土地征收補償制度的“碎片化”及其整合：整體性治理的視角

喬華

摘 要：黨的十九大召開以后，我國的城市化進程將會進入更加迅猛發展的階段，同時也會加快土地征收的進程，政府與失地農民之間的矛盾也會不斷發生，追究征地補償中矛盾產生的主要原因發現，最主要的原因是對失地農民的補償碎片化，我國的土地征收補償制度存在著公共利益界定不明確、土地征收補償標準過低、補償程序不規范，缺乏法律監督等問題。因此。避免土地征收中的矛盾沖突首先要尋求對失地農民合理的補償辦法。

關鍵詞：土地征收;碎片化;整體性治理

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）02 — 0077 — 03

一、問題緣起

土地是一種稀缺資源，對于我國這樣一個13億人口的大國來說，土地尤為珍貴。當前中國的土地制度改革是一個被大家所關注的重要問題，“全面二胎”政策放開以后，土地問題就變成了頭等重要問題，由于土地征收拆遷所帶來的沖突也引發了大規模的群體事件，追溯其根源還是征地以后補償不到位才會引起群眾的不滿，因此土地征收補償制度的改革是一個無法回避的問題。〔1〕隨著城鎮化的不斷加快，對土地的需求更是日益增加，矛盾也愈演愈烈，雖然出臺了一系列行之有效的土地征收補償制度，但是在實際操作中該制度在補償范圍和補償程序等方面出現了界限不明，補償不合理等問題。而補償在一定程度上是問題產生的根源，也是目前我們遇到的最棘手的問題，正是因為補償達不到農民滿意才會引發各種問題的產生。黨的十九大報告提出：“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。”農民財產權益始終是黨帶領人民發展過程中置于首要位置的問題，隨著城鎮化進程，我國土地征收補償制度雖然為了加快城市化的進程，加快我國經濟建設和發展做出了很大的貢獻，但土地征收補償制度本身也存在著一定的缺陷，導致出現了一系列的土地問題。

根據十九大報告，城鎮化已經是一種不可阻擋的發展趨勢，改革開放的過程中始終伴隨著城鎮化過程，城鎮化需要征收農民的土地實現土地國有化，但是這一辦法長期以來沒有很好地保證農民的合法權益，從而與農民個人的土地權益就形成不可避免的矛盾沖突導致嚴重的社會問題，包括大量的上訪和群體性事件。中國的征地補償制度不僅包含法律上所有權的變動，也包括整體利益、補償公平等公共政策的意義，理論上，要求征地拆遷要基于“公共利益”的需求，但是在實踐過程中，“公共利益”是一個模糊的界定，各個地區都有自己不同的標準，在實施過程中不可能同一尺度。因此，改革的方向必須回歸“公共利益”的出發點，通過正當的程序，采取公平的補償，規范土地征收補償制度。

二、土地征收補償的“碎片化”

（一）補償范圍碎片化

目前我國的征地補償范圍包括了征地補償費、安置補助費、地上附著物補償費以及青苗費等。這些補償是對農民在可預見的未來可能獲得的收入進行的補償，但是在土地征收的過程中勢必會對被征收地相鄰的土地造成一定的影響，因為農村土地征收必然會使原本為整體的土地被分割，破壞了原有的經濟規模，降低了土地的利用效率，破壞了土地的原有產值，對這種殘余地的所有權人給予正當的補償，實屬應當。〔2〕在中國，土地沒有交易的價格，但并不意味著土地價格不確定，按照馬克思地租和地價理論，地價等于地租與利率之比，地租可以近似于農民一年的土地年收益，利率為一年期的銀行存款利率，顯然，目前的補償標準遠遠低于土地價格。此外，被征收土地在被用作新的建設用地時可能會造成廢水、廢渣等土地污染，這些土地污染會嚴重影響土地的新用途，降低農作物的產量。〔3〕相鄰土地由于被征收用地破壞使用造成的外部負效應也會受到很大的影響，這些不利影響的產生理應由土地需用人結合土地的破壞程度給予土地權利人一定的補償。同時也應當考慮被征地的未來利益。這樣才能更好地實現土地征收過程中的公平原則，維護農民的合法利益。

（一）公共利益界定程序碎片化

我國的公共利益在認定程序上存在著一些難以逾越的窘境，曾經有一些學者提出若任由“公共利益”的概念無限制被泛化，中國土地征收必然面臨著政府主體自行解釋“公共利益”的概念，自行認定某一事項是否為“公共利益”的需要，這種情況下就剝奪了失地農民的知情權，缺乏了對政府工作部門在一定程度上的監督與監管。根據當前的現狀，除了部分舊城改造項目，其他有關于公共利益的土地征收問題，都是由政府自行判斷該項目的實施是否是出于對公共利益的需要，這樣一來政府在進行土地征收時就缺乏監督機構的監管，在政府發布征收公告之前被征收人無從知曉土地被征收的情況，政府只需要在一定的時間內進行土地征收，這問題的發生僅靠完善“公共利益”定義并不能很好的解決，而是需要使公共利益的界定程序合理化，使整個程序合法化，才能從根本上改善土地征收是否確實處于“公共利益”的目的。

（二）土地征收補償程序碎片化

在土地征收過程中，對被征地主體的補償程序缺失，補償辦法過于草率簡單，土地征收補償程序的不規范是一種普遍現象，也是土地糾紛發生的主要起因，依照法律的有關規定，土地征收前應進行公示，在與被征地人員協商好征收標準后，再進行“先安置，后拆遷”等步驟。單位或個人需要建設用地，只能向政府提出申請，由政府征收之后，通過招拍掛的方式轉讓給用地單位或個人，政府對于土地的供給方和需求方都是壟斷者，土地的征收、補償決定都是通過政府。但是在實際操作中，往往是在政府沒有達成一致意見后就先進行拆遷，導致土地都被拆遷完了，被征收對象的賠償款和安置地還沒有落實好，引起被征收者的極大不滿。

（三）爭議協調裁決制度碎片化

在我國的征地補償過程中雖然明確規定在征收過程中需要進行土地公告和征收聽證會，但是在實際征收過程中缺乏了農民參與聽證的渠道。政府部門制定出臺了補償方案以后并不會及時的通知失地農民參與意見，而是在補償方案確定以后通過公告告知的方式來通知失地農民，農民提出的補償建議基本不會采納，只有在確需修改的情況下才會做出改動，這樣就極大限制了農民的參與權和征地補償過程的透明度。

在整個土地征收的程序中，由于征地程序的不規范，有失公開透明，失地農民始終無法真正的參與到征地方案中去，沒有真正的發言權和表達權，是征地過程中的弱勢群體。在我國大多數征地拆遷地區，農民的文化水平都是相對較低的，他們不懂如何維護自己的合法權益，他們的弱者地位讓他們也無法維護自己的合法權益。

三、土地征收補償制度“碎片化”原因

（一）理論方面的原因

按照我國幾千年以來的相關法律法規，當集體利益與個人利益發生沖突時，在通常情況下需要犧牲個人利益來實現集體利益。公共利益的界定具有主觀性、抽象性，公共利益的內容不確定，對公共利益做出讓步的“受損對象”不確定，導致政府在進行土地征收時無法具體細分是否是為公共利益而進行的征收，一律采用強制征收

（二）立法方面的原因

土地征收在每年的年底都會出現“任務重、時間緊”現象，屬于攻堅沖刺階段，把握好土地征收政策出臺的時機至關重要，年底出臺土地征收方面的政策則導致基層工作人員手忙腳亂，無法認真學習政府出臺的政策;按照慣例，政府出臺新計劃政策，一線基層人員需要進行為期1-2個月的時間學習。而立法時機選擇不當，基層人員對立法內容不熟悉則會導致在工作的過程中出現紕漏，土地征收的程序出現差錯，引起民眾在土地征收過程中不配合、不理解。

（三）運行方面的原因

1.安置不及時

“先安置，后拆遷”在實際拆遷工作中落實不到位。征地規劃與安置規劃脫節，安置規劃滯后（有些一年多才拿到安置規劃等手續）;鄉鎮土地資源規劃沒有考慮安置土地預留;城區政府經費不足，簽約成功后才能獲得項目經費，項目進展難度大導致政府倒貼經費;政府主導下的安置小區往往因為地理位置或房屋本身問題，導致拆遷居民接受意愿不強。

2.安置人員資格認定困難

政府職能“放管服”在實際操作過程中的“脫嵌”困境。公安部（2012年）實行人口的居住，人口自由流動，只體現居民戶不體現農業非農業，征地拆遷辦工作人員去派出所調檔，但這涉及一個個人隱私問題，派出所也不怎么配合，有些很難協調，這是普遍現象，因為按道理以前他是農業的人口的話，拆遷辦就該給他補助，但是現在統稱為居民，不分農和非農，從而導致人員資格認定比較困難。

四、“逆碎片化”——重塑整體性的土地征收補償制度

（一）土地征收補償范圍：協調與整合

1.聯合性運作縮小征地范圍

在補償公平合理的情況下，擴大我國的征地補償范圍，增加對鄰接地、殘存地、通損地的補償，充分考慮土地對農民的經濟利益和非經濟利益，征用補償金應包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。對于在城市近郊的土地，由于城市發展比較快，土地市場比較發達，對這部分土地的補償標準相對要以較高的市場價格來進行補償。對于遠離城區的土地，因為土地交易市場欠發達，交易價格就會偏低，但是這部分地區的土地是農民賴以生存的工具，是農民生活的主要來源，因此，這部分土地的補償也要考慮到農民未來的生活需求，考慮到土地對于農民來講特殊的意義，農民如果失去賴以生存的土地以后的生活將如何得以保障。〔4〕

2.征地補償標準納入考量

土地征收補償問題產生的根本原因在于“補償”，土地征收過程中的矛盾大多也是由于補償不合理、不公平，通過查閱資料發現大多數國家在土地補償方面主要按照土地的市場價格來進行的，根據我國土地征收的實際情況，保障失地農民合法權利，國家根據市場價格和未來的預期收益給予失地農民補償。提高征地補償標準，以市場作為基礎，提高土地補償費、青苗費及建筑物、構筑物補償費等，實行公平補償。

（二）土地征收補償程序：簡化與規范

1.規范公共利益的界定程序

明確公共利益的界定程序需要我國引入聽證機制。由于我國法院是沒有權力對是否屬于"公共利益"進行審查，當失地群體面臨“公共利益”模糊不清，認為政府沒有在發布征收決定之前組織聽證會而提起訴訟時，只要政府所進行的項目是舊城區改造的項目，就無需進行聽證程序，失地農民的知情權依然沒有保障，失地群眾依然會采取暴力反抗的方式表達自己的不滿。因此在進行土地征收的過程中，應當明確公告所征收的土地適用于何種公共項目的建設，是否確實出于公共利益的目的，政府及時組織被征收人進行聽證會，聽取被征收人合理的建議，接受群眾的監督，防止政府濫用公共利益之名，判斷在征地過程中可能出現的困難以及征地的可行性，最大程度的保證被征收人的權益，降低被征收人與政府機關的對抗性矛盾，從而使征地過程順利進行。

2.協調失地農民參與征收補償規程

征用土地之前，組織被征收人參與土地征收的程序。土地征收過程中除政府主管部門參與外，還應該有農民代表和監管部門參加，履行陽光政府的義務，信息公開透明化，接受群眾的監督。土地征收是農民和政府雙方的事情，必須通過雙方共同參與，各抒己見才能充分表達雙方的意愿，反對政府自行決定征地過程中的各項事宜，保障人民群眾的知情權，征集群眾意見，聽取他們的合理需求，在后期土地征收的過程中就會引發大規模的暴力事件，引起民眾的不滿，拒絕土地被征收，從而引發征收過程中不必要的事端。

3.土地征收補償過程系統化推進

建立土地征收過程中的監督機制，在土地征收過程中，從聽證會到公布征地公告，再到進行征地都需要合理合法，有相應的監督部門進行監督，有相應的法律進行約束，征地所得的補償款也應當進行合理分配，分發給失地農民。在土地征收過程中常常存在拆遷補償費用分配不合理的現象，正對這種現象的發生應當建立合理分配補償費用的方案，并相對應有配套的監督措施，政府的征地行為只能處于公共利益的目的進行，明確征地用途，征地的補償款應合理合法的分配給失地農民，給予他們一定的生活保障，最大程度保障補償的公平合理，盡量避免土地征收過程中各種貪污腐敗現象的發生，使土地補償款能夠專款專用。〔5〕

五、結語

土地是一種不可再生的稀缺資源，在中國城市化進程中，土地問題將會一直存在，并且將會愈演愈烈，如何合理的處理好在土地征收過程中的補償問題變得至關重要。在土地改革中實行最嚴格的耕地保護制度和集約節約用地制度，按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創新土地管理制度，優化土地利用結構，提高土地利用效率，合理滿足城鎮化用地需求，更好的解決土地征收補償問題。土地征收補償問題不只是擺在表面上的公益界定不明確、補償標準低、法律不健全等問題，征地補償的程序問題也是貫穿在始終的重要問題，征地過程中被征收者不了解征地內容，不認同補償標準就會存在可能的爭議。對于中國土地征收制度的改革都是希望能夠更好的維護農民的利益，解決群眾大規模的暴動，使農民的生活能夠更好的得到保障，但是保護失地農民的權益并不是說制度改革僅僅在于保護私人權益，目前的中國，農村人口占據了中國人口的70%，解決土地問題必然是政府處理好農村農民工作的重中之重，也是目前最迫切最困難的。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕李增剛.土地征收補償制度完善：標準問題還是程序問題〔J〕.理論學刊，2013.

〔2〕張麗麗，文峰.我國土地征收補償范圍與標準之探析——兼談土地行政征收中的權利保障〔J〕.生態經濟，2011.

〔3〕司偉歌.土地征收補償標準研究〔D〕.鄭州大學，2007.

〔4〕郝秀鳳.論我國土地征用補償法律制度〔D〕.蘇州大學，2006.

〔5〕陳中澤，黃艷.我國土地征用補償制度的缺失與完善〔J〕.武漢理工大學學報：社會科學版，2005.

〔責任編輯：張 港〕