基于公共服務(wù)供給視角下的多元主體協(xié)同研究評述

孫琪

摘 要：近些年來學(xué)術(shù)界對于公共服務(wù)供給領(lǐng)域的研究越發(fā)深入，取得了不小的研究成果，對于公共服務(wù)多元主體協(xié)同研究是其進(jìn)一步的細(xì)化，通過分析2008年到2017年這十年來學(xué)術(shù)界關(guān)于該研究的成果，從研究現(xiàn)狀和內(nèi)容綜述兩個大方面入手，對其進(jìn)行梳理、總結(jié)，并提出三個方面的不足，對于更加深入研究該論題提供一定的參考價值。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)供給;多元主體;協(xié)同研究;述評

中圖分類號：D616 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）02 — 0064 — 03

改革開放以來，我國努力加強(qiáng)公共服務(wù)能力，著力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。中共十六屆五中全會首次提出公共服務(wù)均等化原則，公共服務(wù)供給迅速成為學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn)之一，主要包括公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)理論研究、公共服務(wù)供給主體多元化研究、公共服務(wù)供給路徑研究、公共服務(wù)供給現(xiàn)狀與問題研究等。其中公共服務(wù)供給中的多元主體研究成果小有規(guī)模，在近年來呈上升趨勢，為了更加完善的了解這一相關(guān)研究的狀況，本文搜集了2008年1月至2017年12月這10年以來我國發(fā)表的期刊論文，對其做相關(guān)的評述分析。

一、我國公共服務(wù)供給中的多元主體協(xié)同研究狀況

本文以中國期刊全文數(shù)據(jù)庫 （CNKI） 為檢索源，以“主題”為檢索項(xiàng)，以“公共服務(wù)供給”為檢索詞進(jìn)行檢索，時間跨度為2008年1月至2017年12月，查得的文章數(shù)量： 主題中含 “公共服務(wù)供給”一詞的文章為 3 504 篇，研究整體上呈上升趨勢，當(dāng)然搜索的僅僅是主題并不能說明包含了所有的研究該領(lǐng)域的文章，并且也有許多文章不以該詞匯為主，但是文章的主旨表達(dá)的是相近的意思，所以以上數(shù)據(jù)并不能完全代表文章總數(shù)，存在一定的局限性，但這6043篇文章也足以說明我國關(guān)于公共服務(wù)供給這一領(lǐng)域的研究已經(jīng)初具規(guī)模，并成為學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)問題之一。

在公共服務(wù)供給這一領(lǐng)域中，對于研究誰提供公共服務(wù)或者說提供公共服務(wù)的主體有哪些是首要的，只有了解主體才能更加合理完善的進(jìn)行公共服務(wù)的供給。學(xué)術(shù)界從對公共服務(wù)供給研究，延伸到公共服務(wù)供給主體研究，再到公共服務(wù)供給多元主體協(xié)同研究，不斷深入，因此本文就多元主體協(xié)同研究進(jìn)行進(jìn)一步的檢索。在2008年到2017年這10年來，中國期刊數(shù)據(jù)庫中以多元主體協(xié)同、多元主體、協(xié)同管理、協(xié)同治理、協(xié)同參與、多元主義共同參與為主題的文章分別有297、6739、2708、3145、521、227篇，共計(jì)13 637篇，數(shù)量之多足以表明多元主體協(xié)作模式已經(jīng)打破了傳統(tǒng)單一管理模式的禁錮，研究重心不斷的進(jìn)行轉(zhuǎn)移。

二、基于公共服務(wù)供給視角下的多元主體協(xié)同研究內(nèi)容綜述

筆者通過對公共服務(wù)供給視角下的多元主體協(xié)同研究相關(guān)文獻(xiàn)的閱讀和整理，對學(xué)術(shù)界研究的內(nèi)容作出以下三個方面的總結(jié)。

（一）基于公共服務(wù)供給視角下多元主體協(xié)同必要性的研究

公共服務(wù)供給為什么需要多元主體進(jìn)行協(xié)同參與，也就是說其必要性源于哪些方面，筆者對學(xué)者提出的必要性進(jìn)行了總結(jié)，主要包括以下兩個方面的內(nèi)容：

1.政府單一供給模式弊端凸顯

西方國家在19世紀(jì)大多建立了社會福利制度，由政府提供全部的公共服務(wù)供給。我國在建國初期也是政府作為唯一主體提供公共服務(wù)。不得不承認(rèn)在特定的時期，由政府作為領(lǐng)導(dǎo)者提供公共服務(wù)具有獨(dú)特的優(yōu)越性，但是必須承認(rèn)政府全包式的提供公共服務(wù)導(dǎo)致供給效率低下、官僚主義橫行等弊病。我國與西方各國都清楚的認(rèn)識到僅僅依靠單純的某種機(jī)制不能解決問題，只不過是用一種失靈代替另一種失靈而已。所以要將多元協(xié)同引入到公共服務(wù)供給領(lǐng)域中去。〔1〕隨著時代發(fā)展，政府扮演的不再是劃槳者，而是掌舵人，在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，擔(dān)任劃槳者的可以是非政府組織等主體，這樣有利于引入市場競爭機(jī)制，打破政府單一供給模式造成的公共服務(wù)供給效率低下，質(zhì)量不高等局面。〔2〕社會的進(jìn)步，人們的需求變得更加多領(lǐng)域，多方位，多層次，政府統(tǒng)一提供的公共服務(wù)供給，不能滿足公民的個性化需求，跟不上市場經(jīng)濟(jì)競爭和效率的步伐，不能很好的解決社會轉(zhuǎn)型期的各種矛盾沖突，導(dǎo)致出現(xiàn)諸多社會問題。為了解決這些問題，僅僅依靠任何單純一方都是行不通的，必須將多元協(xié)同引入供給機(jī)制中，〔3〕充分發(fā)揮不同主體的獨(dú)特優(yōu)勢。

2.公眾需求多樣化的現(xiàn)實(shí)要求

公眾社會需求中的共同性和一致性慢慢減少，差異性不斷增加，單單依靠政府作為唯一主體來提供社會公共服務(wù)已經(jīng)不能滿足公眾的需要。〔4〕公共需求越多樣化，公眾對于公共服務(wù)的期待越高，需要靠公共服務(wù)的協(xié)同供給才能滿足多樣的公共需求，供給多元化是通往供需平衡的有效路徑。〔5〕經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，時代的進(jìn)步，人們對公共服務(wù)提出了更高的要求，任何單獨(dú)的供給機(jī)制都會受到自身特有的限制，從而無法滿足復(fù)雜化的需求。多元主體協(xié)同機(jī)制能夠協(xié)調(diào)政府、市場、社會組織等不同主體，形成網(wǎng)絡(luò)供給模式，降低碎片化，低效率的頻率。〔6〕需要通過對公共服務(wù)供給的范式創(chuàng)新，來滿足人民群眾的強(qiáng)烈的需求，來達(dá)到公共服務(wù)供需之間的平衡，范式創(chuàng)新的途徑是多主體治理。多主體治理是一個不同主體之間協(xié)作，互助的過程，它主張建立政府、社會和市場的三維供給模式。〔7〕

（二）基于公共服務(wù)供給視角下多元主體協(xié)同存在的問題研究

公共服務(wù)多元主體協(xié)同供給機(jī)制具有多方面的優(yōu)越性，但是也并不是完美無缺的，筆者對學(xué)者們提出的問題進(jìn)行了相應(yīng)的總結(jié)主要包括以下三個方面：

1.主體之間權(quán)責(zé)劃分不明

現(xiàn)階段我國著重經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，對于社會服務(wù)方面的意識仍比較欠缺，致使市場、公眾、政府在社會公共服務(wù)供給中的權(quán)力與責(zé)任劃分不明，政府缺位、越位現(xiàn)象不窮，本來需要政府負(fù)責(zé)的純公共物品供給領(lǐng)域，政府將責(zé)任推脫給市場，導(dǎo)致公共服務(wù)供給缺失，人民的需求得不到有效滿足。本來可以由市場、社會提供的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不放權(quán)進(jìn)行壟斷，不引入市場競爭機(jī)制，導(dǎo)致公共服務(wù)供給不足，公眾得不到滿意答復(fù)。〔8〕社會、政府和企業(yè)三方供給主體之間的權(quán)責(zé)不明確，在有利可圖的領(lǐng)域，社會、政府和企業(yè)三方供給主體爭相供給，在沒有經(jīng)濟(jì)回報(bào)的領(lǐng)域，三種主體則興致欠缺。

2.缺少有效的公共服務(wù)協(xié)同互助機(jī)制

現(xiàn)階段我國的狀況是我國已經(jīng)重視起公共服務(wù)供給多元主體協(xié)同機(jī)制，但是我國并沒有建立起一個涵蓋政府、企業(yè)、社會等主體的公共服務(wù)協(xié)同互助機(jī)制，供給主體在供給方式上比較單一，在供給內(nèi)容上不夠完善，在供給層次上不夠深入，供給協(xié)同體系還沒有成功建立。〔9〕多元主體協(xié)同提供公共服務(wù)能否良好的進(jìn)行，依賴于是否有良好的運(yùn)行機(jī)制，是否有良好的制度設(shè)計(jì)。

3.公共服務(wù)供給碎片化

供給主體包括政府、企業(yè)、社會組織等，在理論上多元主體協(xié)同供給機(jī)制是最佳機(jī)制，但是在實(shí)際過程中，不同供給主體之間在大部分時段并不能有效的協(xié)同，它們往往更加傾向于追逐各自的利益，實(shí)現(xiàn)自己利益最大化，這導(dǎo)致公共服務(wù)供給碎片化。雖然從表面上看每個主體都在盡職盡責(zé)的提供公共服務(wù)，但實(shí)質(zhì)上公眾得到的是散亂不均的公共服務(wù)。一些公共服務(wù)本身比較單一，只需要一個或者兩個主體進(jìn)行提供，但多元主體同時提供，導(dǎo)致職能交叉，無用重復(fù)，也增加了供給成本。〔10〕供給主體多元化并不一定會帶來效率的提高，也有可能導(dǎo)致市場化過度、政府缺位、合作低效以及碎片化問題。尤其是在突發(fā)事件中，各主體各為中心，沒有有效的對話協(xié)商，導(dǎo)致資源白白浪費(fèi)。

（三）基于公共服務(wù)供給視角下多元主體協(xié)同的解決對策研究

針對于公共服務(wù)供給領(lǐng)域多元主體協(xié)同合作產(chǎn)生的種種問題，不少學(xué)者給出了建議對策，筆者將其歸類總結(jié)為一下三個方面：

1.主體間權(quán)責(zé)劃分清晰

在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，需要合理劃分政府、社會和市場的功能和定位，增加公共服務(wù)的市場化程度，建立一個完備的公共服務(wù)職責(zé)體系。在公共服務(wù)供給的過程中，首先要明確各供給主體各自的職責(zé)和使命，這樣有利于各主體各司其職，同時要構(gòu)建一個開放的、自由的公共服務(wù)供給空間，讓資本順暢的流動。在劃分權(quán)責(zé)關(guān)系時要以立法為主，用法律法規(guī)來清晰的界定不同主體的權(quán)利和責(zé)任，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，確立第三部門和社會私人組織等各種供給主體的合法地位，促進(jìn)不同主體守法、有序的參與公共服務(wù)。〔11〕

2.建立有效的多元協(xié)同供給機(jī)制

建立多元協(xié)同供給網(wǎng)絡(luò)意義重大，多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)供給依靠統(tǒng)一的、相互作用的協(xié)同和保障機(jī)制建立，社會公共服務(wù)的有效供給需要多元主體在合作的層次和深度上不斷完善，通過各個主體不斷優(yōu)化的協(xié)同合作，使得以優(yōu)補(bǔ)優(yōu)，從而發(fā)揮出整體大于部分之和的效應(yīng)，即1+1>2的效應(yīng)。〔12〕要通過采用授權(quán)、批準(zhǔn)、外包、公私合作、購買、志愿等模式來提供有效的公共服務(wù)，建立有效的公共服務(wù)多元協(xié)同機(jī)制的是必要的。

3.積極正確引導(dǎo)非政府主體

充分尊重企業(yè)和社會各類組織的需求，建立完善的激勵制度，促進(jìn)各主體協(xié)調(diào)發(fā)展。因?yàn)椋饺瞬块T與社會各類組織多少具有經(jīng)濟(jì)人的特征。它們往往會受到利益驅(qū)動來參與公共服務(wù)供給，所以要正確引導(dǎo)它們的行為，使它們可以在個人利益與公共利益兩者之間找到一個動態(tài)平衡點(diǎn)。對于非政府主體一方面要鼓勵參與另一方面又要對其進(jìn)行有效的限制，防止因?yàn)槔骝?qū)動而對公共利益造成的傷害，要引導(dǎo)非政府主體在保護(hù)公共利益的前提條件下協(xié)同合作。〔13〕可以通過擴(kuò)寬參與的路徑和渠道來引導(dǎo)公民參與公共服務(wù)，對于社會組織要加強(qiáng)培育，適當(dāng)降低參與的門檻。對于事業(yè)單位，要將其與政府分開看待，積極引導(dǎo)事業(yè)單位改革。

三、總結(jié)

在公共服務(wù)供給領(lǐng)域從單一供給主體走向多元供給主體是必然的，順應(yīng)了歷史的發(fā)展和時代的潮流，公共服務(wù)供給的多元主體協(xié)同研究成為熱點(diǎn)問題，我國學(xué)術(shù)界對其越來越重視，在某些方面學(xué)術(shù)界是達(dá)成一致的，比如多元主體的權(quán)責(zé)劃分、實(shí)施多元協(xié)同的必要性、政府單一供給模式的弊端等，這是具有很大的參考價值的，但是還是存在一些問題的，筆者認(rèn)為主要有三個方面的問題：第一，研究的領(lǐng)域局限。很多學(xué)者的研究集中于三個領(lǐng)域，分別是農(nóng)村、體育和社區(qū)，研究其他領(lǐng)域的文章甚少;第二，缺少內(nèi)在價值依托。大多文章是研究外在機(jī)制的構(gòu)建以及主體之間的運(yùn)作模式，對構(gòu)成多元協(xié)作的價值基礎(chǔ)很少涉及，一個有效的合作模式必須依托于共同的價值基礎(chǔ);第三，協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建研究薄弱。很多文章僅僅局限于協(xié)同機(jī)制構(gòu)建的重要性，但是采取什么樣的方式構(gòu)建，以及建立什么樣的機(jī)制大多匆匆略過。〔14〕這些問題還望以后的研究能夠進(jìn)一步解答。

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〔責(zé)任編輯：張 港〕