基于“成本-效益”分析的公共圖書館財政支出的結構優化研究

胡中衛

（安徽省圖書館，安徽 合肥 230001）

“成本-效益”分析是采用數學、經濟方面的知識，按照特定的規則對經濟活動進行分析的方法。最早它是對項目或備選方案進行分析的方法，隨著其應用范圍的擴大，逐漸被引入經濟財政領域。“成本-效益”分析的基本原理，就是通過分析對比與財政收支相關的項目，在成本效益分析基礎上，確定最優化的方案，進而以最小的投資成本，獲得最大的社會效益。該方法在公共管理機構或公共項目中應用，可以保障社會資源的合理使用，促進社會資源的合理分配。尤其是對公共服務項目，采用“成本-效益”分析法，可以掌握財政支出實際效益與投入成本之間的比率，準確評價項目支出情況，更好地滿足社會需求[1]。公共圖書館作為公共文化服務機構，以免費、公平、普惠的服務原則，吸引了大批用戶到館獲取知識，產生了巨大的社會效益。然而公共圖書館在為用戶提供服務的同時，也需要得到政府部門的財政支持，以維持各項業務的正常開展。由于公共圖書館屬于公益性機構，本身經濟來源較少，而其社會效益又難以進行量化，政府部門也無法采用定量分析的方法，全面了解公共圖書館的投入產出情況。借助“成本-效益”分析法，對公共圖書館的財政支出狀況進行對比分析，可以從運營狀況、社會效益等多個角度，實現對公共圖書館資金流通的監管，以績效評價掌握圖書館發展狀況，客觀反映圖書館服務效益，保障公共圖書館的穩定有序運營。

1 當前我國公共圖書館財政支出管理現狀分析

穩定的資金來源是公共圖書館運營的基礎，是保障圖書館服務順利實施的關鍵。但我國公共圖書館是政府設立的公益性文化事業機構，長期對外提供免費、均等、開放的服務，這就使得其缺乏商業經濟來源，在財政資金管理方面必須慎之又慎。然而現階段我國公共圖書館在財政資金管理方面，依然存在收支比例不合理、管理混亂等問題，極大地影響到財政資金的使用效益。

1.1 財政收支比例不合理

公共圖書館的經費來源包括政府撥款、事業收入、經營收入等，不同經費來源渠道的比例應該保持平衡狀態，若其中某一項占比較大，很容易導致依賴程度高，風險性也隨之加大。如2017年安徽省圖書館總收入為7150.43萬元，其中財政撥款7129萬元，占比超過99.7%。這雖然與其事業單位的性質有關，但過度依賴政府財政投入，必然導致經費來源渠道不均衡。公共圖書館財政支出主要包括購書費、工資福利、商品和服務支出等，其中購書費與工資福利作為支出主體，應該占有較大的比例，這是保障圖書館服務順利開展的基礎，但同時易導致其他資源支出的不足。安徽省圖書館2017年總支出為7132.05 萬元，其中購書經費720 萬元，占比僅為10%，可見其在館藏建設方面的投入相對不足。

1.2 財政支出硬性浪費嚴重

公共圖書館在財政支出方面倡導專款專用，避免不同項目之間的資金挪用或浪費。然而很多圖書館在項目資金使用方面，依然存在財政規劃不合理，硬性浪費嚴重等問題。以購書經費為例，公共圖書館會隨著本地財政收入水平的提高，逐步增加購書經費，或者根據上年度的館藏建設情況，對購書經費進行適當調整。然而一些圖書館為了爭取更多的經費，往往不顧實際需求大量采購文獻，最后導致很多圖書被擱置。近年來，我國政府部門加大了對圖書館等公益性機構的投入，為圖書館事業發展提供了保障，但很多圖書館財政支出彈性不足，為獲得財政補貼盲目使用經費，缺乏剛性約束機制，這也影響到財政支出的使用效益。

1.3 財務人員整體素質不高

我國公共圖書館財務從業人員在財政資金管理方面，多采用傳統的審計方法，極少引入先進的信息技術，這不僅影響到財務審計效率，也無法保障財務數據審核的準確性。部分圖書館的財務審計工作由領導兼任，容易受到主觀因素的影響，無法保障客觀公正性[2]。受到事業單位傳統管理經驗的限制，圖書館財務從業人員缺乏對外交流學習的機會，難以接觸到最新的財務知識，這也影響到他們專業素養的提升。加之很多圖書館在內部審計方面，還缺乏完善的管理機制，缺乏相關領域的專業人才，使得其內控管理能力不足。此外，作為公益性服務機構，公共圖書館在社會服務方面的投資回報率并不明顯，這也勢必影響到館員服務的積極性。

2 “成本-效益”分析法在公共圖書館中的應用

“成本-效益”分析作為一種經濟決策方法，多被用于評估量化公共事業項目在社會服務方面的價值。將“成本-效益”分析法引入公共圖書館，需要明確界定投入成本與產出效益，明確“成本-效益”分析的基本原則，選擇合適的量化方式掌握圖書館社會服務效益。

2.1 基本分析原則

為了保障對財政支出評價的科學性，公共圖書館借助“成本-效益”分析法，需要遵循客觀性原則。這就是說對于公共圖書館各項數據，不能盲目低估或夸大，不得隨意更改成本與效益之間的比率，要保障研究結果經得起推敲。財務人員在調研分析過程中，也應該遵循客觀性原則，不得憑借主觀經驗操作。在評估方法選擇方面，公共圖書館作為公益性服務機構，除財政撥款、慈善捐贈之外的資金來源有限，并不適用經濟影響分析法。采用消費者剩余分析法，而不對各種服務項目進行區分，不僅費時費力，也會增加調研費用。這就需要根據實際情況，盡量選擇明確的市場替代品，且對研究結果影響較大的項目的主要因素進行重點分析，省略對價值影響不大的項目。

2.2 評估方法

公共圖書館采用“成本-效益”分析法，對各職能部門的財政劃撥經費、支出情況等財務數據進行分析，需要重點做好總體效益評估工作。這是因為成本評估相對簡單，而效益評估需要選擇適宜的方法，并根據實際情況設計合理的評估路徑。目前常用的效益評估方法，包括時間價值評估、消費者剩余評估、條件價值評估三類。由于公共圖書館在短期內很難看到社會服務效益，因此多采用消費者剩余評估方法。消費者為獲取某項服務或商品，實際支出的費用與其對該服務進行評估價值之間的差值，就稱作消費者剩余[3]。采用這種評估方式，公共圖書館需要確定某項服務的市場替代品，根據消費者反饋綜合分析該服務的價值。

2.3 分析框架

公共圖書館財務人員在掌握總體成本后，需要以合適的方式，對各項服務投入的成本與帶來效益的貨幣形式進行轉化，建立用戶與服務之間的二維矩陣，進而明確評估對象，保障最終結果的有效性。具體而言，公共圖書館需要對用戶群體進行分類，將不同的服務項目與用戶對應起來，通過多方數據調研建立二維矩陣，形成可靠的成本效益分析框架，然后選擇合適的項目評估方法，確定圖書館服務的市場價值，基本分析流程如圖1 所示。在用戶分類過程中，公共圖書館應該依據用戶行為特征，確定用戶對圖書館服務的認知，從用戶角度進行服務分類而非憑借主觀經驗，從而保障研究的可操作性。

圖1 公共圖書館成本效益分析的基本流程

3 基于“成本-效益”分析的公共圖書館財政支出績效評價指標設計

為了更好地發揮“成本-效益”分析法的作用，公共圖書館需要建立科學的績效評級指標體系，從基礎建設、社會服務等層面設計量化指標，為財政支出績效評價提供依據。

3.1 基礎建設指標

公共圖書館的軟硬件設施建設和館藏資源建設情況，屬于基礎建設方面的內容。這方面的財政支出可以進行量化，以保障績效評價的客觀性。公共圖書館在基礎建設指標設計方面，需要首先對基礎建設項目進行分類，明確績效評價的對象和目標。然后根據每個項目的實際情況，設計對應項目的細化指標，包括館藏文獻量、新購圖書冊數、計算機臺數、每百萬人擁有圖書館數量等，構建基礎建設維度的預設指標體系，用于客觀反映財政支出水平。同時根據不同項目的特點，選擇適宜的財政支出績效評價方式，最后對評價結果進行匯總加權，獲得最終績效評價結果（見表1）。

表1 基礎建設維度的預設指標體系

3.2 社會服務指標

公共圖書館面向社會提供公共文化服務，主要目的在于滿足公眾的基本文化需求，體現自身的社會服務價值[4]。對其財政支出進行績效評價，就要充分考慮社會服務內容，從社會參與程度、社會評價等層面，掌握財政支出的總體使用效益。將社會參與度作為績效評價指標，并設計圖書館總流通量、每日文獻外借數量、網站訪問量等可量化的指標，可以很好地反映財政支出在社會參與方面的效益，以幫助圖書館調整社會服務方案。在社會評價方面，公共圖書館可以設計用戶滿意度、用戶投訴率等指標，通過與用戶交流溝通，采集用戶的反饋信息，掌握他們對圖書館的真實評價，以對社會服務績效進行量化。

3.3 內部運營指標

公共圖書館在內部運營方面需要耗費大量資金，這是財政支出績效評價的主體內容，也是基于“成本-效益”分析的重要部分。由于內部管理項目較多，運營過程是動態變化的，因此財政支出的變動也較大[5]。公共圖書館可以從人力資源組織結構角度，分析不同部門、不同職稱人員的數量，然后設計具有針對性的評價指標，掌握內部運營中不同人員的財政支出狀況。同時公共圖書館可以從購書經費、財政撥款、經費自給率等角度，采用“成本-效益”分析法，掌握內部運營的資金使用狀況，計算得出圖書館的產出比，全面評價圖書館運營的財政支出績效與社會效益。

4 基于“成本-效益”分析的公共圖書館財政支出結構優化方法

針對現階段財會工作中存在的問題，為促進財政支出的效益最大化，公共圖書館還需要充分利用“成本-效益”分析法，根據評估結果不斷優化財政支出結構，從而保障圖書館事業的穩定發展。

4.1 優化財政支出績效評價機制

近年來，我國大力推行公共文化體制改革，加大了對圖書館等文化機構的投入，也對公共文化從業人員提出了更高的要求[6]。公共圖書館要想提升綜合服務能力，不僅需要依靠政府的財政支持，也需要做好頂層設計工作，強化內部管理與運營監督，形成更符合公眾文化需求的運營體制。在內部管理工作中，公共圖書館不僅要發揮領導班子的作用，也要強化內部培訓考核工作，強化對內部員工的績效激勵，改變館員被動、陳舊的服務理念，提高他們的工作積極性。同時強化財政支出績效評價工作，實現對不同項目的常態化財政審計，將其作為圖書館服務優化的依據，進一步提高圖書館的公共文化服務效益。

4.2 逐步建立完善預算管理流程

隨著對外服務范圍的擴大，公共圖書館需要根據財政支出的實際情況，以及國家現有政策規范，逐步建立完善預算管理系統，實現對財務資金的精細化管理。根據不同服務項目的開展情況，做好財政預算工作，保障預算管理的科學性與前瞻性[7]。同時圖書館需要根據財務對外編報的實際需求，逐步對編報內容進行細化，根據不同崗位與項目的規劃，逐步改進和優化預算管理流程。采用現代化管理方法，合理分配與利用資金，科學有效地提升財政支出管理質量。此外，圖書館需要改變傳統的績效管理方式，強化財政支出績效評估意識，在圖書館內部形成有目標、有步驟的預算評價管理機制，將績效評價目標作為財政精細化管理的依據，激發全體館員的服務潛力。

4.3 建立科學的財稅優惠政策體系

由于我國區域經濟發展的不平衡，導致各地政府對公共文化事業的投入力度不盡相同，這也影響到各地圖書館的均衡化發展。尤其是西部地區很多圖書館的基本運營經費都無法保障。為此，地方政府有必要引入財政轉移支付制度，解決公共圖書館收支規模不對稱的問題，促進偏遠地區圖書館的發展。政府部門在直接給予公共圖書館財政補貼基礎上，可以通過稅收優惠政策，如稅額優惠、減免稅收等，為公共圖書館的發展提供支持。此外，鼓勵社會民間機構、團體參與公共圖書館的投資建設，對于以聯營、捐贈方式投資公共文化事業的，可以適當給予投資退稅等政策優惠，幫助公共圖書館拓展資金來源，提高社會公眾參與圖書館建設的積極性。

5 結語

近年來，我國社會經濟高速發展推動了公共文化事業的不斷進步，公眾對精神文化服務的需求也在不斷提高。在我國文明社會建設背景下，公共圖書館作為公共文化服務體系的重要部分，要想發揮最大化的社會服務效益，有必要對現有財政支出狀況進行分析，從成本效益角度探索合理的經費管理模式，不斷優化財政支出結構，進而保障財政經費投入產出走上良性發展之路。