行政公益訴訟法治化路徑探究

摘? ? ? 要：公益訴訟在國家層面的構建肇始于執政黨關于國家治理的重要政策性制度，在此基礎上，最高立法機關以及最高司法機關積極開展自上而下式的行政公益訴訟的試點探索。行政公益訴訟制度的本土化構建歷程，充分體現了我國司法體制改革的現實特點。行政公益訴訟實踐運行中，檢察權、行政權以及司法權三者相互交織產生的矛盾集中體現為公益訴訟中的“檢察監督權”的設置、檢察權對行政權的介入以及行政公益訴訟中的司法審查等方面。對此，行政公益訴訟制度應當充分厘清訴訟目的、公益救濟標準以及訴訟類型等核心理論規則。同時，從訴訟運行過程的視角出發，分別從訴前階段、訴中階段以及審理程序階段構建適用于我國司法現狀的可行性制度。

關? 鍵? 詞：公益訴訟;檢察監督權;公共利益;訴訟目的

中圖分類號：D926.3? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）03-0118-12

收稿日期：2018-12-20

作者簡介：張薇（1990—），女，河南濮陽人，中國政法大學憲法學與行政法學碩士研究生，研究方向為行政法。

我國關于構建行政公益訴訟制度的官方探索起始于2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》的發布成為確立和指導我國行政公益訴訟制度構建的重要規范性文件。在《決定》確立的司法改革精神與制度框架下，立法機關與司法機關在各自的職權范圍內實施一系列舉措積極推進行政公益訴訟的制度探索與構建。行政公益訴訟制度的核心在于針對行政機關行使公權力的行為進行監督，進而實現檢察權力對行政權力的制衡，在權力制約權力的模式中實現公共利益的保護。

一、行政公益訴訟制度的本土化考察

（一）制度確立的規范依據

⒈中共中央的政策解讀。我國積極推進的行政公益訴訟制度屬于官方主導式建立的司法制度，其中，中共中央關于該制度的政策理念對于確立行政公益訴訟的本土制度具有實質性的影響。針對實踐中頻發的公共利益受損事件，《決定》提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，[1]賦予檢察機關對于行政機關具有的法定監督性權力，并將檢察機關的監督權力具體落實到公益保護事項之中。

⒉立法機關的授權規定及立法。《決定》從國家政策層面為我國構建行政公益訴訟制度提供了規范依據，然而行政公益訴訟制度在實際運行過程中依然面臨著“無法可依”的尷尬境地。為解決這一現實問題，全國人大常委會于2015年7月發布《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱“《試點決定》），至此，行政公益訴訟制度進入試點探索階段，《試點決定》授權最高人民檢察院在13個省、自治區、直轄市的部分市級與基層檢察院開展為期兩年的公益訴訟試點工作。

⒊司法機關的試點方案及解釋。2015年，最高人民檢察院分別發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）以及《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《試點辦法》），專門對檢察機關開展公益訴訟試點工作的細節內容進行了明確。同年，最高人民法院發布《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《高院實施辦法》），具體就公益訴訟案件的司法審判適用問題進行規定。2018年，《行政訴訟法》的修改將行政公益訴訟作為新增制度予以規定，基于此，最高人民檢察院與最高人民法院聯合發布《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》）對行政公益訴訟案件的具體適用進行解釋。《兩高解釋》明確了行政公益訴訟案件的司法適用問題，是司法機關關于公益訴訟制度最新的規范成果。

（二）行政公益訴訟法定制度內涵

結合《行政訴訟法》的立法內容、立法機關以及司法機關就行政公益訴訟制度發布的相關法律文件的規定，行政公益訴訟制度的具體制度規則包括以下相關內容：

⒈訴訟主體。在相關立法性文件尚未明確之時，關于行政公益訴訟的主體資格是理論界與實務界討論的熱點問題，相關討論直到《試點方案》的出臺。《試點方案》明確了檢察機關作為公益訴訟人的法定地位。之所以將公益起訴權力賦予檢察機關，主要是基于其本身具備的法律監督職權以及其作為法律監督機關的法律地位的考量。

⒉受案范圍。根據《決定》對于行政公益訴訟起訴事項的規定，國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護是立法予以明確的受案范圍，這主要是基于重點和優先對上述幾個領域內事項進行保護的需要。[2]面對實踐中常發的侵害公共利益的案件，立法上結合實踐中的現實問題進行導向性和針對性的立法規定，采取對重點事項列舉的方式予以優先起訴的司法實踐探索。但是，根據現有的關于受案范圍的規定，檢察機關在具體實施監督權時仍存在需進一步就受案范圍的具體內容以及標準問題進行細化和明確化的問題。

⒊訴訟規則。《行政訴訟法》及相關司法機關的法律文件就行政公益訴訟的訴訟制度方面主要規定了以下內容：第一，明確了檢察機關的訴訟地位以及權利義務。2018年“兩高”的司法解釋明確規定，檢察機關有權以“公益訴訟起訴人”的身份起訴，從立法上對檢察機關的法律地位進行了規定，并且突出檢察機關具有的不同于一般訴訟原告的特殊法律地位。第二，細化規定公益訴訟的訴前程序。檢察機關適用訴前程序，對發現的行政違法行為提出檢察建議是實現檢察監督的重要體現。《行政訴訟法》及司法解釋進一步細化了關于訴前程序的規定，如對檢察機關作出建議的方式與時間等因素作出限定，以利于更好地實現訴前程序的效果。第三，明確了行政公益訴訟制度程序方面的具體規則內容。現有立法內容結合公益訴訟試點工作取得的相關成果就行政公益訴訟制度的程序規則進行了相應的規定，如關于檢察機關的舉證責任的規定、檢察人員的出庭職責以及案件審理的各項程序的規定。

（三）行政公益訴訟運行實踐

⒈試點探索階段。2016年11月5日，最高檢察院就公益訴訟試點工作開展情況向全國人大常委會進行了匯報。根據相關司法數據來看，在檢察機關開展的公益訴訟試點工作中，共計發現行政公益訴訟案件線索2982件，其中涉及到環保資源的有2221件，涉及到國土出讓的有371件，國土資源保護領域的案件有280件，以及食品藥品安全案件有110件。試點地區檢察機關共提起公益訴訟案件42件，其中行政公益訴訟為28件。截至報告當時的數據顯示，行政公益訴訟案件中有8件以檢察院的訴訟請求得到滿足一審結案，2件是檢察機關在行政機關被訴后改正行政行為而撤回起訴。[3]根據最高檢察院向全國人大常委會提交的中期報告，結合檢察院進行的一系列司法實踐，可以發現為期兩年的公益訴訟試點實踐工作主要呈現以下特點：一是訴訟案件范圍較為集中;二是公益訴訟案件線索數量多，但是真正進入到實體審理的案件數量較少;三是公益訴訟案件結案結果呈現“一邊倒”的情形。根據最高檢的試點報告可知，檢察機關通過公益訴訟積極行使監督職權，涉及到的案件全部以行政機關糾正違法行為收場，因此不存在檢察機關敗訴的案件。

⒉立法確立階段。2017年，《行政訴訟法》進行修改，行政公益訴訟制度作為新增立法正式規定在新法的第25條之中。2018年3月，為解決新法的適用以及實踐中的疑難問題，最高人民檢察院發布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。至此，行政公益訴訟制度在規范層面來說，既具有法律上的明確規定又具有司法解釋的細化規定。經過前期的試點探索階段，隨著立法的明確，行政公益訴訟制度正式進入到立法確立發展階段。

相較于試點探索階段，立法確立階段對于行政公益訴訟制度各方面的考量都更為成熟與全面。具體來說，在《行政訴訟法》對行政公益訴訟制度進行基礎框架規定的同時，兩高共同發布司法解釋，主要就行政公益訴訟案件的司法適用和法律實踐問題進行了解釋說明。立法層面關于行政公益訴訟制度的完善，對行政公益訴訟司法實踐中法律依據不明確的問題予以了回應，使檢察機關能夠在法律規定的范圍內享有法定監督權力。此外，行政公益訴訟制度對于檢察機關正確行使維護公益、監督行政職權的行使提出了更高和更具體的要求，即檢察機關應當通過程序與實體規則不斷提升自身的辦案能力。

通過對行政公益訴訟制度在規范層面的靜態發展以及司法實踐方面的動態探索的探究與分析可知，我國的行政公益訴訟制度在立法層面實現了有法可依，并且在司法實踐方面也取得了較為明顯的效果。但應看到，行政公益訴訟制度在我國的確立同樣面臨一系列亟待解決的問題，主要表現為圍繞檢察機關在行政公益訴訟的法定地位為核心展開的檢察權力與行政權力、司法權力之間的相互沖突問題。

二、行政公益訴訟的現實困境

（一）以“檢察監督權”的設置為視角

行政公益訴訟制度主要圍繞檢察權對行政權的監督展開，因此，檢察權力的具體設置是行政公益訴訟制度的核心。

⒈現有的一元啟動機制問題。早在立法規范對公益訴訟制度進行具體構建之初，理論界與實務界針對公益訴訟的起訴主體的爭議主要表現為對訴訟啟動主體范圍的討論，具體可概括為“一元論”[4]“二元論”及“三元論”三種不同觀點。三種觀點就起訴主體的具體范圍發生爭議，“一元論”主張檢察機關作為法定起訴主體，獨攬公益起訴權;“二元論”認為，作為公權力主體的代表檢察機關以及私權利主體都有權成為行政公益訴訟制度的原告方;“三元論”認為，除了檢察機關與社會團體，公民個人也享有起訴的權利。[5]立法確立的行政公益訴訟一元啟動模式，使得檢察機關成為唯一合法的起訴主體，在一定程度上排斥了社會團體與公民個人對公益訴訟的參與。這樣的制度設計，使得對公共利益的保障成為檢察院的法定職權事項，但是，由于檢察機關很難基于平常的職權履行環節發現有損公益的違法行為，因而一定程度上導致了對公共利益救濟的不足。

⒉檢察機關的訴訟法律地位問題。檢察機關作為行政公益訴訟的法定起訴主體，對于行政公益訴訟的程序推進具有實質影響，因此檢察機關具有哪些實質性的訴訟權力以及具有哪些法定職權是學術界與實務界爭議較多的熱點問題之一。學界關于該問題形成的代表性學說有原告人說、法律監督人說、公益代表人說、訴訟代理人說、公訴人說等。[6]檢察機關的訴訟主體地位問題直接關系到公益訴訟原告資格與起訴問題的實施，由于對檢察機關法律地位理解不一，實踐中，行政機關與司法機關面對檢察機關提起的公益訴訟往往不知應當適用何種程序規則。

⒊檢察機關主動起訴的內部動力問題。行政公益訴訟作為我國司法體制改革的重要內容，主要是在全國人大常委會授權之下，以最高檢察院為主導從中央至地方開展而來。不同于西方國家公益訴訟制度發展的民間與社會主導，我國公益訴訟制度的形成發展延續了我國以往司法體制改革的既有傳統，即由官方主導構建形成。我國構建的檢察公益訴訟制度屬于典型的建構式司法制度，因此，帶有濃厚的國家強權色彩。最高人民檢察院是改革宏觀規則和微觀制度的制定者，試點改革尚存在內部自主性不足、參與度不高，外部整體協調不夠兩個問題。[7]

（二）檢察權對行政權的介入角度

⒈行政職責履行認定的專業性和復雜化。行政管理方式與手段的日益多元化，間接促成了行政權的進一步擴大式集中，行政事項領域內違法行為頻發，行政爭議與糾紛成為社會性問題。如何高效實現行政救濟一直是司法制度改革中的重點與難點問題，行政權力龐大且復雜化使得對行政權力實現有效監督成為國家治理中被高頻率提及的問題。具體到實踐情形中的實務操作來說則更為復雜，并且大多情形需要依靠專業性人士來判斷。如在檢察機關認定某縣國土局怠于行使職權的案件中，檢察機關發現沈某等五人在未取得許可證的情況下非法采礦并且嚴重破壞當地的礦山資源，檢察機關向當地縣國土資源局提出檢察建議，要求國土資源局就此履行監管職責。縣國土資源局回復稱，依據國土部2009年頒發的《礦山地質環境保護規定》，縣國土資源局對沈某等人的行為不負有法定的監管職責。[8]由于立法上沒有明文依據，就使得對行政機關職權的確定成為檢察機關具體認定行政行為是否違法的實際難題。

⒉檢察權對行政權的“審查”壓力。行政公益訴訟中必然會涉及到對行政違法情形的認定問題，檢察機關需要承擔具體的審查認定行政行為的義務，由此就會涉及到檢察機關對行政機關是否依法履職的具體審查。檢察機關作為國家公訴機關，長期致力于國家法律監督以及公訴事項的提起，在組織構成以及人員配備方面主要偏向于司法案件的偵查、承辦，對于打擊違法犯罪具有專業能力。但是，具體到對行政事項的專業判斷，檢察機關現有的辦案資源難以滿足現實的需要，加之我國將行政公益訴訟的起訴主體限定于檢察機關一方，一定程度上加大了檢察機關的辦案難度。

⒊檢察權與行政權的現實沖突。司法機關與行政機關在理論上來說屬于分工配合的關系，即二者之間是獨立平等的兩大權力體系。實踐中，檢察機關與行政機關各司其職，互相不存在隸屬關系，但由于我國行政權力過于強大的現實，司法機關特別是地方的法檢機關難以真正脫離行政機關的影響實現真正的獨立。行政公益訴訟制度是一場自上而下實施的司法改革式運動，中央層面積極倡導的權力分立與監督的理念是具有積極意義的，可是具體到現實層面，特別是具體到基層檢察機關的司法現實環境來說，地方行政權力的現實生長狀態更為復雜，各項利益糾葛帶有深刻的地方化烙印，如果僅僅依靠立法上有限的法條規定來具體推進行政公益訴訟制度，而不去深入思考司法權與行政權之間的權力制衡關系，多少存在一些理想化色彩。

（三）行政公益訴訟中的司法審查

⒈訴前程序的設置效果不理想。行政公益訴訟的訴前程序作為訴訟程序的前置性制度，主要是為檢察機關設置相關的訴前審查認定義務。訴前程序的存在一方面能夠及時糾正行政違法，盡量以較小的代價實現司法權對行政權力的制約，另一方面也有利于實現司法權的克制，減少司法權力對行政權力的不正當干涉。[9]訴前程序是基于公共利益受到損害而啟動，因此，訴前程序的運行實施的核心即在于檢察機關對公共利益狀態的具體把握。結合立法規定可知①，關于訴前程序的法律規則，更多是停留在形式條件的層面，對于檢察機關應當遵循的實質判斷標準和條件約束不夠。檢察機關依據現有的立法規定適用訴前程序審查行政行為，易于造成實踐中判斷標準不一、檢察機關自由裁量權限過大的問題。

⒉受案范圍確定標準實際適用的難題。行政公益訴訟制度的受案范圍是在《決定》列舉的重點保護領域的基礎上，結合最高人民檢察院在試點工作中形成的實踐經驗逐步確立的。《行政訴訟法》中關于行政公益訴訟制度受案范圍的規定，首先，明確了行為屬性，即針對行政違法行為及行政不作為;其次，列舉規定了四類領域的重點保護事項，為檢察機關具體監督職權的展開限定了范圍;再者，確定了實質起訴標準，即“國家利益或者社會公共利益受到侵害”。對于立法內容的規定，可以將其概括為“權益受損+范圍列舉”式受案范圍標準。

檢察機關在具體審查公共利益是否受到損害時，一是需要受制于其對于公共利益事項持有的基本判斷標準，即應當對公益與私益的劃分具備基本的判斷力;二是需要結合法定事項范圍具體考察，在該具體事項領域下，公共利益的主要形式與標準是什么，即形成微觀的公共利益判斷標準;三是在完成前兩項的判斷之后，還應當對行政行為進行具體判斷，進而決定是否應當啟動公益訴訟。檢察機關要實現對受案范圍的合理適用的目標，必須細化對權益受損標準的認定規則，同時，對于法條中重點列舉保護的行政事項范圍，檢察機關也應當結合行政部門法的具體規定，確定具體事項的行政職權標準。

⒊證明責任的分配及承擔不明晰。立法規定將行政公益訴訟制度具體規定在《行政訴訟法》中，主要目的即是希望在現有的行政訴訟立法框架下建構公益訴訟制度，因此，行政公益訴訟制度的具體制度建設都不能脫離《行政訴訟法》的基礎規定。按照立法規定，行政公益訴訟中關于舉證問題的規定，既包括行政機關應當承擔的對于行政行為合法性的責任的舉證義務，同時也規定了檢察機關在訴前程序以及向法院起訴時應當提交的相關證明材料。立法關于行政機關的舉證規定因為是延用舊有制度，因此較為完善。當具體到檢察機關的舉證責任時，《行政訴訟法》中并沒有涉及，兩高的司法解釋僅對檢察機關應當提交證明文件作出了規定，并未對檢察機關應當承擔何種形式與承擔的證明責任作出具體規定。由于立法上對于檢察機關與行政機關在舉證責任方面的分配與承擔的規定存在欠缺，因而實踐中檢察機關與行政機關的舉證責任問題尚需法院來具體把握。

三、行政公益訴訟邏輯基礎的厘清

（一）行政公益訴訟的目的

⒈多元化目的下的《行政訴訟法》。法律目的體現著法律制度的價值理念，同時也是具體訴訟程序規則運行的規范性力量。關于我國《行政訴訟法》的立法目的的探究，主要是基于《行政訴訟法》的現有立法規定①。理論界對于行政訴訟立法目的的相關探討形成了眾多學說，主要有權利救濟說、[10]行政監督說[11]和糾紛解決說[12]等。不同的學術觀點都間接地表明，《行政訴訟法》天然性地具有肩負維護公共利益的“本能”。立法目的是支配具體訴訟制度規則的重要保障，因此，以維護公益為主要目的的《行政訴訟法》能夠為行政公益訴訟的具體設置提供較為合理的制度架構前提。然而，現有的行政訴訟雖然具有維護公共利益的目的性，但在制度設計與訴訟規則上卻難以完全滿足與支撐行政訴訟監督行政的目的。在筆者看來，對于行政公益訴訟制度的目的設定，應當在行政訴訟確立的多元化目的的現實情形下，積極探索實現公益的有效制度設計，并且行政公益訴訟的目的設計應以公益最大化為基本考量因素。

⒉檢察權與行政權的制衡目的。檢察機關根據憲法的授權行使法律監督職能，檢察機關作為法定監督機構，依法獨立享有和行使監督職權，行政機關、社會團體和個人無權對此進行干涉。在行政公益訴訟中，檢察機關作為公益起訴人充分體現了檢察機關的監督職能，既具有法定依據又具有正當合理性。[13]檢察機關依據自身享有的法律監督職權能夠充分實現對行政權力的監督，并且在行政公益訴訟制度中得以充分地實現。檢察機關對行政行為的外部監督促使行政機關實施行政行為時需要面對來自檢察機關的法定監督與權力壓力，行政機關在受到約束過程中實施行政行為，行政機關的行為相對來說更為規范化，因此更有利于公共利益的保護。

⒊行政公益訴訟目的審視。“目的對于法律規范而言意義重大，可以說法律目的即是全部法律的創造者，法律規則基于特定的目的而產生。”[14]訴訟目的對于具體訴訟制度的構建具有實質性的導向作用，具體來說，不同的訴訟目的對訴訟制度建構以及解釋訴訟規則有著不同的影響。涉及到原告資格、受案范圍、審理原則、程序設置、判決方式等內容的訴訟制度設計都體現著對行政公益訴訟目的的參照，同時，行政訴訟目的對于行政公益訴訟基本制度的構建提供了基礎規則。現行立法采取將行政公益訴訟制度作為行政訴訟制度中的一部分內容而予以規定，依此規定，行政公益訴訟應當依照《行政訴訟法》的基本制度與規則作為實施的依據。行政公益訴訟目的的設定應充分體現《行政訴訟法》關于公益保護的基本理念，同時達成檢察權對行政權的監督制衡目的。

（二）公益救濟的標準

⒈公益之判斷。公共利益是具體判斷和審查公益訴訟制度的實質性規則，同時針對公共利益是否存在以及受損情形的具體判斷也是決定公益訴訟制度是否符合公益訴訟制度根本目的重要依據。公共利益作為不確定性的法律概念，其內涵過于抽象化并且難以對其進行準確性的界定。學者們基于公共利益具有的特點，對公共利益進行界定時往往采取對其進行描述的方式而非下定義。[15]多數學者主張，對于公共利益的把握不能依靠簡單下定義或者進行情況列舉的方式進行，而應當是基于綜合性的考量因素來綜合理解。[16]具體而言，對于公共利益基本內涵的理解應當從以下方面綜合認定：一是公共利益的主體對象具有開放性與不特定性;二是公共利益大多情形下表現為整體性利益;三是公共利益的核心規則在于保護公共事項，根本目的是對公共性的追求;四是公共利益是關乎不特定群體的基本利益。

⒉公益保護標準。對于公共利益的研究不能僅局限于靜態理論的探討，公共利益的動態保護是維護公共利益生命力的重要形式。根據三權分立理論的經典表述，“立法機關、行政機關和司法機關各自享有立法權、行政權和司法裁決權，并且三者各自代表不同屬性的利益。”[17]公益在立法權項下的實現主要依賴于立法過程中對于各種利益群體之間的協調與整合，并通過民主程序將權益協調的結果形成規則。依照理想化的狀態，政府作為公共利益的代表，應確保一切行政權力的運行都圍繞實現公益的目的。司法機關作為權益救濟的最終渠道，主要是通過化解糾紛，協調爭端的方式維護公共利益。當社會各方權益出現爭議特別是涉及到不特定多數群體的利益糾紛時，司法機關應在司法中立的基礎上就利益保護作出合理選擇，并且適用公益優先保護的原則。

⒊行政公益訴訟中的公益救濟標準。行政公益訴訟中的公益救濟主要具有以下兩個特點：一是行政公益訴訟保護的公共利益主要體現為社會中影響多數人權益的重大公益;二是行政公益訴訟中的公共利益是在法定案件范圍限定下的公益。有學者認為“公益有限”原則應當成為行政公益訴訟制度的指導性原則，并且就“公益有限”原則的具體內涵進行了闡釋：“公益有限原則中的有限是指，任何合法正當的權益都不是沒有邊界的，公共利益同樣是存在限度的。具體來說，各種權益都在歸屬主體、目的指向、內容范圍、表現形式以及效果功能方面存在著各自的限度，因此，再具體設置與權益相匹配的國家機關來行使具體的權益時就應當充分考慮該機關的性質、職能、地位和資源等各個要素。”[18]按此觀點，行政公益訴訟制度中作為核心概念的公共利益應采取具體的制度設計將規則細化，將公益目的分化到具體的事項保護之中，這也是立法者采取權益概括式與事項列舉式標準進行受案范圍規定的初衷。筆者認為，公共事項范圍的確定以及權益保護范圍的限定化也是符合現實情形的立法選擇。

（三）訴訟類型的設定

⒈公益訴訟與私益訴訟。我國學者大多采用“目的論”的視角，將旨在維護私人利益的訴訟稱為私益訴訟，反之，以維護公共利益為目的的訴訟稱為公益訴訟。[19]理論上對于公益訴訟與私益訴訟多是從訴訟目的、訴訟客體以及利害關系是否具有特定性等具體因素來進行界分。在訴訟案件中，公益訴訟與私益訴訟制度的差異被具體化為起訴目的、原告主體資格、訴訟雙方法律地位以及訴訟請求等規則，因此，公益訴訟與私益訴訟分別代表了兩種權益救濟的方式。從與私益救濟相區分的角度來分析公益訴訟，主要在于強化公益訴訟的關鍵因素“公共性”，也就是旨在將“公共性”作為衡量一切訴訟案件是否應當被納入公益訴訟案件的主要標準。通過對案件是否具備“公共性”的分析判斷，既可以將公益訴訟從傳統的私益訴訟中識別出來，還可以剔除那些假借“公益”之名，行保護私人利益之實的“偽公益訴訟”，防止這一在我國新生的訴訟機制被濫用。[20]

⒉主觀訴訟與客觀訴訟。以訴訟目的為標準，行政訴訟可以分為主觀訴訟和客觀訴訟兩種模式。[21]主觀訴訟的目的在于為相對人提供權利救濟以維護私益， 通常要求起訴者與被訴行政行為之間存在利害關系;客觀訴訟旨在維系客觀公法秩序或公共利益，僅對起訴者作出形式上的要求而不必受到行政行為的現實侵害。[22]結合我國現行行政訴訟制度的內容來看，行政救濟可歸屬在“被害者訴訟”模式之下。基于對主觀權利進行救濟的重視和認可，行政訴訟制度主義同樣認可和強調主觀訴訟模式規則，也即行政訴訟制度更多地是為了承擔對個體實際權益受損進行救濟而實際運行的。在現有的行政訴訟模式和體制下，更有利于對個體權利的救濟，因此難以有效承擔公共利益救濟與維護的客觀訴訟目的任務。他益救濟的公益訴訟屬于一種新的訴訟形式，即原告起訴并非由于自己的權利或利益受到某種直接的侵害，而是為了維護客觀的法律秩序或抽象的公共利益。[23]

⒊行政公益訴訟類型的現實化考量。基于對公益訴訟與私益訴訟的二元劃分，進一步強化了公益訴訟制度中“公共性”的實質性標準，同時對于鑒別公私益混合案件具有較大的理論意義。主觀訴訟與客觀訴訟是行政訴訟基于訴訟目的不同而產生的訴訟類型劃分，主要通過主客觀兩類不同的訴訟類型的劃分來具體構建與之相對應的訴訟制度與規則。結合我國行政公益訴訟制度的現實運行體制，筆者認為，在對行政公益訴訟類型進行設定時應充分考慮以下因素：一是公益救濟目的最大化實現優先。對于行政公益訴訟制度規則的設計前提應以有利于公益保護和救濟目的的實現作為前置性考量因素，一切實體制度和程序規則都應建立在合理正當的目的之下。只有確保訴訟類型的設定能夠確保公益救濟的實現，才能使行政公益訴訟制度不至于偏離正常的運行軌道;二是既有制度的掣肘作用。任何制度的設計都不可能憑空構建，而只能在既有制度的基礎上進行繼受和創新。涉及到行政公益訴訟制度具體規則的構造，也不能脫離行政訴訟制度的既有框架和制度基礎。然而，在具體選擇行政公益訴訟制度的訴訟類型時，不能簡單地遵循主觀訴訟亦或是客觀訴訟，而應在審視行政訴訟制度現實的基礎上進行創造性地革新。

四、完善行政公益訴訟制度的建議

（一）行政訴訟程序的規則建構與優化

⒈實體規則的構建。早在關于行政公益訴訟制度的前期探索階段，學者們就對行政公益訴訟應當采取單行立法還是附屬規定存在分歧。[24]自2014年至2016年，中央層面與地方司法機關關于行政公益訴訟不斷開展相關理論與實踐探索，并最終在2018年的法律修改中正式確立。筆者認為，關于行政公益訴訟制度的實體規則構建應遵循以下原則：一是行政公益訴訟作為行政訴訟制度框架內的具體制度，應當符合行政訴訟的基本理念和基礎價值，并且在具體的制度設計方面不能與行政訴訟存在矛盾與沖突;二是行政公益訴訟制度在起訴主體、受案范圍以及起訴標準等方面應作特殊的制度設置，以區別于普通行政訴訟制度。三是在對行政公益訴訟具體適用時，適用機關應采取區分性原則，即優先適用行政公益訴訟制度的特有制度規則，并盡量突出行政公益訴訟適用范圍的特定性與確定范圍，以確保立法的統一性和協調性。

⒉程序規則的優化。結合《行政訴訟法》及“兩高”的司法解釋規定可知，行政公益訴訟制度的程序規則內容主要是在行政訴訟程序內容的基礎上結合行政公益訴訟制度的特殊之處形成的。筆者認為，行政公益訴訟制度具體的程序規則設計應當滿足和保證檢察機關作為公益起訴主體具有的特殊法律地位，即檢察機關應當具有不同于一般訴訟原告的起訴主體地位。并且，行政公益訴訟特殊的權益救濟程序也應當積極體現行政公益訴訟制度所特有的權利救濟功能和價值內容。因此，對行政公益訴訟制度程序規則的優化應充分考慮以下因素：一是檢察機關在訴訟程序中的特殊法律地位。“公益訴訟起訴人”是檢察機關在行政公益訴訟中具有的法定地位，如此設計主要是基于強化檢察機關針對公益保護層面的職責。二是行政事項的復雜化。行政公益訴訟程序規則應具體設置訴前程序以及特殊的舉證規則以便檢察機關對違法行政進行監督。三是法院在行政公益訴訟中的特殊作用。因行政公益訴訟具有不同于一般訴訟規則的起訴標準以及司法審查范圍，法院在具體的司法審查過程中需要考慮到行政公益訴訟權益糾紛的特殊性，故相應的審理程序規則也應盡量配合法院。

（二）公益訴訟制度的個性化考慮

公益訴訟從訴訟制度的價值理念到制度規則都與傳統的三大訴訟制度具有較大的區分度：一是在訴訟目的方面，公益訴訟強調其具有的維護公共利益的核心目的;二是在訴訟對象方面，公益訴訟的訴訟對象具有特定性，特指起訴主體針對直接侵害起訴人合法權益或者不具有侵害可能性的行為提起訴訟;三是在訴訟后果方面，公益訴訟的原告與訴訟對象并不具有不可分割的權益關系，因此訴訟原告通常可以不承擔訴訟后果。[25]考慮到行政公益訴訟制度的特殊之處，筆者建議，在設置與考量公益訴訟制度規則時可以從訴前階段、起訴階段和審理程序三部分具體分析：

⒈訴前階段。行政公益訴訟的訴前階段主要涉及到檢察機關對行政行為的監督從而引發的檢察建議、行政機關先行處理等訴前程序規則。行政公益訴訟的訴前階段主要圍繞檢察機關與行政機關參與其中的前置程序展開，訴前程序的設置主要在于盡量確保行政機關對行政違法的內部糾正，即在檢察機關的外部監督壓力之下，行政機關應當承擔糾正違法行為的主要職權義務。具體而言：一是在案件線索來源方面。就檢察機關自身現有的司法資源來說尚不能完全滿足充分實現對違法行政行為監督的需求，因此應盡量擴大案件來源范圍，充分發揮社會團體在具體行政領域中的社會資源以及專業化能力。二是在訴前程序的具體設置方面。訴前程序主要是指檢察機關針對行政機關作出的檢察建議，而檢察建議作為檢察機關對存在行政機關違法行政以及行政不作為情形的主要規范化文件，在行政公益訴訟中對于推動訴訟程序的發展具有實質性作用。因此，檢察建議應進一步明確檢察機關對此負有的監督標準以及程序要求;三是在行政機關的先行處理程序方面。行政機關在訴前程序中的先行處理對于糾正違法行為、防止公益破壞的擴大具有重要意義，故行政機關的先行處理程序應相應設置具體的主體、事項范圍以及標準等事項，以約束行政機關的行為。

⒉起訴階段。行政公益訴訟的起訴階段主要涉及到檢察機關正式啟動訴訟程序時具體應當適用的相關程序規則。筆者認為，根據行政公益訴訟制度的特殊性，行政公益訴訟在起訴階段應當滿足以下主要特點：一是檢察機關提起行政公益訴訟具有強制性。檢察機關應當依照法律規定來具體行使自身的公益起訴權，檢察機關的權力受到法律的嚴格限定和制約，檢察機關對此不應享有過多的自由決定性權力;二是檢察機關在起訴階段承擔主要的調查舉證義務。檢察機關向法院提起訴訟時，需就存在行政違法及不作為的情形提起檢察建議和行政機關不依法履行職責的情形進行前期證明。從起訴的程序上來說，檢察機關需向法院提交以上事項的各項證明材料作為起訴的依據。在此過程中，檢察機關承擔了各主要事項的調查舉證責任，因此，應在起訴階段中根據檢察機關調查取證的需要設置相應的程序規則，以確保起訴職權的實現;三是行政公益訴訟的濫訴問題。由于行政公益訴訟的起訴條件和標準規定相對來說較為寬泛，故起訴階段還應充分考慮行政公益訴訟的濫訴問題。行政公益訴訟起訴事項范圍應采取嚴格的法律限定規則。換言之，現階段檢察機關僅能就法律規定的具體事項范圍提起訴訟，不能自行擴大訴訟范圍。

⒊審理程序。行政公益訴訟的具體審理程序主要是圍繞公益受損及行政機關是否存在不依法履行職權的違法情形進行的，保護公共利益、糾正違法行政是審理程序的核心。對此，筆者建議，在行政公益訴訟審理程序中應重點關注以下規則：一是舉證責任分配問題。行政公益訴訟中涉及到的主體具有特殊性，其中檢察機關在訴訟程序中具有不同于一般原告主體的法定權利，這主要是檢察機關具有的特殊法律地位所決定的，故檢察機關與行政機關之間的舉證責任分配是訴訟程序中應當重點予以關注的制度。行政訴訟規則中，基于訴訟雙方力量的不對等，舉證責任主要由行政機關一方來承擔。行政公益訴訟中的訴訟各方對于訴訟對象事項承擔著不同的責任，因此應綜合考慮檢察機關與行政機關在訴訟中具有的訴訟地位來具體確定各自的舉證責任;二是裁判規則。行政公益訴訟目的的具體實現需要依賴于嚴密完善的裁判規則來推進，這表明程序規則是公益訴訟制度中的核心制度和環節，故法院在具體裁判過程中應基于最大化地保護公共利益的目的，合理適用具體的裁判規則。行政公益訴訟裁判規則的核心在于有效糾正行政機關不履行行政職權的違法行為，促使行政機關積極實現維護公益的法定職責。

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（責任編輯：劉亞峰）