美國國家公園的立法規制及其啟示

摘 要： 黨的十九大報告指出，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。相較于發達國家，我國在國家公園建設方面起步較晚，相關立法也還處于探索期。美國作為世界上最先建立起國家公園體系的國家，不僅確立了保護與開發相結合的環保理念，而且形成了一套完整、系統的法律架構，充分體現出立法先行性、系統性、公益性、公眾參與性、時代性等特點。對美國國家公園的立法歷程、立法內容及特征進行了梳理，提出了我國國家公園建設應當做到制度建設和改革同步，充分發揮國家公園體制建設的法律指引作用;加強立法統籌和規劃，建立以國家公園為主體的自然保護地法律法規框架體系;做到立法民主，切實保障國家公園的公益性;實現科學立法，增強國家公園法律法規的實效性等建議。

關鍵詞： 國家公園; 立法規制; 公益性

中圖分類號： DF712.46;D922.68 文獻標識碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.04.016

面對資源日趨緊張、環境問題突出、生態系統破壞的嚴峻形勢，黨的十八大站在新的歷史起點上，確立了加強生態文明建設的發展理念，這是對以往粗放型經濟發展模式的深刻反思。2013年11月，中共中央提出要“嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制”，并由此拉開了中國國家公園建設的序幕。黨的十九大報告指出，構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。美國是世界上最早建立國家公園的國家，而且一直視“國家公園”概念的提出是其對世界作出的三大貢獻之一，在國家公園的立法及管理方面有著豐富的經驗，值得我們去學習和借鑒。

一、 美國國家公園立法之歷史演進

“國家公園”這一概念最早是由美國的藝術家喬治·卡特琳在1832年的一次旅行中提出來的，當時他認為當時美國西部的印第安文化以及野生荒原應該由政府劃定區域并出臺相關政策予以恰當保護[1]。現在一般認為，國家公園是國家為了保護良好的生態環境，讓人們可以享受更加優質的自然風光，為科學研究和環境教育提供完好無損的理想場所，而專門劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區域。美國在國家公園建設過程中較早引入了法治工具，構建了一套完整的法律體系，為其他國家相關立法提供了參考。美國國家公園的立法進程大致可以分為初始、發展、完備三個階段（詳見表1）。

（一） 初始階段（1872年-1916年）

從1872年到1916年，在這四十多年時間里，美國頒布了兩部重要的法律，分別是1872年3月《關于劃撥黃石河上游附近土地為公眾公園專用地的法案》和1916年8月《關于建立國家公園管理局及相關目的的法案》。前者促成了世界上第一座國家公園——黃石國家公園的誕生，后者則在內政部成立了一個全國統一的公園管理機構，即國家公園管理局。國會本想把黃石地區作為娛樂休閑的特別保留地劃分給其所在的州政府進行管理，然而在缺乏資金和發展前景的情形下，州政府似乎并不感興趣。無奈之下，國會只能通過立法將其交給內政部予以管理，這便是黃石國家公園成立的坎坷歷程。國家公園管理局的誕生是美國民眾及環保主義者對美國混亂的公園治理表示不滿并要求改革的結果，該管理機構的成立，成功地解決了公園管理部門林立的問題，促使國家公園的建設進入了快車道。至此，美國國家公園立法體系業已基本完成。

（二） 發展階段（1916年-1970年）

從1916年到1970年，在這五十多年的時間里美國國家公園的立法不斷具體化，從解決現實中遇到的新問題出發，“向深化公園管理，擴大管理類別、宣傳環保理念等方面轉移”。[2]在這一階段里，美國相繼出臺了《管理者關于過度開發的決議》、《荒野法》、《國家自然與風景河流法》、《國家步道系統法》、《特許經營政策法》、《國家環境政策法》等一系列法律，分別從國家公園的開發、擴大國家公園管理單元和提升環保理念等方面對國家公園的管理進行細致規定，使得這套法律體系逐步擴充，日臻完備，公園管理也都能逐步變得于法有據，有法可依。

（三） 完備階段（1970年至今）

從1970年至今的這個時段，在這個階段里，世界上大多數發達國家和地區都開始了國家公園的建設，他們無一不把目光投向美國。當然，在實際建設過程中，各個國家和地區也會發展出適合本國或本地區的制度設計，逐漸傾向于科學化管理。美國也根據建設國家公園系統面臨的一些新的變化和挑戰，汲取境外有益經驗，對管理策略積極地加以調整，出臺了《一般授權法案》、《國家公園及娛樂法》、《國家公園綜合管理法》等系列法律，使得各個公園都有了屬于自己的單獨立法，對相關事項做了部分調整，“所以立法的內容很有針對性”[3]，加強了國家公園的環境保護。

二、 美國國家公園立法的體系和內容

美國國家公園的立法體系主要包含為基礎性法律、一般性法律及部門規章三個部分，分別從不同層面對國家公園的規劃建設及管理做出了相關的規定，既有上位法里的一般性原則，也有下位法的具體措施，整個法律體系十分完備。

（一） 國家公園基礎性法律

美國國家公園基礎性法律是指1916年成立國家公園管理局時制定的《國家公園管理局組織法》和1969年指定的《國家環境政策法》。這兩部法律成為國家公園管理以及環境保護的基礎性法律，對國家公園統一管理機構的創設和國家公園的開發保護起了根本性的指導作用。

根據《國家公園管理局組織法》的規定，設立國家公園管理局是為了“保護公園中的風景、歷史遺產以及野生動植物，并以此種手段和方式為人們提供愉悅并保證他們完好無損，以確保子孫后代的福祉”[5]，這條規定確立了“保護性原則”，即建設國家公園的首要目的是為了保護環境而不是發展經濟。當然很多人對該條原則性的規定提出了質疑，認為這是“悖論式”的條文，既要求環境保護，又給旅游開發留有缺口。當然，這種富有張力的規定，確為后來公園的管理造成了一些麻煩，但同時也使得法在適用時有了更多的解釋空間。

《國家公園管理局組織法》還規定，國家公園管理局受美國內政部直接管理，是“專門負責國家公園事務的政府機構，成為美國國家公園體系的最高行政機關”[6]，這就把所有國家公園的管理事務都交給了一個行政部門，改變了以往部門林立的局面，既減少了部門之間爭權的現象，也使得國家公園的管理更為高效和標準化。在給國家公園管理局正名的同時，《組織法》還授予內政部長制定規章制度的權力，為國家公園管理局發揮主觀能動性提供了授權，得以將一些粗線條的政策通過具體方案加以落實。

《組織法》還把以前由林業局管轄的部分森林公園、陸軍部管轄的一些歷史遺跡和紀念地、農業部管轄的部分濕地公園都納入到國家公園體系，這樣國家公園管理局所管理的國家公園不僅涉及范圍廣，而且類型多樣。至此，由國家公園管理局管理的國家公園包括國家戰場及歷史遺跡、湖泊海岸、自然風景區、景觀大道、動植物保護區和部分國家保留地等。除此之外，還有部分“國家野生動植物保護區”是由漁業及野生動植物管理局管理的，一些允許商業利用的“國家森林”是由林業局管理的，而還有部分尚未確權的國家保留地則由土地管理局管理，國家公園局有時也會與這些部分進行聯合治理。

《國家環境政策法》是美國環境保護的基本大法，這部成文法并不僅僅針對國家公園而制定，它是針對國家所有的環境問題而做出的規定，因而，在適用上國家公園法有規定的優先適用國家公園法的相關規定，國家公園法沒有規定的則適用國家環境政策法。這部法律的一個突出亮點在于該法要求所有的規劃建設項目都要運用系統的方法進行環境影響評價，不僅促使政府的決策更為科學，也方便了群眾對公共決策的有效監督。

（二） 國家公園一般性法律

國家公園的一般性法律是指除了基本法之外的其他法律法規，它們構成了國家公園立法體系的主要組成部分。這部分法律一般是從具體方面對國家公園的管理及保護做出了具體規定，其中《國家公園系統授權法》、《荒野法》、《國家自然與風景河流法》、《國家步道系統法》《特許經營政策法》則比較典型，它們從縱向和橫向兩個層面共同構成國家公園法的體系，使各方面管理和建設都有了法律的指導。這些“縱橫交織的法律相互間的協調性很強，很少發生法律沖突”[2]，即使發生沖突，也可以援引判例或者運用法律解釋予以妥善解決。

一般授權法是國家公園法體系中非常重要的一部分，該法案規定了國家公園進入的標準，通常還會“明確規定該國家公園單位的邊界、重要性以及其他適用該國家公園單位的內容”，這些規定有很強的針對性，它們會涉及到不同公園的保護等級及保護措施。這樣的制度設計，一方面，為已有的和今后要進入到該體系中的保護區域確立了嚴格標準，保證了國家公園環境保護的高質量，另一方面，在處理實際問題的時候，也使得基本法能更好地落實，增強了法律的實際操作性。

《荒野法》，顧名思義就是對原生態荒野的保護性法律，該法使得國會獲得命名聯邦公有土地為國家原野保護體系一部分的權力。也就是說，通過該法獲得命名的荒野即成為國家公園管理局或林業局或其他管理部門管理的自然保護區域，而該區域將不再是可以隨便利用或是買賣的公有土地了。荒野法確立了成為該法保護客體的幾個標準，分別為原始性、相當的規模以及具有科學研究價值。此外，荒野法也對荒野內人類的活動作了具體的規定，如此便將一些有環保價值的公有土地納入到國家公園體系之中加以管理和保護，實現既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力。

《國家自然與風景河流法》是為了“建立一個系統，以保護那些具有杰出的風景、休憩、地質、野生動物、歷史、文化和相似價值的河流，使其保持自然狀態”[3]。這部法律顯然是針對河流所做出的具體性保護，其實是在彌補國家公園法的不足，將那些優質的河流資源也納入到國家公園的保護體系之中。國家公園法是抽象的基本法，一些措施未必能夠對河流起到充分的保護作用，因而自然與風景河流法就誕生了。根據該法，國家獲得對相關河流命名的權力，國家和地方政府也可以共同管理。如果地方政府為了發展經濟想要在某景觀河上構筑水利設施，而聯邦政府卻認為這會對河流環境構成威脅的話，那么聯邦政府也可以通過購買的方式獲得該河流的所有權，以避免地方政府在河流保護方面掣肘。

《國家步道系統法》是指國家對那些具有旅游價值的原始性步道采取法律上的保護，以阻礙人類對這類步道的破壞。美國是個崇尚自由的國度，有很多原始性的旅游線路，或許荊棘遍布，或許坎坷難行，但是熱愛自由和野性的美國人認為這樣的步道也是一種旅游資源。他們對此人類的建造活動保持高度警惕，因而希望通過法律來杜絕人類的肆意破壞。

《特許經營政策法》是為了更好地協調環境保護和經濟開發之間的關系而出臺的法律。美國人認識到良好的環境保護并非只是劃定區域禁絕人類的一切活動，而是將人類視為整個生態系統的一部分，允許對環境進行無損合理的有限度的開發利用。“美國政府非常重視發揮私營企業促進國家公園體制的作用，為達到促進公共利益的目的，也不避諱私營企業的盈利和擴大聲望的訴求”[7]，因而加以立法，對適當的經濟建設提供規范化的指導，確立了景觀建造的一些良性規則。

（三） 部門規章

除了以上列舉的這些法律，美國的國家公園立法體系中還包括了許多部門規章。部門規章相對于成文法而言，更多體現在對一些程序性事項的規定上。這些部門規章同樣具有法律效力，可以成為司法裁決的依據。如果說國家公園基本法和一般法是實體法的話，那么部門規章大體上可以看作是程序法，二者相輔相成，共同致力于國家公園的建設和保護。

綜上所述，美國國家公園立法體現了從最初簡單個體化保護到如今全面系統性保護的過程。在這個過程中，法律向來都不是一成不變的，隨著社會的發展需要會不斷有新的法律出現，舊的法律被修改，不合時宜的法律被淘汰。而且法律的著眼點也不單單再是自然環境的保護，而是越來越多地融入了文化、種族以及人權的內容，使得整個法律體系更加豐滿。一般性立法與特殊立法相結合的模式，使得每個公園的管理都更加科學有效。

三、 美國國家公園立法的特征

（一） 先行性

美國社會有個共識，那便是做任何事情都要于法有據，有法可依。如果沒有法律保障，他們會盡量推動國會進行立法，甚至在這個過程中，不同的利益集團需要斗爭許久，國會是他們利益訴求的角斗場。美國國家公園的創建以及國家公園管理局的成立也同樣如此，他們力求做到立法先行，如此方可名正言順。

美國并非先有國家公園的存在而后才制定了一系列的法律，而是在思考將以往的“自然保護區”①納入國家保護的過程中先進行立法，法律于此不只是應激性反應的結果，也會起到引領和指導作用。有了國家公園的基礎性法律，對國家公園的性質、進入標準和管理模式加以規范之后，美國大地上才誕生了眾多的國家公園。國家公園不僅僅是對以往“自然保護區”的改名換姓，而是按照嚴格標準加以區分后成立的。

（二） 系統性

縱觀美國國家公園的立法體系，可以發現，國家公園立法從縱向和橫向兩個層面，將所有的國家公園都納入到了統一的管理之中，有效避免了多頭執法的情形。可以說，美國人對于一件事物的規范，從來都不吝嗇他們的國會資源，縱使已經有相關法律，但是一旦出現新的問題，美國人總會推動國家從各個方面進行有效規制。當然，這樣做會產生一個后果，那就是法律體系的龐雜化，各種法律對于同一事物的規定難免會有重疊或是交叉。但總的來看，整個法律體系是系統性的，他們寧愿出現多措并舉的情形，也不愿有問題而無法律支撐的尷尬局面發生。當法律適用產生了沖突，上位法或是判例法會提供良好的解釋途徑，使得問題大多都能得到妥善解決。

（三） 公益性

美國國家公園從誕生之日起，就在思想理念上確立了它的公益性。首先，在確立國家公園管理局職責時，美國人就將國家公園管理機構視為“純正的聯邦政府的非營利機構”，其主要任務是“專注于自然文化遺產保護與管理，日常開支則由聯邦政府撥款解決”[8]，因而國家公園大多都是免門票或是低收費的，這是國家公園公益性服務目的的體現。其次，從國家公園的創建之初，美國人就把人們的休憩、游覽以及教育科研的價值追求納入到國家公園的發展理念之中，例如《組織法》的解釋性文件“萊恩來信”就提到“國家公園的目的是為了讓人們利用、觀察、保持健康和娛樂，在國家公園中做出的所有影響公眾或私人企業的決策都必須符合國家利益”[5]。最后，所有進入到國家公園體系中的這些保護性區域都會經過嚴格論證，高質量無污染的生態環境只是其中的一項指標，能否為公眾提供更優質的游覽、使用或是科研價值則是另一項重要考察內容，這也體現了對國家公園公益性價值的要求。

（四） 公眾參與性

國家公園作為一種公共資源，涉及到廣大公民的切身利益，因而在立法時十分應注重吸納公眾意見，保障公眾參與。這種公眾參與性體現在兩個方面：其一，法律方案的啟動往往是由環保人士或是環保組織推動的，這些公共群體構成了美國家公園建設的重要力量。在國家公園的立法過程中，政府相關部門也會積極聽取環保人士或是相關領域專家的建議。其二，在法案實施階段，國家公園法賦予公民監督權，“如果任何美國公民和機構認為國家公園管理局的某項行動是錯誤的，或在應該采取行動的時候未采取行動”[3]，他們都可以依法對管理機構提起訴訟，從而敦促管理機構更好地履行職責。

（五） 時代性

任何一部法律只有保持其穩定性，才能提供給人們一個相對確定的預期，然而它所要調整的對象卻總是多變的，實際情況也往往都是復雜的。要處理好這個問題，美國的國家公園立法的適時性就顯現出來了。一方面，新思維、新理念被人們所接受之后，國家公園立法就不得不做出一些調整和改變。比如以前的公眾參與只適用于白人社會，隨著種族平等思想的普及，這種公眾參與的范圍也擴及到其他種族。以往在劃定國家公園之后，很多土著居民要么被驅趕，要么受到嚴格的限制，但是隨著社會的發展，當社會普遍接受人類是生態系統一部分的理念后，也開始重視土著居民的生存問題，開始將他們請回來，并通過立法來保障他們的合法權益。另一方面，當越來越多的具有環保價值的客體被認識之后，人們開始傾向于將它們納入到國家公園體系中加以保護，因而國家公園立法已經不再單單著眼于最初的自然環境，還納入了旅游線路、民俗文化、人文景觀等方面的內容，國家公園體系也逐漸擴容，形成了一個龐大的保護系統。這種時代性不僅反映了人們思想認識的深入，也體現了法的靈活適用性。

四、 美國國家公園立法對我國相關立法的啟示

我國國家公園的建設起步較晚，自2015年起，“福建、湖南、湖北、浙江、北京、吉林等省別開展了國家公園試點建設，為期三年”[7]。學習和借鑒美國的立法經驗，有利于將這項建設工作納入到法治化進程之中，做到有法可依，從而發揮法律的引領與保障作用。

第一，做到制度建設和改革同步，充分發揮國家公園體制建設的法律指引作用。

美國國家公園的建立就是以《國家公園局組織法》為基礎，國會通過該法在內政部成立了統一的國家公園管理機構，明確了國家公園成立的目的、保護的范圍和措施以及國家公園的加入標準，進而掀開了美國國家公園申創的浪潮。法律不僅具有規范調整功能，還有創設指導功能。我國在建設國家公園時，要充分發揮法的指引作用，真正做到重大改革于法有據，只有如此，國家公園的建設及管理就能做到有條不紊。當下，應結合《建立國家公園體制總體方案》的重點要求與基本任務，嚴格依法設立國家公園的標準，明確管理體制，界定資源權屬，籌建多元資金保障機制，健全生態補償機制，嚴格責任追究機制，鼓勵公眾參與等，為保護國家公園生態系統的原真性、完整性以及可持續利用，奠定堅實可靠的法律基礎和制度保障。

第二，加強立法統籌和規劃，建立以國家公園為主體的自然保護地法律法規框架體系。

我國現行自然保護地包括自然保護區、風景名勝區、地質公園和森林公園等，形成了建設、國土資源、林業等多部門分管以及地方管理為主的管理體系，確立了有關自然保護地設立、規劃、管理等一系列基本制度和相應的標準與技術規范，具體涉及《自然保護區條例》、《風景名勝區條例》等法規規章，在此基礎上重新構建有關國家公園的法律法規，需要做好統籌規劃，構建一套完整的自然保護地法律體系。美國已形成全面系統的國家公園立法體系，涉及了公園建設及管理過程中的各個方面。相較之下，我國的國家公園立法還有很長的路要走。為了不浪費立法資源，在立法之前就應該做好統籌規劃，對已有的保護性法律法規分門別類加以整合，重疊的部分要力求統一，缺失的部分要加快立法，及時補空，對于可能出現的沖突要具有前瞻性，并設立對話機制，這樣在遇到問題時，才能有的放矢。

第三，做到立法民主，切實保障國家公園的公益性。

環境保護性立法通常會涉及到群眾的切身利益，國家公園建設也關乎民眾的美好生活。美國國家公園的立法之所以能夠獲得公眾的廣泛認可和接受，正是因為這些法律的出臺是由民間的環保組織和環保人士積極推動的，而法律草案擬定之后又能夠廣泛地爭取民眾的意見。如何處理環境保護與經濟建設之間的關系？如何處理土地權益問題？如何通過國家公園建設讓更多的老百姓獲得福利？這都需要公眾積極地參與，提出合理化建議。而美國國家公園立法過程給予我們的經驗不只是立法該如何與民眾協商，更重要的是其建立與管理有一個長期有效的開放通道與機制，不僅允許民眾參與到國家公園的管理中來，而且讓民眾共享建設國家公園的成果，以此來增加群眾的獲得感。

第四，實現科學立法，增強國家公園法律法規的實效性。

每個國家或地區的傳統文化、政治結構以及環境問題并不總是相同的，因而如何將粗線條的政策落實到實際生活某一方面中就需要我們深思熟慮了。美國國家公園立法采取的是一般性法律與特殊性法律相結合的方式，即每個國家公園的建設和管理除了受一般性法律調整外，還有一套屬于自己的單獨立法。這些法律根據該公園的實際情況加以補充，因而具有很強的操作性。我國地域遼闊，環境類型多樣，環境問題也十分復雜，因而我們在進行相關立法時也不妨采取這種“一區一法”的方式，力爭契合每個園區的實際情況，制定出符合地域特點的法律，從而增強法律的可操作性與實效性。

五、 結 語

國家公園建設不單單是劃定一塊區域，禁絕一切人類活動，也不只是求取一筆財政支持，簡單地進行景區基礎設施建設，然后發展旅游業，而是要采取系統而科學的方法，將自然資源的科學保護和合理利用有效地結合起來，真正讓自然資源發揮它應有的價值而又不遭致毀滅性的破壞。這種建設理念并非是個“悖論”，而是要在自然資源科學保護和合理利用之間尋求一個平衡點。要做到這一點，就需要法律從開始就保持它應有的理性和高度的警惕，什么該做，什么不該做，這都需要通過立法加以細致地規劃，而美國作為在國家公園立法方面有著豐富經驗的國家，值得學習與借鑒。正如十九大中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民所說的，“建設國家公園的目的是把占全國2%的21.5萬平方公里的國土空間還給大熊貓、東北虎和藏羚羊”。最后，希望我國國家公園立法工作能夠在人與自然和諧共生及推動美麗中國建設過程中起到它應有的作用。

注釋：

① 此處的“自然保護區”是指以往已經受到政府不同部門保護的自然區域，包括歷史遺跡和紀念地，只是未經過國會命名為“國家公園”，國家公園也并非憑空產生。

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[8] 美國國家公園如何管理[N].人民政協報：生態周刊，2016-10-13（5）.

（責任編輯 文 格）

Abstract：Establishing a national park as the main body of the nature reserve system have been proposed in the report of the 19th congress of the Communist Party of China.Compared with developed countries，national park construction started late in our country，the legislation is still beginning.As a pioneer state to set up national park system in the world，the United States not only established the concept combining protection with development in environmental protection，but also formed a complete set of legal framework，which fully reflects the legislative antecedence as well as the systematic，public welfare and public participation，times features.Combing the legislative history of America’s national parks，legislative content and characteristics，this paper proposes that our country national park construction should synchronize the system construction and reform，giving full play to their role as the legal guidelines on national park system construction，strengthen the legislation planning，establishing a national park framework system of laws and regulations as the main body of the natural protected area，achieve the legislative democracy，ensuring the public welfare of the national park，and realize the scientific legislation，enhancing the effect of the laws and regulations on national park.

Key words：national parks; legislative regulation; public interest