行政審批模式變革：內涵意蘊與研究邏輯

秦浩

摘? ? ? 要：行政審批模式變革為研究行政審批問題提供了新的視角。從理論上澄清行政審批模式及相關概念內涵是研究開展的邏輯起點，包括行政審批與行政許可的交替使用、行政審批模式與行政審批制度的概念區分等。本文認為，行政審批模式是行政審批的屬性特征、系統結構和過程狀態經過概括而抽象出來的標準樣式。行政審批模式變革與行政審批制度改革本質上是一種對立統一的關系，從制度變遷的視角看存在強制性實現路徑與誘致性實現路徑兩種方式，行政審批模式變革的最優路徑應是二者的互動結合。

關? 鍵? 詞：行政審批;行政許可;行政審批模式變革;行政審批制度改革

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）03-0046-08

作為公共管理領域經久不衰的熱點問題之一，圍繞行政審批開展的多學科、多維度研究碩果累累，理論創新與實踐探索的良性互動極大地激發了行政審批制度改革的活力。在改革進入“深水區”特別是“放管服”改革向縱深發展的背景下，相關綜合配套改革要突破瓶頸，迫切需要新的理論導入與分析范式，由此行政審批模式變革這一命題應運而生。

一、問題的提出

從20世紀中后期至今，公共管理改革推動下的政府治道變革方興未艾。放松管制、突出服務、引入市場機制和社會力量參與行政審批，以信息技術應用推動行政審批流程再造和行政審批方式變革，成為西方國家行政改革的一個重要內容?！?0多年前發端于美國的‘放松監管運動，已經濫觴為一場全球化的潮流，而且成為發展市場經濟的共識”。[1]西方國家放松管制改革的成功實踐給我國以極大的觸動。反觀我國行政審批制度改革的實踐，就其目的和動機而言，旨在破除全能政府的傳統觀念與慣性思維，打破計劃經濟體制下政府壟斷社會資源配置的利益格局，從而為保障市場經濟的健康發展及整個社會的良性運轉創造適宜的外部環境。然而就其實效來看，由于行政審批制度改革在本質上是一種對行政審批權力行使失范和自我約束失效的“事后補救”，改革范圍僅囿于制度的層面，且改革內容主要側重于對行政審批項目的精簡，因此行政審批制度改革被認為“大多是應急型、淺層型和減量型的”，[2]改革往往難以達到預期目標。考慮到中西方在歷史條件和現實國情方面的差異，如果說西方國家管制改革的目的是在市場經濟發展成熟的前提下彌補“市場失靈”的缺陷，那么我國則應是通過改革建立一種主權在民與依法行政統一、行政效率與公平正義兼顧、政府干預與市場機制平衡的行政審批模式。對此，有限的“減量型”行政審批制度改革顯然力所不及，各級地方政府轉而向更高層次的“增質型”行政審批模式變革尋求突破，即通過改革將政府組織形式、權力結構關系和審批服務方式由“獨立分散式”變為“相對集中式”，實現由分散審批模式到相對集中審批模式進而向集中審批模式過渡的變革。

二、行政審批模式變革相關概念辨析

行政審批和行政審批模式是行政審批模式變革的兩個基本子概念，通過對兩個概念內涵的規范性界定以及分別對行政審批與行政許可、行政審批模式與行政審批制度之間的概念辨析，可以為研究行政審批模式變革及相關理論問題奠定基礎。

（一）行政審批與行政許可

行政審批在我國有著悠久的歷史，其雛形最早可以追溯到公元前。《逸周書·大聚篇》就曾記載“春三月，山林不登斧，以成草木之長;夏三月，川澤不入網罟，以成魚鱉之長”。[3]大禹時期頒布的這條禁令被認為是政府干預的最早記錄。在國外，從古羅馬城邦到中世紀的歐洲，西方各國均出現了類似我國古代的“禁榷”制度，“早在古希臘，柏拉圖就曾論述過政府管制的必要性，并對政府管制有過初步的制度設計”。[4]行政審批的思想盡管十分古老，但真正意義上的行政審批直至19世紀才開始形成，并在二戰前后盛行一時。作為一種“必要的惡”，行政審批是現代政府干預市場和管理社會的普遍形式，經過自然經濟、計劃經濟和市場經濟等不同時期的演變與發展，行政審批已滲透至經濟和社會生活的方方面面，“只要存在著政府對市場的干預和對社會的管理，就會有行政審批制度。也就是說，政府謀求對經濟干預和對社會管理規范化的愿望必然會在程序上固化為行政審批”。[5]

由于研究視野或學科角度的不同，目前國內學界在行政審批內涵的界定上存在著不小的差異?？偨Y比對這些差異后發現，已有的觀點大多立足于經濟學、法學和行政學三個學科。如部分研究管制經濟學的學者認為，“行政審批是政府行政機關依法處理公民和企業的申請，以確定申請者的市場主體資格、限定申請者權利、明確申請者義務的行為”，[6]并將行政審批劃分為“生產審批、營業審批、設立審批和行為審批”[7]四種類型。法學學者認為，“行政審批是指國家行政機關根據相對人（公民、法人和其他社會組織）的申請，依法以頒發特定證照等方式，準許相對人行使某種權利，獲得從事某種活動資格的具體行政行為”。[8]類似的還有“政府行政系統在特定當事人的請求下對法律禁止的狀態或法律不予許可的狀態賦予其是否在廣延領域內取得權利或利益的行政行為”[9]，等等;而公共行政學學者則認為，“行政審批是指政府機關或授權單位，根據法律、法規、規章制度及有關文件，對行政管理相對人從事某種行為、申請某種權利或資格等，進行具有限制性管理的行為”。[10]簡單地說，行政審批也即“行政機關通過頒發證照的形式，依法賦予行政相對方某種行為的資格，是政策執行行為之一”。[11]通過對行政審批的不同解釋可以看出，雖然學者們在表述上各異，但都從不同角度揭示了行政審批的核心特征。歸納來看主要形成了如下幾點共識：一是行政審批是行政主體實施的行為，“行政審批權力是國家的一種職能，是以行政權力為基礎，具有較強的約束力”，[12]故而行政審批在本質上是行政主體對行政審批權力的確定與行使。二是行政審批的客體（或稱“行政審批相對人”）主要是自然人、法人或其他組織，任何行政審批行為的發生都要以行政審批相對人依法提出行政審批申請為前提。三是行政審批的形式表現為經依法審查，認可資質資格，準予從事特定活動等。

行政許可是與行政審批經常交替使用且容易混淆的一個概念。許可，本意指“準許、容許”，在英文中與之相對應的詞為“License”。按照《中國大百科全書》中的定義：“許可是對不特定的人依法負有不作為義務的事項，行政機關對特定的人解除禁令，允許其作為時采取的行政行為”。[13]國內學界對行政許可的探討，多從行政行為的角度去把握行政許可的內涵。根據定性的不同，可以分為“解禁說”和“賦權說”兩種觀點。“解禁說”認為，“行政許可是建立在普遍禁止基礎上的解禁行為”，[14]“行政許可是國家行政機關對一般人的禁止措施和對于特定人和特定事的禁止措施依法予以解除的行政措施，簡稱解除禁止措施”[15]等;“賦權說”認為，“許可通常是通過授予證書的形式賦予個人、組織某種權利能力，或確認某種資格”，[16]“行政許可是行政主體應行政相對方的申請，通過頒布許可證、執照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或實施某種行為的法律權利的行為”。[17]

行政審批與行政許可在概念上的相似性使得二者經常交替使用，這給理論研究和實踐工作帶來了一定的困擾。實際上，關于二者概念異同的爭論至今仍無定論，學界主流觀點非常清晰地分為兩種：一種觀點認為二者沒有區別，屬于同一概念。如“行政許可，也就是通常所說的行政審批”，[18]“行政審批，又叫行政許可”[19]等等;另一種觀點雖都認為二者不能等同，但在彼此關系的認知上存在差異。一是認為行政審批包括行政許可，如“狹義的行政審批專指行政許可”，[20]“許可需要相對人的申請，是審批行為內容的一種”。[21]二是認為行政許可包括行政審批，如“廣義的行政許可包括行政機關的各項審批、核準等行為”。[22]三是認為行政審批與行政許可相互獨立互不交叉，如“凡行政機關對外實施許可的行政行為一律使用許可一詞，凡行政機關內部程序的許可行為可稱為批準或審批”，[23]“許可是立法上賦予權利的行為，而審批是根據法律規定的條件，由實際執法部門來審核是否符合條件的行為”。[24]筆者認為，以上觀點之間的差異既是學理研究深化細化的體現，也是立法用語不規范、研究角度不同等原因導致的結果，因此才會出現“行政法的理論上學者們習慣于使用行政許可，而在立法和行政管理上人們廣泛使用行政審批”[25]的分立狀態。

（二）行政審批模式與行政審批制度

馬克斯·韋伯認為，“模式是一種思維建構的抽象概念，它是由互有聯系的要素所組成”。[26]社會科學諸多領域都涉及模式問題的研究，關于模式的認知基本形成了以下三點共識：一是模式是研究者通過對具體問題的經驗分析和對邏輯關系的歸納推理而得出的結果，因此模式也被認為是“在特定條件下，對為實現某一特定目標而采取的一系列具有規律性的方式方法的概括和總結”。[27]二是模式旨在描述事物的本質屬性和核心特征，模式一詞既可簡化我們對事物的認識，又說明了此事物與彼事物之間的差異。三是模式是一個整體性概念，可為某一類特定問題提供系統化解決方案，因此“模式具有模范、示范的意義”。[28]按照模式的定義邏輯，可以將行政審批模式界定為，其是行政審批的屬性特征、系統結構和過程狀態經過簡化概括而抽象出來的標準樣式。行政審批模式建構在行政審批的事實基礎之上，是通過對行政審批的制度機制、行為方式及其相互關系進行價值判斷與邏輯歸納得出的結果。行政審批模式能夠回答行政審批“做什么”和“怎么做”這兩個問題，將這兩個問題綜合起來看，便是行政審批的內容規定和行動邏輯。

在明晰行政審批模式內涵的基礎上，應進一步對其功能特質進行考察。首先，行政審批模式具有確立共同的集體價值目標的功能。模式的確定標志著基本價值框架的確立，其作用能夠有效約束行動者的選擇范圍并明確行為目標。行政審批模式規定了從事行政審批活動的合法性和合理性，不僅要求決策者在進行決策時要以行政審批模式的價值導向為依據，而且行政審批的過程和行為等也都要在行政審批模式框架內進行。其次，行政審批模式具有對社會價值進行權威分配的功能。行政審批模式是由強制性公共權力來實施和保障的，它的價值分配功能主要體現在對相關利益的分配性規定上，在這種分配性規定支配下形成的利益格局又會對其他利益分配產生影響。再次，行政審批模式具有對社會利益和力量整合的功能。通過制定調節沖突的程序和安排參與的渠道，行政審批模式能夠將相互分歧甚至是沖突的利益各方有力地整合在統一的體制與秩序之中，從而將原本孤立、割裂的集團利益或局部利益轉化為相互兼容的公共利益;相反，如果行政審批模式的功能缺位，社會就不可能對公共利益達成較高程度的認識，如果利益主體不能在模式矩陣中達成滿意的博弈結局，多元社會力量就無法形成統一的合力，社會價值生產因此也會難以為繼。

行政審批制度與行政審批模式雖然只有一詞之差，但二者在本質上存在顯著區別。彼得·豪爾等人將制度看作是“嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例”。[29]國內學者通常將制度解釋為行動主體共同遵守的辦事規程或行動準則。在多數情況下，制度也是某一領域的制度體系，如我們通常所說的政治制度、經濟制度、文化制度等。基于以上對制度的理解，行政審批制度應當是行政主體在行使行政審批權力時所遵守的規范和制度，更為規范的表述是：“行政審批制度是指國家行政機關實行行政管理活動的重要方式，是政府對各種資源分配的一種行政行為和手段，并依據一定的法律、法規和有關政策，共同遵守相應的辦事規程和行為準則”，[30]它是包括“行政審批的設定權限、設定范圍、實施機關、實施程序、監督和審批責任等內容的一個有機整體”。[31]

行政審批模式在本質上是一種邏輯層面的抽象概括，而行政審批制度則是一套實踐層面的規則體系，二者的區別在很大程度上取決于模式與制度的不同。但同時也應看到，這兩個概念不是完全對立的，它們之間也存在著共性特征和緊密聯系。一方面，行政審批是行政審批模式和行政審批制度共同的存在基礎。由于“模式也要扎根于制度之后才具有決定性的作用”，[32]因此行政審批模式離不開行政審批制度。行政審批模式是由行政審批制度派生出來的并以行政審批制度的存在為前提，按照結構主義的分析邏輯，行政審批模式應屬于行政審批制度的內生變量，行政審批模式的內部結構也必然受到行政審批制度中各要素的影響。另一方面，無論是行政審批模式還是行政審批制度都是相對穩定且動態發展的，二者在本質上均存在著所謂的“適應性預期”。模式或制度的形成必然帶來不確定性的減少和信任度的增加，而不確定性和信任度的此消彼長既會為舊的模式或制度的穩固創造動力，也會不斷地對新的模式或制度的缺陷制造壓力，從而促使模式或制度持續完善。

三、行政審批模式變革的分析范式

（一）行政審批模式變革與行政審批制度改革的對立統一

行政審批制度改革是構建服務型政府的重要途徑，“其主要致力于通過簡政放權來提升市場和社會活力”。[33]我國現行的行政審批制度產生于計劃經濟時代，“這一制度的強化是在計劃經濟向市場經濟的轉軌時期”。[34]應該說，它在特定的歷史時期確實對經濟社會的發展起過積極的作用。在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，要實現“發揮市場在資源配置中的決定性作用”和“更好發揮政府作用”的預期目標，行政審批制度改革勢在必行。2001年國務院《關于行政審批制度改革工作的實施意見》的出臺，標志著我國全面啟動了行政審批制度改革。

行政審批模式變革與行政審批制度改革是一種對立統一關系。首先，從性質和程度上來看，改革與變革存在著本質差異。行政審批制度改革針對的對象是“制度”而非“模式”，其重心在于“改革”而非“廢止”。行政審批制度改革在本質上是一種“減量型改革”，主要側重于行政審批項目的精簡，并配以相應的制度規則予以跟進?！靶姓徟贫雀母镏饕€是放在方法手段目標層次和組織改革目標層次上，只注重在審批方法手段和審批項目上做文章”，[35]改革“見諸于形”的特征更為明顯。而行政審批模式變革則屬于“增質型改革”，使改革跳出了在“方法手段目標層次”和“組織改革目標層次”這兩者之間的循環往復，強調通過改革實現政府的角色定位、行為理念和行為方式的根本性轉變。另外，行政審批制度改革與行政審批模式變革的途徑有所不同。行政審批制度改革主要在地方政府內部進行，從轉變政府職能入手，正如有學者所言：“行政審批制度改革與政府職能轉變是同一個問題”，[36]而后再轉入行政管理體制改革。行政審批模式變革則主要以行政服務中心為載體，重點在于審批方式的改進、審批程序的優化以及審批效率的提高，推動行政審批模式持續變革。其次，行政審批制度改革與行政審批模式變革并不完全排斥，二者也是一種交叉融合的伴生關系。行政審批制度改革和行政審批模式變革都帶有實驗性質，改革或變革的階段、步驟、內容和方法等事先都要經過反復論證和詳細規劃后方可實施，以盡量縮小因新舊制度或模式轉換而產生的空隙。而改革或變革能否達到預期目標，也必須經過實踐的檢驗，因此它們都是一個層級遞進而非一蹴而就的過程。另外，行政審批制度改革和行政審批模式變革都體現出明顯的本土化特色。在改革或變革的過程中，雖然都或多或少借鑒了西方發達國家的成功做法，但都是立足于中國國情，并形成了具有中國特色的“中國模式”。

（二）行政審批模式變革的實現路徑

新制度經濟學按照制度變遷路徑的不同將其劃分為“強制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”兩種基本類型。借鑒這一理論，也可以從這兩個方面對我國行政審批模式變革的路徑加以審視。

強制性制度變遷是一種在上級政府的許可、授權或主導下，自上而下地推動改革目標實現的路徑。“行政權力本身就意味著強制，而且行政權力與強制的確常常緊密地勾聯在一起”。[37]選擇強制性路徑的變革，上級政府是“制度創新的發起人和新制度方案的制定者，是制度創新的第一行動集團，地方政府只是新制度的具體組織者和實施者，其地位不具有主動性”。[38]也就是說，強制性實現路徑不是相關利益集團重復博弈的結果，而是上級政府依靠壟斷性強制權威驅動下級政府貫徹其改革理念與方針政策，從而將自己的改革意志轉化為具體的改革行動。在強制性實現路徑方面，吉林省的做法在國內具有典型性和代表性。自2001年啟動行政審批制度改革以來，吉林省遵循積極穩妥的原則，先試驗后推廣、先局部突破后整體推進，特別是在改革的關鍵環節——行政審批權相對集中改革方面，走的是一條“省政府政務大廳先行示范——省政府全面推行——市州縣自主創新——全省統一規范”的發展路徑。這種自上而下發起、由點到面擴散的變革路徑體現了較高的改革效率，也為國內部分地區的探索提供了方法遵循。

強制性實現路徑最顯著的特點在于“強制性”，這在根本上取決于政府的強制力。強制力可以創造“規模經濟”，但缺點也是顯而易見的。首先，在“經濟人”預設前提下，政府的改革行為不可能是完全超然的，當改革“觸及政府職能部門自身的利益時，作為強制性制度變遷的第一行動集團的政府部門就有可能成為制度變遷的阻力而不是推動力”。[39]其次，強制性制度變遷雖然可以大大降低上級政府推動改革的組織成本、實施成本和摩擦成本，但其逐級向下推行的改革政策往往是全局性、宏觀性和整齊劃一的，并沒有單獨考慮下級的改革意愿或具體實際，從而違背了一致同意的原則，因此改革必然要付出一定的“強制性成本”，這種成本約束往往會使一些潛在的改革構想難以轉變為改革實踐。再次，對于下級政府來說，受制于上級政府在轄區內的地位與權威，只能被動遵從上級政府的改革意愿并服從接受上級政府為其設計好的改革計劃，其自主創新的積極性和實踐的主動性等都可能受到壓抑，改革容易陷入所謂的“天花板困境”。

誘致性制度變遷是指“面對潛在收益的微觀主體作為初級行動集團自發倡導、組織和實行制度創新，并引發次級行動集團跟隨，在兩個行動集團的共同推動下最終形成符合歷史發展趨勢的制度變遷”。[40]相對于由上級政府供給主導的、自上而下的強制性實現路徑而言，誘致性實現路徑是一種下級政府自主的、自下而上的改革創新路徑。作為在探索中不斷前進的新生事物，行政服務中心在很大程度上是地方政府自發性行政改革的產物。1999年初，浙江省金華市為打破政府事權分割的傳統行政管理體制，在全國率先設立了市政府集中辦事大廳，這一舉措極大地方便了群眾辦事，有效提高了行政效率。金華的成功做法很快在浙江全省普及，浙江省上虞市在借鑒金華經驗的基礎上，建成了首家真正意義上的行政審批辦證中心。對于浙江省的改革實踐，中央政府給予了其充分自由的發展空間，國內其他地區也紛紛仿效。以2004年《行政許可法》和《全面推進依法行政實施綱要》的實施為標志，我國行政服務中心經歷了兩次發展高潮，在短時間內由浙江省迅速推廣進而普及到全國大部分省、市、縣和國務院各個部門及單位，行政服務中心建設在全國范圍內鋪展開來。

誘致性實現路徑是在遵循相關利益主體一致同意原則的前提下，由局部到整體緩慢推進的過程。誘致性實現路徑增量改革和邊際調整的特性能夠不斷分攤改革成本，降低改革風險，同時充分調動微觀主體創新的積極性與主動性，迅速擴散改革創新的成果。然而，誘致性實現路徑也不是完美的，它的缺陷在于：首先，存在外部性和“搭便車”的問題。某項制度安排或改革措施的出臺需要經過復雜漫長的利益博弈和談判，以便得到大多數同意的一致性意見，這就不可避免地帶來高額的交易成本，導致在一段時期或一定范圍內出現制度短缺或制度不均衡的情況。其次，改革成效的顯現時間較長。改革中涌現的成功做法和積累的典型經驗需要跨越很長的傳導鏈條才能被上級領導部門或領導者所掌握、認可、回應直至推廣，由此帶來的風險是，“改革創新能否立足并開花結果，在相當程度上依賴領導者的體察，取決于官員的個人覺悟和施政理念”。[41]再次，改革過程中如果出現失誤或造成損失，下級政府還面臨著被上級追究責任的政治風險。

綜合以上分析，無論是強制性實現路徑還是誘致性實現路徑，都是一級政府根據本地實際和改革需要而選取的改革路徑，并據此采取不同的改革策略。包括行政審批模式變革在內的所有政府改革，一旦選擇了某一路徑，就會沿著既定方向向前推進并在今后的發展中不斷自我強化，即形成所謂的“路徑依賴”。因此，為最大程度規避改革中可能存在的潛在風險，最為理想的改革路徑應是自上而下的強制性實現路徑與誘致性實現路徑的互動結合，只有做到上下聯動、步伐統一，才能形成雙重拉動的改革局面，由當前相對集中行政審批模式向集中審批模式的改革愿景才能有望真正實現。

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（責任編輯：劉? 丹）

Reform of Administrative Approval Model：

Connotation and Research Logic

Qin Hao

Abstract：The reform of administrative examination and approval mode provides a new perspective for the study of administrative examination and approval.It is the logical starting point for the research to clarify the administrative approval model and its related concepts in theory，including the alternate use of administrative approval and administrative license，the conceptual distinction between administrative approval model and administrative approval system，etc.This paper holds that the administrative approval model is the standard style abstracted from the attribute characteristics，system structure and process state of the administrative approval.The reform of administrative examination and approval mode and the reform of administrative examination and approval system are essentially a unity of opposites.From the perspective of institutional change，there are two ways of compulsory realization and induced realization.The best way of the reform of administrative examination and approval mode should be the interactive combination of the two.

Key words：administrative examination and approval;administrative license;reform of administrative examination and approval mode;reform of administrative examination and approval system