普惠金融的調查與思考

李小凡　李思躍

[摘 要] 普惠金融，即不論經濟水平或地區差異的人群都可以享受到的金融服務。普惠金融發展在促進金融改革、助推經濟轉型升級發展、增進社會公平和諧、助力脫貧攻堅等方面均有積極作用。文章從國家普惠金融的有關要求出發，以新田縣為例，概述了當前新田縣銀行業和保險業等金融機構普惠金融的主要做法，針對發展中存在的鄉鎮網點偏少、人均覆蓋率不高、產品不夠豐富、創新機制不夠健全、風險大收益低、普惠金融動力不足等問題進行分析，提出了相關建議。

[關鍵詞] 普惠金融；可持續；問題；建議

[中圖分類號] F724.6

普惠金融是指立足機會平等要求和商業可持續原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。大力發展普惠金融是我國全面建成小康社會的必然要求，對促進經濟發展方式轉型升級、促進金融業的可持續均衡發展、促進社會公平與和諧具有重要意義。

世界銀行扶貧協商小組（CGAP）為當今研究普惠金融相關問題的源頭，極力創建使貧困人群獲益的金融體系。他們倡導的理念與普惠金融高度一致：排斥于金融服務之外的大規模群體受益。由于普惠金融是小額信貸的延伸和發展，根據茅于軾在聚焦領域集中在微型金融運行、監督等方面，他認為農村對金融的需求程度大大超過我們的想象，農村發展的根本問題之一就是農村金融的衰敗，因此信貸的目標就是幫助貧困人口脫貧致富。周猛亮、張國政認為發展普惠金融要注重金融機構的可持續性。王曙光認為股份制地區性商業銀行以農村發展為方向，堅持給農民和農村各個企業提供金融服務。趙志剛認為村鎮銀行的經營目標應該是便利“三農”，一切業務的開展應該使農民獲益、使農業發展、使農村壯大，同時憑借金融創新，發展針對化業務，與農行、建行等大型銀行進行不同領域競爭。

1 新田縣基本情況及開展普惠金融的現實需求

1.1 新田縣基本情況

新田縣位于湖南省南部，總面積1022.4平方千米，總人口44.6萬人，截至2017年年末，全縣金融機構各項存款余額1186564萬元，各項貸款余額563644萬元。半個世紀前，新田縣人民憑借一副副鐵肩、一雙雙鐵手，大修水利、大辦農業，贏得一代偉人毛澤東“南有新田”的高度贊譽。

1.2 開展普惠金融的現實需求

2013年，黨的十八屆三中全會將“發展普惠金融”確立為國家戰略。2015年年末，習近平總書記主持中央深改組審議通過，由國務院出臺了《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，首次從國家層面確立了普惠金融實施戰略，為推動金融向“小而美”發展，金融“惠”及普通大眾、小微企業及農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體等從政府的頂層設計和制度保證上為普惠金融提供了保障。國家在普惠金融上要求：一是建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系；二是要提高服務覆蓋率；三是要切實提高金融服務可得性；四是要提高小微企業和農戶貸款覆蓋率，切實提高滿意度。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，在全國范圍內打響了脫貧攻堅戰。新田縣作為國家級貧困縣，地理位置偏僻，交通環境閉塞，資源稟賦貧瘠，金融覆蓋率較低，要想打贏脫貧攻堅戰，引領困難群眾致富奔小康，亟須大力發展普惠金融。

2 新田縣普惠金融工作主要做法

新田縣認真研究普惠金融政策，通過推進金融產業扶貧惠民工程、提升銀行普惠金融創新及服務能力、發揮保險公司保障優勢、落實惠民減免政策、加大金融信用體系建設等舉措，積極推進普惠金融建設，普惠金融服務和保障體系逐漸健全，服務覆蓋率逐步提高，基本實現鄉鄉有機構，村村有服務，戶戶有賬戶，人民群眾幸福感、滿意度持續增強。

2.1 以農商銀行為代表的銀行方面

2.1.1 提高普惠金融創新及服務能力，薄弱領域和弱勢群體有效需求得到滿足

2015年以來，以新田農村商業銀行為代表的金融機構在上級黨委、政府的正確領導和原銀監會、人民銀行的有效監管和悉心指導下，專注主業、專注實體經濟、立足服務三農本源，穩健創新，全力支持民營企業和小微企業，緩解民企和小微企業融資難和融資貴。一是依托“富硒”特色產業，積極進行金融創新。在風險可控的前提下，積極進行金融創新，充分挖掘原有不易在金融機構融資的林權、土地流轉權等“三農”資源，大力支持新型農業經營主體，與縣就業局、財政局簽訂高校畢業生、返鄉創業人員、農村創業婦女等群體創業就業信貸支持三方協議，開通創業就業信貸綠色通道，助力大眾創業、萬眾創新。特別是在2015年12月新田縣被確定為全國59個農村承包的土地經營權貸款試點縣之一以來，新田縣農村商業銀行主動作為，與政府相關職能部門一道積極探索、大膽實踐，成功設計出“農村土地經營權流轉證”，有效破解了利用土地經營權進行融資抵押的問題，并在利率執行上體現普惠金融的福利主義（利率按基準上浮20%執行），使新型農業經營主體“貸款難、貸款貴”的問題迎刃而解。截至2018年11月末，對農村承包土地的經營權抵押貸款累計授信393戶，累計授信金額26068.9萬元，涉及流轉土地40536畝，涉及流轉農戶10112戶，農地抵押貸款不良率為零；累計發放農村返鄉創業貸款126筆，金額8600萬元；累計發放高校畢業生、農村創業婦女等小額擔保貸款180筆，金額1765萬元；累計向煙農以福祥便民卡品種形式授信3685萬元，支持煙草種植面積18485.5畝。 二是單列小微企業信貸投放計劃，確保完成小微企業貸款“三個不低于”及“兩增兩控”工作目標。新田縣各銀行金融機構緊緊圍繞“三個不低于” 及“兩增兩控”管理目標，認真梳理和用好現有各項小微企業金融服務政策，加大對小微企業業務的管理及資源配置力度，完善了小微企業貸款及續貸管理辦法。2018年新田縣農村商業銀行單列小微企業信貸投放計劃7000萬元，截至11月末，小微企業貸款戶數437戶，比上年同期增加127戶，申貸獲得率100%。新田縣近三年來均達到“三個不低于”的小微企業貸款考核目標。三是提高金融覆蓋率，全面打通普惠金融“最后一公里”。通過自助銀行建設、助農POS機具布放、物理網點建設等方式逐步擴大基礎金融服務。截至2018年11月，新田縣轄區內共有銀行金融機構9 家，其中新田農村商業銀行有營業網點22個，自助設備33臺，商戶POS機211臺，建設貧困村金融服務站75個，布放助農POS機具13臺，縣內大多數鄉鎮基本實現了基礎金融服務不出村、綜合金融服務不出鎮的目標，滿足了人民群眾日益增長的金融服務需求。

2.1.2 優化服務“三農”機制，金融產業扶貧惠民工程扎實推進

“全面建成小康社會不能讓困難群眾掉隊”。要實現農業增效、農民增收、鄉村振興的目標，必須優化三農服務機制，加大對三農的普惠金融建設及信貸投入。一是在優化金融機構布局的同時，優化服務三農機制。政府整合涉農資金，搭建村級財務收支平臺，統一村級資金集中支付；農商銀行全力推進整村評級授信工作，增加三農信貸投放，持續提升服務三農的特色化、專業化和精細化水平；人民銀行幫助新田縣農村商業銀行等涉農金融機構克服各種障礙，增加對三農的信貸供給，僅2018年新田農村商業銀行獲得中國人民銀行扶貧再貸款資金2.8億元，并創建扶貧再貸款示范點四家，其中申報省級示范點一家，市級示范點三家。二是積極落實中央精準扶貧政策，著力開展金融產業扶貧惠民工程。金融扶貧，關鍵在于提升貧困村和貧困人口的“造血功能”和創富能力，為貧困地區發展經濟和改善民生注入“活水”。截至11月末，新田縣貧困人口21373戶，在新田農村商業銀行參評戶數21373戶，參評率為100%， 累計發放金融產業扶貧貸款31679萬元；累計發放產業帶動經濟組織扶貧貸款6戶，金額4340萬元，帶動貧困農戶1905戶，實現貧困戶年人均增收效益1000元左右，為推動新田縣金融產業扶貧工作作出了突出貢獻。三是積極穩妥開展樓盤按揭授信業務，著力保障惠民安居工程。 在風險可控的前提下，積極對接“易地扶貧搬遷”“棚戶區改造項目”，著力保障民生安居信貸資金需求。截至2018年11月末，累計發放“易地扶貧搬遷”貸款316筆，金額8696萬元。累計發放“棚戶區改造項目”個人安居貸款152筆，金額4453萬元，有效保障了弱勢群體的資金需求。

2.1.3 降本讓利惠民，信用環境持續好轉

一是積極落實中央惠民減負政策。積極向縣委、政府匯報，協調房產、國土部門取消抵押物房產中介評估報告書及收費，切實降低小微企業及廣大農戶、個體工商戶的融資成本。2018年以來新田縣農村商業銀行累計為小微企業讓利776.3萬元，減少費用18.63萬元。二是提升金融素質和安全意識。用好惠民減免政策，構建良好的金融環境。圍繞金融消費者的八項基本權利，重點加強對金融廣告基本知識、常見非法金融廣告行為及識別辦法的普及，引導金融消費者選擇適當的金融產品和服務，增強風險防范意識，遠離非法金融活動，避免盲目投資；通過開展金融知識宣傳，著力提升社會公眾的金融素質和安全意識，助力普惠金融建設。三是全面清收不良貸款。政府牽頭成立了由銀行、法院、公安等部門組成的強有力清收工作組，通過集中人員力量，對轄區內個人類不良貸款“賴賬戶”逐戶上門清收，打響了一場向不良貸款“亮劍”的戰斗，為普惠金融開展營造了良好的金融生態環境。

2.2 保險方面

農業保險是強農惠農富農的一項系統工程，新田縣作為農業縣，農業基礎設施薄弱，靠天吃飯局面還未徹底改變，開展農業保險對減災豐產增效、促進農民增收意義重大。保險扶貧亦是金融精準扶貧的重要手段，提高保險覆蓋率，有效化解農業風險，為打贏脫貧攻堅戰保駕護航。

第一，政府和保險公司聯合推出具有“突出精準，有效對接貧困戶需求、突出特惠，體現惠民特性、突出效益，切實保障可持續發展”的普惠保險產品“扶貧特惠保”，并通過政府出資為建檔立卡貧困戶全覆蓋購買等方式，用保險有效緩釋貧困人口生產生活風險，從機制上為貧困戶脫貧和發展提供保障。

第二，新田縣縣政府及時調整政策性農業保險工作領導小組，農業委、財政、民政、林業、煙草、金融辦、烤煙辦、氣象、畜牧水產和承保機構為成員單位，相關部門積極落實承保規模，按時撥付配套資金，持續完善基層服務網絡，加大三農理賠力度，有效地化解了農戶生產、經營中可能面臨的各種風險。

3 新田縣開展普惠金融存在的問題

3.1 鄉鎮網點偏少，人均覆蓋率不高

調查發現，在新田縣銀行金融機構中，工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、長沙銀行僅在縣城設立物理網點，郵儲銀行只在個別鄉鎮設立分支機構，本應服務鄉鎮為主的農村新型金融組織如小額貸款公司、典當行等基本在城區設立機構，保險、證券等金融機構在鄉鎮基本空白，農村推廣普惠金融的重擔基本落在農商銀行肩上。同時金融機構缺乏特色化、差異化的市場定位，市場細分不清晰，只注重優質客戶，服務對象同質化現象比較嚴重，“小額貸款公司不貸小，村鎮銀行不進村”現象不同程度的存在，少數銀行開展普惠金融只是以普惠的名義攫取普惠政策，只是應對上級的行政機制。

3.2 產品不夠豐富，創新機制不夠健全

農村中小企業和農民對金融的需求在于滿足存取款業務，但產品豐富度不夠，金融理財產品少，抵押貸款多、信用貸款少，普惠金融較難在福利主義與商業化之間平衡發展。同時農商銀行在開展業務時，需依托省聯社科技平臺或使用省聯社研發的互聯網金融產品，難以實現自主金融創新和以較低的成本精準滴灌“三農”和小微企業，在服務實體經濟上心有余而力不足。

3.3 風險大收益低，普惠金融動力不足

農村金融生態環境相對惡劣，信息不對稱，無較好的約束機制。一是有的客戶信用觀念淡薄，有能力償還貸款卻不按時歸還，有的客戶隨意為他人借款或擔保，有不良記錄后無法貸款，普惠金融獲取率低，有的客戶信用記錄空白，信貸業務中的惡意違約、逃廢債等情況時有發生；二是縣域經濟總量偏少，網點運營成本高，盈利能力有限；三是缺乏較好的與普惠金融掛鉤的考核機制，發放同等金額的小額普惠金融貸款與大額貸款比，存在成本高、收益低、逾期壓力大等現實情況，導致客戶經理不敢、不愿全身心投入普惠金融工作，進一步擠壓普惠金融發展空間；四是市場良莠不齊，有的新型業態打著普惠金融的旗號，干著非法集資的勾當，壓榨銀行存款市場，切斷普惠金融的輸血管。

4 新田縣普惠金融發展的建議

4.1 必須繼續深化制度改革，加強金融創新

改善金融服務理念，推動建立符合中國百姓的普惠金融制度。須在福利主義與商業化間尋求平衡，探尋有本國特色的為低收入群體及小微企業融資的市場化機制及支持城鄉金融要素流轉的機制。金融創新要充分借助互聯網金融的發展，充分發掘更多的普惠金融新產品，提高普惠金融服務質效；要創新服務模式和手段，有效對接農村金融服務需求；要提高普惠金融容忍度，健全與普惠金融掛鉤的考核機制；要完善普惠金融定向降準政策，切實將支小再貸款政策向農商銀行傾斜，加快出臺小微企業授信盡職免責的指導性文件；要建立適當的補償機制，對承擔空白鄉鎮金融服務的金融機構給予政策傾斜。

4.2 持續加大金融基礎設施建設，突出重點服務人群

一方面，因地制宜加強基礎性設施建設，增加物理網點，擴大金融機構的服務半徑，提高鄉鎮覆蓋率，提升金融服務的可得性。在不具備建設網點的地方，通過布設機具，利用科技手段，讓千家萬戶尤其是貧困人口享受到普惠金融的發展成果；另一方面，要突出農民、小微企業、自主創業者以及低收入人群等目前金融服務薄弱環節中的重點群體，切實提高普惠金融的精準度；要持續擴大金融服務覆蓋率，擴展普惠金融服務的深度和廣度；要在信貸市場上拓寬金融服務渠道，使金融資源向弱勢群體傾斜，讓信貸投放更加精準。

4.3 加強金融知識宣傳教育，提升消費者金融素養

要有效發揮金融機構信貸員、客戶經理、柜員等與消費者密切接觸從業人員的作用，從自身的機構布局、網點數量、業務特長出發，結合農村實際情況，利用現有的“村村通”廣播，宣講金融政策，有針對性地開展“滴灌式”的精準宣傳，普及金融知識，精準地將金融知識送到農村老百姓身邊，有效提升金融知識宣傳的整體性和實效性。

要有效加大懲戒力度，對違法失信行為實施聯合懲戒，優化普惠金融信貸營商環境。

參考文獻：

[1]孫秀清，馮婷婷.普惠金融國內外研究綜述[J]. 農村經濟與科技， 2017，28（15）.

[2] 銀保監會.中國普惠金融發展情況報告[EB/OL].[2018-09-28].http：//www.wdzj.com/news/hydongtai/3159642.html.

[3]國務院.推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）.國發〔2015〕74號[EB/OL].（2015-12-31）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-01/15/content_10602.htm.

[4]新田縣人民政府.永州市新田縣2017年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].（2018-03-16）.http：//www.xt.gov.cn/c24/20180316/i28409.html.

[5]張毅，楊輝，田華杰.基于湖南“新田模式”的農地金融信貸政策創新研究[J].海南金融，2018（3）.

[作者簡介] 李小凡，女，長沙麓山國際實驗學校；指導老師：李思躍。