生態環境損害賠償制度的立法建議

劉惠明 閆鵬佳

摘? ? ? 要：我國現行的生態環境損害賠償制度因缺乏對企業行為的具體規范，導致企業在生產經營過程中造成生態損害的情形時有發生。為規制企業生態損害行為，應建立完善的生態環境損害賠償制度及相關法律規范，在立法中明確生態環境損害賠償范圍、賠償方式、責任主體，優化損害賠償鑒定評估機制，完善磋商制度與公益訴訟之間的銜接，使生態文明保護落到實處。

關? 鍵? 詞：生態環境;企業責任;公益訴訟;損害賠償制度

中圖分類號：D926.3? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）03-0109-09

收稿日期：2019-01-07

作者簡介：劉惠明（1964—），男，江蘇靖江人，河海大學法學院副教授，碩士研究生導師，法學博士，研究方向為經濟法、民商法、知識產權法;閆鵬佳（1994—），女，江蘇南京人，河海大學法學院碩士研究生，研究方向為民商法。

基金項目：本文受中央高校基本科研業務費項目專項資金資助，項目編號：2018B21614。

2017年12月17日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），明確規定自2018年1月1日起，在全國試行生態環境損害賠償制度。《改革方案》意圖破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局，實現修復生態環境損害結果和獲得生態環境損害賠償的現實需求，帶動鑒定、評估生態環境損害情況和修復生態功能等行業的發展，切實保障生態環境。但《改革方案》對于具體的賠償范圍、責任主體和施行方式等都沒有明確規定，尤其對于企業行為的規制還存在空白。因此，必須盡快建立完善、規范且具有可操作性的生態環境損害賠償制度。

一、生態環境損害賠償概述

生態環境是一個復合的生態系統，不僅對人類的生存有重大影響，還與社會的發展及經濟建設密不可分。生態環境的損害結果主要體現于人的民事權益和環境權益上。目前我國有較為完善的法律規范和保障制度對民事權益進行保護與救濟，但對于環境權益的保護與救濟仍存在不足，這也使生態環境常常遭到嚴重破壞。生態環境損害的主要原因可以歸為環境污染行為和生態破壞行為兩類。環境污染行為是由于人類在生產經營中排放過量的污染物質，生態環境的自凈能力不足以消解致使環境質量下降。生態破壞行為是由于人類從自然界中獲取過量資源，生態環境的承載力不足以支撐致使資源短缺和生態功能退化。隨著環境污染與生態破壞程度的不斷加劇，生態環境的損害己經成為一種十分常見的新型損害。[1]損害程度是判定生態環境損害是否需要保護和救濟的標尺，那些能通過自身能力在短期內恢復的生態環境損害不需要特別的保護與救濟，那些需要長時間人為干預才有可能恢復的環境損害就有保護與救濟的必要。

生態環境損害賠償主要有以下四個特點：一是生態環境損害行為具有經濟效用性。目前，大部分的生態環境損害問題源于企業的生產經營活動。一方面是由于企業在生產經營過程中長期違規排放過量污染物，導致生態環境的修復能力遠低于污染物的累積速度，另一方面則是企業在生產經營過程中不規范操作引起的突發環境事件，如生產事故、原材料泄露等。企業是商主體，商主體生產經營的行為屬于商業行為，所以其損害行為具有經濟效用性。可見，規制企業損害行為對于生態環境尤為重要。為此，應早日完善相應的法律法規，督促企業在生產經營的同時注重生態環境的保護。二是生態環境損害賠償的結果具有公共性。自然資源與生態環境具有公共性，任何人都可以自由的、不排他的使用。所以，生態環境損害的是間接而非直接的、抽象而非具體的權益，這也導致傳統的民事侵權法律難以有效地解決生態損害賠償問題。因此，生態損害賠償制度急需具體可行的法律規范性文件，以明確賠償內容、責任主體、懲戒方式等問題。三是生態環境損害賠償的鑒定評估具有技術性。生態環境損害結果附帶有連鎖反應，導致損害結果呈現出領域廣、時間長的特點。因此，必須依靠強大的技術支持才能準確認定致損因素。此外，鑒定評估生態環境損害的不利后果，如環境質量下降、生態功能減退等，均難以直接運用市場價格機制進行簡單計算。生態環境損害范圍、程度、性質的確定，生態環境損害的量化、損失的計算以及損害的修復等都需要借助專業的技術力量。[2]四是生態環境損害賠償救濟具有局限性。生態環境損害大多具有不可逆轉性，即使及時施以積極的救濟和修復，也難以恢復到損害發生前的狀態甚至可能由于破壞程度過于嚴重而無法救濟。因此，僅僅依靠生態環境損害賠償制度無法從根本上治理生態環境損害問題。同時，法律在解決生態環境損害賠償問題上也存在局限性，其能夠解決的生態環境損害需具有可量化性、損害程度的嚴重性、救濟的有效性等特征。[3]

二、生態損害賠償制度方案解讀

為解決生態環境問題，《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）于2015年出臺。《試點方案》初步提出將生態環境損害賠償的適用范圍劃定為大氣、水源、土地等環境要素和動植物等生物要素，但對于人身權益和海洋環境權益的救濟與保護不在《試點方案》適用之列。《試點方案》對賠償范圍、賠償權利義務人、磋商制度與訴訟規則、損害的鑒定與評估及賠償的資金管理都作出了初步的規定，明確了國務院授權江蘇、吉林等七個試點地方的省級人民政府作為本行政區劃內生態環境損害賠償權利人。在保障措施方面，強調省級人民政府對改革工作的領導和環保部、財政部、衛計委、最高人民法院、最高人民檢察院等專業部門對于改革業務的指導，對建設完善技術體系和保障政策經費支持提出了嚴格要求。同時，鼓勵社會公眾積極參與生態環境的保護、修復與監督。

相較于《試點方案》，《改革方案》更有利于生態環境損害制度的實施：一是明確了生態環境損害的賠償范圍。《改革方案》強調對生態環境本身這一社會公益的保護，將破壞生態環境所致的人身、財產損害賠償及海洋生態環境損害賠償排除在外。擴大了以往環境侵權損害的賠償范圍，將生態環境的修復費用、修復期間的功能損失以及無法恢復的永久性損失都納入了損害賠償的范圍。劃定清晰明確的賠償范圍有利于損害賠償權利人行使權利，便于權利人做到索賠時于法有據。損害賠償范圍的擴大可以給企業等賠償義務人以震懾與壓力，使其迫于種類多、數目高的賠償金額而在生產經營中將生態環境的保護放在首位，從源頭上減少企業對于生態環境的污染與損害。二是擴大了《試點方案》中賠償權利人的范圍。《改革方案》提出了“賠償權利主體”的概念，新增市地級人民政府為賠償權利主體。將市地級人民政府納入賠償權利人范圍，不僅有利于貫徹落實生態環境損害賠償制度，方便各地因地制宜地制定更為細化的、具體的、符合當地實際情況的損害賠償方案，也便于在跨區域的生態環境損害案件中實現地方之間的聯動與合作，讓污染企業無處可逃，使損害結果得到及時的救濟。同時，市地級人民政府行使索賠權可最大限度地確保賠償責任人賠償義務的履行，有利于提高損害賠償工作的效率與索賠成功率。三是前置磋商賠償制度。賠償義務人可就損害的具體情況和賠償的相關問題與權利人進行磋商，并可通過向人民法院申請司法確認這一途徑來賦予磋商達成的賠償協議強制執行力，彌補生態環境制度缺失的短板。不同于《試點方案》中的“權利人可以直接提起訴訟”的規定，《改革方案》明確要求處理生態損害賠償案件必須經過前置的磋商程序（見表1），只有在雙方磋商不成時權利人方可提起訴訟。磋商程序前置給了污染企業等賠償義務人緩沖和反省的空間，磋商過程中評估鑒定損害程度和量化計算損害后果都可以對污染企業起到教育及警示的作用。生態環境損害賠償制度不僅要通過高額賠償金讓企業不敢污染環境、破壞生態，更要通過警示教育讓企業不愿以污染破壞為代價獲取經濟利益，從根本上杜絕企業的生態損害行為。四是重視生態環境賠償中訴訟規則的應用，鼓勵生態環境損害賠償訴訟。由于生態環境損害的長期性和擴張性，損害后果可能無法在短期內全部顯示。因此，《改革方案》要求各級人民法院參照民事訴訟進行訴前的證據保全與先于執行，以保證損害結果能得到相應的賠償，避免出現污染企業逃賠、少賠的情況。允許各級人民法院基于司法實踐中的實際情況提出立法與司法建議，為制定統一的規范性文件提供信息與幫助。同時，首次提出銜接生態環境損害賠償制度與一般環境公益訴訟的想法，并要求最高人民法院等相關專業部門基于實踐出臺相應的指導意見或規定。五是在保障措施方面，將落實改革責任確定為重點。要求各地在加強組織統一領導的前提下，將生態環境損害賠償的工作細化到個人，推進改革責任落到實處。專門的改革工作小組和專業的技術機構并行，共同保障生態環境損害賠償制度的順利實施。

三、我國生態環境損害賠償的立法與實踐

（一）國內法律規定

目前，我國專門調整生態環境損害賠償的法律規范仍存在空白。少數涉及生態環境損害賠償的規定大多分散在各部門法的規范性文件中，如《固廢污染防治法》第84條、《民事訟訴法》第55條等，這些規定大多滿足于責任人對于環境損害賠償和侵權責任的承擔，而不要求責任人對造成的生態損害結果承擔賠償責任。[5]《環境保護法》第64條規定：造成環境污染和生態破壞的責任人，依照《中華人民共和國侵權責任法》有關規定承擔侵權責任。該條文側重強調的是責任人污染環境和破壞生態所造成的對人的權益（財產、人身）的損害，而非對于生態環境本身的損害。雖然也有一些自然資源法的法律條文直接規定了生態破壞責任，如《礦產資源法》第32條、《大氣污染防治法》第62條、《水污染防治法》第55條等，但部分法條大多只要求損害者承擔罰款、警告類行政責任。污染企業往往經濟實力較為雄厚，罰款、警告等行政處罰不足以對其產生威懾力。[6]這些零散的條文只能提供簡單籠統的指引，其內容不能完全涵蓋損害行為和結果，所以法官在審理案件過程中常常出現無法可依的情況。在訴訟程序方面，民事侵權之訴和環境公益之訴是現有的關于生態環境損害賠償的主要訴訟程序。由于生態環境損害賠償糾紛在收集證據、分配舉證責任、確認因果關系、計算賠償數額等方面的特殊性和復雜性，一般的訴訟程序難以完全符合其要求。[7]《改革方案》中雖然明確提出將磋商制度作為處理生態環境損害賠償的前置程序，但沒有就磋商的具體實施規范作出統一的規定。磋商制度的使用原則與底線是什么，磋商過程中除了賠償權利人與義務人，是否需要無利害關系的第三方共同參與，磋商制度與環境公益訴訟如何銜接等問題都需要法律規范進行清晰明確的回應。

（二）生態環境損害賠償制度的地方實踐

自2015年《試點方案》施行以來，試點的7個省市開始了建立生態環境損害賠償制度和開展生態環境損害賠償之訴的實踐。各試點省市依據實際情況在行政區劃內出臺了較為具體的生態環境損害賠償方案，對《試點方案》的統一規定進行了符合實際的細化。其中差異較大的是生態環境損害賠償的適用范圍和磋商制度的具體規定。在適用范圍方面，各省市結合生態環境的特點進行了具體規定：湖南省將環境質量等級和生態功能情況作為適用與否的依據，江蘇省重視對于重點生態功能區和水源地的保護，云南省將林木與土地的具體數量作為確定適用范圍的重要依據，貴州省主要關注表土資源和水資源的質量，其他試點省市在生態環境損害賠償適用范圍方面以《試點方案》確定的范圍為準，沒有細化的規定。（見表2）

在磋商制度實施方面，（見表3）各省市在依照《試點方案》統一規定的情形下，針對磋商參與人、磋商具體內容與規則等作出了具體的規定：湖南省出臺的方案對銜接磋商與訴訟的相關問題做出了回應;江蘇省制定了磋商與啟動訴訟的順序與規則;貴州省出臺了符合地區實際的磋商辦法，并明確了磋商參與人為指定的生態環境保護職能部門和市（州）政府職能部門;吉林省提出組建無利害關系的中立第三方調解組織參與磋商，以確保磋商的公正與高效;山東省規定磋商不成的，權利人應當提起民事訴訟。

此外，江蘇省將生態環境損害賠償資金的相關情況列為重點關注，通過編制《江蘇省生態環境損害賠償資金管理暫行辦法》，規定了損害賠償資金的來源、繳付方式、使用原則與范圍、審核撥付程序、資金監督渠道等。[8]同時，江蘇省人民政府積極履行索賠權利、多次提起生態環境損害賠償訴訟，如對德司達（南京）染料有限公司污染環境一事①和對安徽海德化工科技有限公司破壞生態一事提起的生態環境損害賠償訴訟。[9]云南省也在積極推進生態環境損害賠償的案例實踐，并產生了全國首例通過司法確認賦予生態環境損害賠償協議強制執行力的案件。貴州省建立了生態環境保護執法司法的專門機構，明確了生態環境損害賠償案件的管轄，制定并完善了生態環境損害賠償相關制度和技術規范。云南省在《試點方案》的基礎上新增了5種追責行為。[10]吉林省確定了嚴格的準入標準以保證生態環境損害鑒定評估機構和工作人員的專業性，明確了損害賠償資金的繳庫方式，建立了符合城市發展需要的磋商、資金管理和執行監督等制度。

四、規制企業生態損害行為的立法建議

雖然《改革方案》和各省市的實踐都對生態環境損害賠償的范圍、責任主體、權利主體等進行了較為具體的規定，但在適用法律方面仍舊沿襲之前的做法，將散見于各法律規范性文件中的單獨法條做為法律依據。生態環境損害賠償具有特殊性與復雜性，不同于一般的侵權損害賠償，為保障這一制度的落實與實施，急需出臺專門性的生態環境損害賠償法律規范性文件。相對于個人造成的環境污染和生態破壞而言，企業造成的環境污染和生態破壞具有時間長、范圍廣、強度大的特點。出于逐利的特性，企業不惜以破壞環境和生態為代價，通過大量不合規的排污和破壞生態行為獲得經濟利益。目前，以行政處罰為主的判罰方式造成了違法成本低、守法成本高的情況。相較于巨額的經濟收益，企業更愿意承擔因污染環境和破壞生態受到的懲罰性經濟支出。因此，企業普遍在繳納少量罰款的基礎上繼續違法生產經營，從而賺取大量的灰色收入。所以，在生態環境損害賠償制度中加強對企業的規制顯得尤為重要。

（一）明確損害賠償范圍，優化損害評估機制

生態環境損害賠償是為了修復受損的環境質量、填補原有的生態功能，明確能夠納入生態環境損害賠償范疇的內容與范圍是實現生態環境損害賠償的前提。以往涉及生態環境損害賠償的法律條文，大多只是強調生態損害對于人身、財產權利造成的侵害，而生態損害對自然利益造成的損失卻極少被提及。即便有規定，也僅是要求侵害人承擔清除污染、恢復原狀的費用。但污染的清除和生態的恢復均不是短時間內可以實現的，生態的恢復更是一個長期的過程且生態系統的脆弱性決定了大部分生態環境無法被完全恢復到破壞之前的狀態。所以，恢復期間的生態服務功能損失和無法恢復的永久性損害都應該由做出損害行為的污染企業承擔。因此，《改革方案》將生態環境損害賠償的范圍擴大為清除污染費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失、生態環境損害賠償調查及鑒定評估費用，這是較為合理的。

生態環境損害數額的確定是一個十分復雜而又精確的過程，需要綜合運用法律、經濟、技術等多種專業知識共同鑒定評估。[11]無論是開展生態環境損害的原因調查、認定損害事實，還是制定修復方案和量化損害賠償金額都需要鑒定評估作為技術依據或證據支撐。我國目前缺少統一的、全國性的鑒定評估規范和管理制度，也缺少專門的司法鑒定機構。實踐中，生態環境損害的鑒定評估主要由相關的自然資源行政管理部門、有司法鑒定資質的社會中介機構等做出。[12]此外，國內缺乏具有較強可操作性的評估方法。根據《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》的相關規定，鑒定評估要經過實地調查分析、因果關系確認、量化計算損失、篩選修復方案、最終效果評估等多個環節。[13]其中最為重要的就是要對生態損害結果進行量化，以便判斷損害行為造成的結果范圍和生態功能喪失的程度。在賠償標準方面，我國處理生態環境類案件的主要依據是《環境污染損害賠償計算標準》，該文件出臺于2004年，不能較好地適應目前的社會經濟條件且無涉及生態損害賠償的具體規定，導致在實踐中生態環境損害賠償的計算沒有相應的原則、標準和程序可循，難以有效實施生態環境污染損害賠償制度。

綜上，我國急需擴大原有的生態環境類案件的賠償范圍，將生態環境修復期間的功能性損失和對生態環境造成的永久性傷害損失等都納入其中，并通過立法予以明確。優化生態環境損害賠償機制，制定統一的生態環境損害評估規范和技術體系，提高評估機構和人員的準入門檻，細化完善生態損害評估監管制度。根據生態環境損害評估規范，制定統一的、嚴格的、階梯狀的生態環境損害賠償標準，并適度提高賠償標準的限額，使其以破壞生態環境為代價進行生產經營時有所顧慮，從根本上減少企業對于生態環境的損害行為。

（二）擴大責任主體范圍，嚴格責任承擔方式

新《環保法》規定，對于造成環境污染事故的企業，由環境保護行政主管部門或者其他依法行使環境監管權的部門根據其所造成的危害后果處以罰款;情節較重的，由相關責任人員所在的單位或者政府主管機關給予行政處分。可見，罰款是目前規制污染企業的主要懲戒措施，只有在情節較重的情況下才追究相關人員責任并給予行政處分。對此筆者建議，應適度擴大企業生態環境損害賠償的責任主體，可將直接決策公司生產經營的企業高管一并納入追責名單，以加強企業高管對生態環境的保護與重視。此外，在生態環境損害類案件中，可將損害生態環境的行政責任與刑事責任相銜接，以增強法律規定的威懾力。目前，提及“行刑兩法銜接”的條文規定大多在治理污染的政策法規、司法解釋以及相關部門發布的指導意見中，法律位階較低、法律效力不強，[14]導致實踐中處理此類案件時出現大量對責任人處以行政處罰，卻極少追究責任人刑事責任的情形。雖然兩法銜接在環境污染治理中發揮的效用不盡如人意，但生態損害賠償制度可以借鑒這一處理方法，通過立法將損害生態環境的行政責任與刑事責任對接，并納入現有法律體系，提高其法律位階，增強法律的威懾力，通過嚴格生態損害行為人的責任承擔方式，促使企業自覺杜絕生態損害行為。

（三）加強磋商制度設計，完善磋商訴訟銜接

《改革方案》規定，磋商是處理生態環境損害賠償的必經程序，損害賠償權利人可以就生態損害的事實、生態損害的程度及損害賠償的責任承擔方式等與賠償責任人進行磋商，并達成賠償協議，磋商不成的應當提起生態環境損害之訴。《改革方案》中的磋商前置給予了損害責任人更多的選擇和更大的自由空間，有利于責任人明確造成的損害后果，并選取更為便捷高效的責任承擔方式。目前，雖然方案中提出了要適用磋商機制，但無論是《改革方案》還是試點省市出臺的具體規定，都沒有確立可行的磋商機制。因此，要想保障磋商機制的順利實施，必須盡快出臺統一的規范性法律文件，將磋商的原則、內容、程序與救濟渠道等通過法律條文固定下來。其中磋商的內容和依據的程序都應符合相關法律的規定，遵循調查分析——確認因果——評估鑒定——量化計算——簽訂協議的先后順序。

此外，當政府部門和環境公益組織就同一生態環境損害事件進行追責時，可以將磋商制度與環境公益訴訟制度相銜接，以節省行政和司法成本，保證追責活動合理、有序開展。同時，環境公益訴訟還可以成為磋商違約的救濟手段，為磋商的順利進行保駕護航。需要特別注意的是，磋商與環境公益訴訟不能同時進行。磋商相較于環境公益訴訟具有較強的時效性，可以最大程度地限制生態環境損害的進一步擴大。[15]《改革方案》規定磋商前置也證明了這一觀點。因此，從高效實用的角度看，磋商先于環境公益訴訟實施能更好地修復受損的生態環境。一旦磋商機制開始運行，環境公益訴訟就暫時不能被提起。[16]由于二者的目的是一致的，重復使用不僅是對社會資源的浪費，也有環境公益訴訟干預磋商之嫌。如果雙方經過磋商，最終達成了一致的磋商協議，那么環境公益訴訟無需再被提起。磋商之后再提起環境公益訴訟的原因有兩個方面：一是磋商不成，損害賠償權利人與義務人未能通過協商達成一致的協議。二是損害賠償義務人在磋商后單方面不承認、不履行或違反協議，需要環境公益訴訟作為手段進行救濟。

總之，要將生態文明發展落到實處，建立生態環境損害賠償制度是必由之路，制定統一的、完善的、全面的調整生態環境損害的法律規范性文件是前提和基礎。所以，要重視對于企業的管理，通過明確生態環境損害賠償范圍、制定嚴格賠償標準、擴大責任主體范圍、嚴格責任承擔方式等，在立法層面上規制企業的生態環境損害行為、預防企業損害生態環境造成的不利后果。此外，企業也應當加強自身的環保意識和社會責任感，遵守生產規范和法律規定，制定嚴格的排污標準，使用合規的排污設備，堅決遵循“三同時”原則，在生產經營的同時注重對環境和生態的保護。

【參考文獻】

[1]程雨燕.生態環境損害賠償磋商制度構想[J].北方法學，2017，（5）：81.

[2]傅劍清.論環境公益損害救濟從“公地悲劇”到“公地救濟”[D].武漢大學博士學位論文，2010.24-25.

[3]劉倩.生態環境損害賠償：概念界定、理論基礎與制度框架[J].中國環境管理，2017，（1）：98-103.

[4]改革生態環境損害賠償制度 破解“企業污染、政府買單”困局——環保部有關負責人解讀《生態環境損害賠償制度改革方案》[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-12/17/c_1122124266.htm.

[5]袁珊，賈愛玲.生態環境損害賠償的現狀與制度完善——對《侵權責任法》與環境法律相關條款的反思[J].江南論壇，2017，（11）：30-32.

[6]於方，劉倩，牛坤玉.淺議生態環境損害賠償的理論基礎與實施保障[J].中國環境管理，2016，（1）：50-53.

[7]王燦發.論環境糾紛處理與環境損害賠償專門立法[J].政法論壇，2003，（5）：18.

[8]李莉，范曉黎.江蘇拒絕為污染企業買單[N].中國環境報，2017-12-05（8）.

[9]江蘇省高級人民法院：江蘇省人民政府訴安徽海德化工科技有限公司生態環境損害賠償訴訟案二審宣判[EB/OL].http：//www.jsfy.gov.cn/art/2018/12/04/22_95804.html.

[10]胡曉蓉.用鐵規守護藍天碧水[N].云南日報，2016-12-06（5）.

[11]張紅振.環境損害評估制度亟待完善[N].中國環境報，2014-02-18（2）.

[12]蘭紹清.我國生態環境損害賠償制度研究——基于生態環境損害賠償評估方法的構建[J].福建論壇（人文社會科學版），2018，（10）：182-188.

[13]佘亦昕.生態損害評估制度法律問題研究[D].昆明理工大學碩士學位論文，2018.

[14]孫娟.環境污染“行刑銜接”小議[J].檢察風云，2017，（24）：68-69.

[15]羅麗，王浴勛.生態環境損害賠償磋商與訴訟銜接關鍵問題研究[J].武漢理工大學學報（社會科學版），2017，（3）：122-127.

[16]程多威，王燦發.論生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟的銜接[J].環境保護，2016，（2）：39-42.

（責任編輯：苗政軍）