環境影響評價與排污許可制度銜接研究

盛楠

摘要：環境影響評價與排污許可制度是我國污染源環境管理的兩項重要制度，二者銜接構成了對污染源全生命周期的管理。在分析現階段兩項制度銜接存在問題的基礎上，明確了環評與排污許可制度改革的總體思路，既不是削弱環評制度，也不是以排污許可制度代替環評制度，而應該通過排污許可證強化環評的作用和功效，即：明確排污許可制度的核心地位，全面深化改革環境影響評價制度。從規劃環評和項目環評角度研究提出了銜接的關鍵點：一方面要積極推進規劃環評落地，另一方面要從管理對象、管理內容、管理程序、管理權限方面實現環評與排污許可的全面對接。建議通過修訂相關法律、統一技術標準體系、建立聯動管理機制為制度銜接提供保障，真正讓排污許可制度成為污染源環境管理的核心制度。

關鍵詞：環境影響評價；排污許可制度；銜接

環境影響評價制度和排污許可制度是我國污染源環境管理的兩項重要制度。環評制度是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。排污許可制度是政府部門依污染源建設或運營單位申請，經依法審核準予其排污活動的一項制度，政府批準的行政許可文書就是排污許可證。

國務院提出改革環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源（位置固定、具有一定規模、可核查、可監測的污染源）的企業排污許可制，關鍵在于整合銜接現有各項污染源環境管理制度，其中一項重要任務是做好環評與排污許可制度的銜接研究。

1 環境影響評價與排污許可制度銜接存在的問題

環境影響評價主要是在項目開工之前，對可能造成的環境污染進行防治，其中包含對項目選址的評估，對項目動工后造成的污染進行分析和評估，盡可能把對環境造成的污染降到最低。排污許可制度主要是對于項目進行中或項目完成后的監管，是項目進行合理排污的依據。在我國兩者之間進行銜接，仍面臨著許多問題，具體如下：

一是兩項制度之間沒有完善的制度進行銜接。兩項制度都有不同的體系和操作規程，沒有一座橋梁進行銜接。二是環境影響評價制度提出的環境管理要求得不到全面的落實，項目在實施的時候都取得了排污許可證，但是對于項目的監管就比較薄弱。三是兩項制度之間缺乏統一的實行規范。環境影響評價制度的源強核算與排污許可制度的實際排放量核算方法不一樣，導致檢測的污染數據多種多樣，兩項制度之間沒有連貫性，這就降低了對于環境保護的力度。因此，需要開展環境影響評價與排污許可制度銜接的研究，以實現國家的綠色發展。

環評重在事前預防，是新污染源的“準生證”[1]，內涵既包括對項目實施后排污行為的環境影響預測評價、環境風險防范以及新建項目選址布局等，也包括項目建設期的“三同時”管理，同時，也為排污許可提供了污染物排放清單。排污許可重在事中事后監管，是載明排污單位污染物排放及控制有關信息的“身份證”，許可證是排污單位守法、執法單位執法[2]、社會監督護法的依據之一。環評與排污許可兩者互為因果，相輔相成，密不可分。瑞典、美國、歐盟等都已實現了兩項制度的緊密銜接，我國部分省份也將環評作為核發排污許可證的前提和依據，但在實際管理過程中，仍面臨諸多問題：

一是兩項制度銜接缺乏制度安排，“兩張皮”問題突出。一直以來，排污許可證未將環評提出的污染源排污特征、排放量、環境管理與監測等信息相應載入，未能充分發揮精細化管控排污行為的作用。

二是環評提出的污染源管理要求得不到落實。一方面，建設項目事中事后監管薄弱，排污許可“重發證、輕監管”。另一方面，環境監察執法依據排放標準，而環評考慮到環境質量和敏感目標的需求，往往提出比達標排放更為嚴格的污染物排放控制和環境管理要求，無法在事中事后監管、許可證監管中得到落實。

三是兩項制度缺乏統一的技術規范。環評源強核算與排污許可實際排放量核算方法不統一，導致污染源數據“數出多門”，且缺乏連貫性，大大削弱了污染源管理效力。[3]

因此，有必要開展環評與排污許可制度銜接研究，實現污染源事前審批與事中事后監管有機銜接和污染源全生命周期管理。

2 總體思路與關鍵點

為使各項制度簡化并且高效運行，具有連續性，因此需要對環境管理制度進行改革。在環境污染的預防階段環境影響評價起到了一定的作用，為環境污染架起了一道“安全防火墻”，在制度改革中，我們不能盲目改革，要避開以下兩個誤區：一方面是將環境影響評價制度削弱；另一方面是環境影響評估制度被排污許可制度替代。應該是通過排污許可制度來強化環境影響評價制度的效果，通過環境影響評價制度來促進排污許可制度的管理，二者相輔相成。要想讓兩個制度完美的融合在一起，既要對整個層面進行把控設計，又要對基礎層面的每個環節研究到位，使每個環節都密切結合起來，從而達到環境污染的高效管理。

兩個制度改革的整體思想：一是要將排污許可制度放在中心位置，健全以排污許可制度為中心的環境污染管理制度，實行“一證式”管理模式：一方面，利用排污許可制度中一套數據作為約束，對污染排放和環境執法進行硬性制約，防止環境污染管理中存在多套數據造成的混亂局面；另一方面是把排污許可制度作為領頭羊，融合各項管理制度，從根本上落實環境影響評價制度對環境污染的各項管理要求，解決環境污染的全方位監管；二是對環境影響評價制度進行全面深入的改革。改革是為了對排污許可制度更有效的服務。首先對一些無關緊要的手續進行簡化，例如工程竣工時的驗收許可證，這項可以由企業自己驗收，但是驗收的文件要作為排污許可證的申請材料之一，如果企業沒有實行排污許可管理，可將相關文件報給相關單位做備案。其次是對審批范圍進行調整和整合，再次是將環境影響評價和排污許可的算法和技術手段進行統一，最后實現兩個制度的無縫接軌。

3 加強兩項制度接軌的建議

一是修訂相關的法律制度和規范制度。通過修訂相關的法律法規，進一步對環境影響評價的范圍、主要責任、機制、跟蹤評估等管理程序制度進行全面完善規劃。對管理制度的要求進行充分補充，建立環境影響評價與排污許可制度之間的聯動性能，建立負面影響的管理制度。對排污類的項目驗收時的環保驗收取消，制定修改相關的技術方面的規范制度。讓企業的環境責任增強，環境意識提高，讓每個人都參與進來，為兩項制度的接軌提供基礎條件。二是統一標準。將兩個制度中的技術標準進行統一化，使用一套標準體系。實現兩個制度在技術體系上的全面統一。制定統一標準的核算方法，在兩個制度中要都適用。建立相關的清單表格，建立污染治理最佳的企業名單，實現兩項制度在細節方面的統一融合[3]。三是建立聯動機制。第一、企業如果新增污染排放源，要對其環境影響評價制度的落實情況作為考察要點。第二、對已經取得許可證的企業對排放源擴建或者進行技術改革的，需要對排污許可證進行審核，對不增加排放量的企業，并具有環保意識的企業，要適當的減少審批手續。第三、將污染源的全生命周期都納入企業的主體責任中。投產前相關部門進行審批，投產后企業自行監督并向有關部門報備。第四、有關部門加大監督力度和出現問題后的及時落實以及處罰力度，只有這樣才能凸顯企業主體責任，強化企業主體責任形成的社會意識，形成社會約束感和威懾力。

4 結束語

環境影響評價與排污許可制度的無縫接軌可更好的對環境污染進行管理[4]。本文具體從兩個制度銜接所面臨的問題入手，通過分析出兩個制度結合的整體思路和關鍵點作為基礎，提出兩個制度在結合方面的決策和建議。

參考文獻

[1]吳婷婷.排污權與排污許可制銜接探析[J].環境影響評價，2017，（05）：32-35.

[2]盛妍.我國排污許可法律制度研究[D].大連：大連海事大學，2017.

[3]曹亞首.新型排污許可制度與環境影響評價的銜接研究[J].工程建設與設計，2017，（08）：129-130.

（作者單位：中南安全環境技術研究院股份有限公司黑龍江分公司）