基于整體性治理視閾的黨和國家機構改革探析

摘 要：黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革決定》，這是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，亦是黨和國家事業發展的必由之路。整體性治理理論注重組織的有機整合，聚焦政府的再造與重塑，與當前國內的機構改革具有天然的契合性。本文從整體性治理的視閾出發，認為當前機構改革是對碎片化治理問題的回應，并針對性地提出了從組織構建和制度構建入手，建設整體性治理的完善體系，以期對改革有所參考和借鑒。

關鍵詞：整體性治理;黨和國家機構改革;參考

中圖分類號：D60 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）02 — 0022 — 03

2018年2月28日，黨的十九屆中央委員會第三次會議審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革決定》，這是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，亦是黨和國家事業發展的必由之路〔1〕。我們黨歷來高度重視黨和國家機構建設與改革，早在十八大過后，政府已著手開展了改革的實質性工作，如將鐵道部政企拆分后合并到交通部，衛生部與計生委的職能整合等，并取得了初步的成績。十九大后，更多的黨和國家機構被納入改革的范疇，機構改革不斷向前推進。筆者從整體性治理的角度出發，認為機構改革是對當前碎片化治理現狀的回應，并提出有關的組織構建和制度構建建議，以期能對改革的推進有所參考和借鑒。

一、整體性治理：對碎片化治理的回應

經歷了二十年之久的新公共管理浪潮后，西方國家開始了新的“尋找政府部門整合與協調”的改革運動，多中心治理、網絡治理以及協同治理都是這個階段的公共行政和社會管理的理論成果〔2〕。整體性治理也是出現在這個治理理論涌現的背景下，為了應對公共事務的日趨復雜化、數字時代的來臨以及以往公共管理遺留下來的碎片化、空心化政府等一系列的問題。整體性治理首次出現于1997年希克斯的著作《整體性政府》（Holistic government），而完善則是在其2002年的《邁向整體性治理——新的改革議程》一書中，本書主要批判了政府組織間關系以及制度生存性等問題，提出新世紀的政府應該推動整體性治理，摒棄以往的功能性和專業性部門間的各自為戰，讓政府朝著整體性合作的方向發展〔3〕。

整體性的對立面是碎片化，碎片化的字面的意思是完整的東西破裂成若干碎片，現被廣泛運用到技術領域、政治領域和社會領域等。如技術領域中，“碎片化”指磁盤碎片問題;社會領域中，“碎片化”多指基層的多元化和分裂化問題。“碎片化”在諸多不同領域的學者研究的不斷深入中被賦予了更多不同的含義。理查德（1981）從政府體制層面定義碎片化的問題，他認為碎片化是指“由于政府職權邊界的增值與政府職能的劃分產生的復雜狀況”〔4〕。奧斯特羅姆（2004）從公共經濟組織的層面來定義碎片化，他認為碎片化是“某一種特定公共服務管理主體的集體消費單位的數量”〔5〕。本文主要從公共管理的維度來考察和研究碎片化，因此筆者認為，碎片化主要指政府在權力、功能、資源和制度等方面存在數量上的大量碎片和地域與功能上的嚴重交叉重疊〔6〕，且在公共政策和計劃中缺乏溝通與協同〔7〕。同時，政府組織的權力、功能和資源被諸多機構和部門分割和裂解，形成大量碎片，從而導致政府組織體系的分裂，不利于政府組織部門間的溝通和協作，降低了政府的工作效率。

新中國成立七十年來，政府治理水平不斷提高，最為顯著的就是行政組織體系的不斷優化。但專業化部門分工，政府部門之間職能交叉、重疊、各自為戰的政府治理碎片化問題仍然一定程度存在。隨著治理水平和治理能力的不斷提高，黨中央已經意識并發現了這個問題，近年來推行的“大部制”改革便是對碎片化的一種回應，而此舉亦與整體性治理不謀而合。推進整體性治理需從組織構建和制度構建著手，形成整體性治理的完善體系。

二、整體性治理的組織構建

（一）逆碎片化和部門化，實行大部門整合

逆碎片化和部門化，實行大部門整合，其中心思想就是對原有的政府各個部門或機構間權力、職能和管轄領域進行調整，將彼此之間存在職能相近、管轄范圍大部分重合和權力存在交叉的、業務領域重合比例較高的部門和機構，通過合并重組的方式構建一個新的更大的部門，使這些部門能夠對某一具體的管轄領域進行更具有效率和效度的協調和管理，保證權力的傳達過程不會因為部門間的隔閡而出現耗損，同時也避免和減少了政府組織及部門間因為社會事務管理引起的利益沖突和矛盾。如美國吸取了“9·11”恐怖襲擊事件中由于部門的碎片化而無法有效協調組織力量有效應對突發事件的經驗教訓，專門將與國家安全相關的機構與力量進行了整合，成立了國土安全部。

打破功能分工的界限，協調和整合政府部門中多種資源和權力的關系，將業務性質趨同、功能間存在直接關聯的部門進行合并與整合，實現政府組織和功能間有機重組，最終達到整體性治理，這已經成為當今世界各國政府組織改革的重要議題。有學者認為符合以下條件的就應該依照統一、效率、精簡的原則規范對其職能范圍內的部門進行整合，如：部門權責存在明顯交叉;部門權責交叉而引發的問題常態化;部門業務涉及的管理對象過于廣泛;現有的溝通與協調機制無法有效解決現實社會問題〔8〕。基于我國現行政府組織行政管理體制層面由于原來專業化部門分工所遺留的機構或部門設置過多、功能分工過細、部門及機構間缺乏溝通與協作等問題，黨和國家從十七大起就明確提出了探索權責劃分清晰、職能有機統一的大部門體制改革，并一直延續至今。

（二）組織扁平化，實行政府行政層級整合

扁平化的組織結構是指管理層次減少而管理幅度相對增加的一種組織結構形態，其強調縮短上下級之間的距離，增強不同級別間的聯系，信息縱向流動加快，同時降低了管理成本〔9〕。在西方國家，組織扁平化的改變源于企業組織的變革，后來被政府組織所借鑒和效仿。扁平化的組織結構對比傳統官僚體制下的科層制組織結構具有較為明顯的優勢，傳統科層制是建立在專業分工和職能劃分的基礎上，各功能部門間界限清晰、分明，這樣的組織結構難以適應社會環境的快速變化，面對需要跨部門協調的問題時處理效率較低。而扁平化組織強調，超越部門的界限，繞過過多的管理層級，直接對問題和組織整體目標負責。政府組織扁平化改革后將更為精簡和高效，決策層與執行層之間的距離大為縮短，信息流通速度快、失真少，反饋及時，同時中央政府的部分資源和權力可以有效分配和轉移到基層政府和部門，有利于基層政府組織快速、有效應對治理的復雜化，充分發揮其主觀能動性，在權力范圍內解決社會問題。

從整體性治理維度來看，我國應加強政府組織層級的整合。政府層級的劃分是在科層制的體系下，依據政府組織管理的幅度和成本來確定某一層級政府的轄區劃分，從而確定整體政府組織的層級結構。但層級機構并不是固定的，應該隨著環境的變化和政府職能的整合做出相應的調整。

三、整體性治理的制度構建

（一）建立信息共享機制

信息共享機制是整體性治理制度構建的基礎，組織決策的有效性與信息占有的完全與否有著直接關系。整體型治理要求政府部門、組織之間跨越原有的隔閡進行協調和溝通，共同制定治理決策，進行事務管理。因此，信息共享機制是各個組織部門間實現協作的基礎。

信息是一種重要的資源，任何組織占有和壟斷信息資源的多少對組織的利益有重大影響，占有大量資源可以給組織帶來巨大的利益。同時，信息的不對稱很容易造成合作組織的不信任情況的出現，使組織間合作十分困難，甚至再次使功能裂解，回到碎片化的運行狀態中。

可以看出，整體性治理中，各類組織和各級組織間協作需要構建一種長效的涉及諸多機構或部門的信息功效機制，實現立體化、全方位的信息共享體系，減少和杜絕組織合作間的信息不對稱。第一，整合中央政府資源信息和各級地方政府資源信息，實現上下內外信息數據的整合和互通，并在相關機構間建立協作關系，實現信息的長期交換與共享。第二，搭建官方信息交換共享平臺，并進行專業化管理。需要建立信息主管制度，主要負責對信息的開發和維護等職責，并堅持執行信息管理相關政策法規，監督和評價信息的采集和利用工作，實行長效的信息共享機制。第三，對信息資源進行分類，不同層級的治理決策只能調取相應層級的信息，如有必要可以申請調用更高級的信息資源，并出臺政策進行信息使用的規范和保護，防止信息丟失和濫用而引發問題。

（二）建立政府各級組織間協作機制

政府是治理的重要主體，但政府組織以及各級政府間如產生隔閡，碎片化的政府組織將嚴重影響了整體性政府的發展和構建。而政府組織部門以及各級政府間矛盾和沖突的根源在于缺乏協調，加強政府各級組織間的溝通與協調，建立政府組織部門以及各級政府間的協調機制對實現整體性治理具有重要意義。

建立政府各級組織間協作機制要從以下幾方面著手：第一，構建政府各級組織平等溝通的平臺。政府平級組織間存在著職責和利益沖突，而上下級組織間存在管理與被管理的關系，組織間日常交流難以實現平等的溝通與協調，因此通過長效的平等溝通平臺設置，保證各個組織利益訴求的表達，尤其是基層組織實現自己的利益主體地位，在涉及中央與地方、上下級間利益關系時仍有發言權，將有助于政府各級組織間的協調。第二，構建合理的利益協調和平衡機制。保護和規范基層組織和非政策制定組織的利益表達和訴求，提高中央層面組織決策的民主性和科學性，使中央和地方組織間、同級組織間形成一種可靠長效的利益協調和平衡機制，防止基層組織和非政策制定組織通過規則外的非正常途徑進行利益的索取。第三，構建和完善多維度的監督機制。此機制要求，監督不僅來自上級組織對下級組織，同樣來自下級組織對上級組織，也來自同級別的利益相關組織之間。通過完善多維度的監督機制，規范要求任何組織不能隨意超越職權，對破壞組織間權責劃分的行為和責任者進行法律制裁。

（三）建立決策權、執行權、監督權互相制約與協調機制

整體性治理涉及各級政府、政府部門間的共同協調與參與，在多主體合作中，權責的合理分配是組織能夠穩定并和諧發展的基礎。而決策權、執行權和監督權是組織運行中重要的三大權力束，合理分配三大權力束，使之形成相互促進、協調與制約的良性關系。

建立決策權、執行權和監督權互相制約與協調機制應從以下幾方面著手：第一，對決策權、執行權和監督權進行分解，將這三種職能交由完全不同的部門或組織進行相對獨立的使用，使這三種職能彼此之間既能相互制約，又能相互協調和分工協作，確保權力的運行過程更加科學與合理，同時也能避免“權力部門化”和權力濫用的現象發生;第二，權力運行過程更加透明化。在權力運行科學和合理化的基礎上，在不影響國家整體利益的前提下，進一步規范和公開行政權力的運行過程，通過社會的有力監督確保決策的科學性、執行的合理性以及監督的有效性;第三，合理配置各部門和組織的內部權力，嚴格界定各項權力的使用邊界，限制和規范權力的使用，打破原有的組織內部利益和組織間的灰色利益鏈條，形成組織內部的權力制約與協調機制;第四，健全法律和規章，通過法律條文明確職能的分工、責任的劃分，確保權力的運行在法律所限定的范圍內。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕本書編寫組.中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定〔M〕.北京：人民出版社，2018.

〔2〕周昕皓.新型城鎮化與基于社會質量提升的整體性社會管理研究〔M〕.北京：北京理工大學出版社，2017.

〔3〕Perri 6. Diana Leat. Kimberly Seltzer and Gerry Stoker. Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda〔C〕. Palgrave，2002.

〔4〕Richard Dagger. Metropolis， Memory and Citizenship〔J〕. American Journal of Political Science， 1981，Nov.

〔5〕〔美〕奧斯特羅姆，等.美國地方政府〔M〕.井敏，陳幽泓，譯.北京：北京大學出版社，2004.

〔6〕John J. Harrigan and Ronald K. Vogel. Political Change in the Metropolis〔M〕. Longman. 2000.

〔7〕 Thomas R. Dye. Politics in States and Communities. Prentice Hall， 1994.

〔8〕曾凡軍.基于整體性治理的政府組織協調機制研究〔M〕.武漢：武漢大學出版社，2013.

〔9〕組織扁平化〔EB/OL〕.http：//wiki.mbalib.com/wiki/組織扁平化.

〔責任編輯：侯慶海〕