步提高北京市蜂種良種率，提高蜂群產量，北京市西方蜜蜂育種中心加大種蜂王繁育改良力度，繁育蜂王“密云一號”發放給蜂農。為解決蜂病防治難題，降低蜂群發病率，2017年，在密云區太師屯鎮建設了北京市首家蜜蜂醫院，配備有實驗室、診斷室、檢測室、蜂藥展示與銷售大廳等。

3.5風險保障效果(表2) 從表2可知，蜂業氣象指數保險試點實施4年來，共有密云區、昌平區、門頭溝區的1 271戶蜂農、11.85萬群蜂群參保，投保額共473.9萬元，實現了4 975.9萬元的風險保障。2014、2015年連續為參保蜂農戶均提供1 893.90～2 241.56元的災害救助，北京市蜂農應對風險的能力得到顯著提升，一定程度上保護了蜂農生產積極性。

4 政策存在問題

北京市蜂業支持政策有利推動了蜂產業的發展壯大，但仍存在一些問題，歸納起來主要有以下幾個方面。

4.1政策缺少規劃，配套措施不完善雖然北京市及各區不定期的出臺一些政策鼓勵養蜂業發展，但從這些年的發展和蜂農調查看，除密云在連續政策支持下養蜂業有了大幅度提升外，其他區縣蜂業提升有限。分析原因，主要是對蜂業發展缺乏通盤考慮，缺少對未來發展的系統性規劃，頂層設計不足，致使落實政策的具體配套措施不連貫。這樣的話，政策見效快，失效也快。

4.2市級與各區及各區之間的政策支持缺乏協調性市級產業扶持政策與各區縣扶持政策無法做到很好的統一和結合，處理不當容易產生沖突。北京各區縣對蜂業重視程度不同，對蜂業發展支持政策力度大小不一，相互之間的政策缺乏協調性，造成不同區蜂農待遇有較大差異，扶持效果有一定差距，一定程度上影響了蜂農積極性。

表2 2014—2017年蜂業氣象指數保險投保和賠付情況

注：*2015年密云遭受干旱，但因保險期最后連降暴雨，降水量達到氣象指數標準而無理賠

Note:Miyun suffered a drought in 2015,but no claims were settled as a result of heavy rain at the end of the insurance period

4.3對政策的依賴性大一方面，部分低收入戶養蜂缺乏責任心、進取心和奮斗精神，對白給的蜂群不用心管理，不參與技術培訓，“等、靠、要”的依賴思想嚴重，張口要政策，伸手要條件，因此，對這部分收入低的農戶幫扶成效很小。另一方面，北京蜂業發展的現有成就主要靠政府支持發展起來，如果政府調整政策，未來蜂業發展的走勢難以預料。

4.4政策與實際需求不相符以蜂業氣象指數保險為例，設計的保險條款過于苛刻[10]；保障范圍小，暴雨、泥石流等突發自然災害不在保險范圍內，蜂農投保積極性下降，主要還是保險設計與蜂農實際需求不相符。

5 對策建議

5.1加強政策頂層設計，制定長期規劃在蜂業發展的不同階段，因地制宜制定支持政策，并保證政策的持續性。若養蜂發展停滯，應采取低水平的普惠政策；若旨在提高蜂業專業化、規模化水平，初期或發展期可以通過“實物(蜂箱)+資金”形式進行扶持；對于規模養蜂戶，從增收節支角度，選擇“保護價收購”或“糖補”等扶持方式；總體上，在維持北京市目前蜂業發展水平的條件下，推動養蜂重點大縣更好更快發展。蜂業扶持政策的長期規劃，應從提高蜂群生產力和養蜂隊伍建設方面進行扶持。采用蜂王專業化生產模式，對殘留量低、安全系數高的蜂藥進行補貼，以提高蜂群的生產效率；對不使用蜂飼料替代品的綠色養蜂模式進行扶持，回歸蜂產業的原生態功能。構建新型養蜂技術支持體系，設立常規性的技術培訓課程和應急性救助系統；制定養蜂人才培養計劃，扶持年輕的養蜂新人成為養蜂能手，提升養蜂隊伍的戰斗力。

5.2設立扶持門檻，培養自主養蜂意識設立扶持門檻，協調市縣兩級蜂業扶持政策良性運行。只將養蜂意愿強烈且有養蜂能力的蜂農作為扶持對象，其他特殊群體由政府保障其基本生活需求，防止對養蜂扶持政策過分依賴。為培養養蜂戶的責任意識和危機意識，向誠心愿意靠養蜂脫貧的農戶收取保證金。幫扶到一定程度后，政府通過政策優惠引導有基礎的養蜂戶自己養蜂致富。

5.3“政府+合作社或能人+蜂農”發揮橋梁紐帶作用實踐證明，“政府+合作社或能人+蜂農”的扶持方式能較好地落實養蜂補貼。因此，北京各區縣應重視發展、支持當地的養蜂合作社，充分發揮其在政府與蜂農之間的橋梁紐帶作用和在信息、資源方面的優勢[12]，增強其造血、服務功能和用活用好政策的能力，提升政策扶持效果，使政府、合作社、蜂農三方受益，促進蜂業發展，最終從一家一戶的蜂農“小生產”轉向市場“大生產”。

5.4完善風險保障機制將蜂業氣象指數保險的覆蓋范圍擴大到北京市其他區縣，修改保險責任和賠償辦法，擴大突發自然災害的保障范圍，以提高蜂農的投保熱情。借鑒浙江經驗，探索在北京市建立系統的風險救助體系，增強風險保障能力，讓蜂農安心養蜂[13]。