行政規(guī)范性文件合法性審核：?jiǎn)栴}與對(duì)策

申來(lái)津 鄒逸

摘? ? ? 要：全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核是新時(shí)代法治政府建設(shè)的必然要求。對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核不僅能夠確保行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的行政規(guī)范性文件合法有效，而且對(duì)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法、防范行政腐敗、維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益都起著重要作用。由于推行行政規(guī)范性文件合法性審核時(shí)間不長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，難免會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，因而需要從思想認(rèn)識(shí)、審核機(jī)制、審核方式、審核標(biāo)準(zhǔn)以及保障條件等方面，不斷提高行政規(guī)范性文件合法性審核的效率和質(zhì)量。

關(guān)? 鍵? 詞：行政機(jī)關(guān);行政規(guī)范性文件;合法性審核;法治政府

中圖分類號(hào)：D922.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）03-0054-07

收稿時(shí)間：2019-01-16

作者簡(jiǎn)介：申來(lái)津（1965—），男，河南鄭州人，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院教授，研究方向?yàn)樾姓?鄒逸（1991—），男，湖北漢川人，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

基金項(xiàng)目：本文系湖北省發(fā)展和改革委員會(huì)項(xiàng)目“行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制研究”的階段性成果。

2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳相繼頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》和《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》，明確了行政規(guī)范性文件合法性審核的重要意義，提出了行政規(guī)范性文件合法性審核的具體要求，這既是對(duì)黨的十九大精神的貫徹落實(shí)，也是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要舉措。然而，在我國(guó)行政規(guī)范性文件合法性審核試點(diǎn)和推廣過(guò)程中還存在諸多問(wèn)題，需要從理論和實(shí)踐層面進(jìn)行深入探討。

一、行政規(guī)范性文件合法性審核的必要性

（一）行政規(guī)范性文件合法性審核是維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的需要

行政規(guī)范性文件是涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力的文件，缺乏合法性的行政規(guī)范性文件隨時(shí)可能侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。[1]在行政管理實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)發(fā)布的行政規(guī)范性文件有時(shí)并非是以公民、法人和其他組織的權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，其制發(fā)文件的目的可能是為了追求行政效率或規(guī)避行政風(fēng)險(xiǎn)甚至為了追求所謂“政績(jī)”，這樣的行政規(guī)范性文件極有可能侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，所以，行政規(guī)范性文件合法性審核是維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的重要舉措。

（二）行政規(guī)范性文件合法性審核是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力制衡的需要

行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件的行為是政府行使行政權(quán)力的體現(xiàn)，具有不可避免的擴(kuò)張性，存在濫用行政權(quán)力的可能，因此，有必要從法律和制度上對(duì)其進(jìn)行制約。事實(shí)上，政府在通過(guò)制定規(guī)范性文件管理公共事務(wù)的同時(shí)，也可能通過(guò)其劃定權(quán)力范圍，固化部門或行業(yè)利益，使規(guī)范性文件成為爭(zhēng)權(quán)奪利的工具。[2]這就需要通過(guò)行政規(guī)范性文件合法性審核控制有合法性瑕疵的行政規(guī)范性文件的出臺(tái)，并將其作為把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里”的具體措施，這樣才能使行政權(quán)力真正服務(wù)于人民群眾，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（三）行政規(guī)范性文件合法性審核是治理執(zhí)法亂象、預(yù)防行政腐敗的需要

制定行政規(guī)范性文件是政府管理手段之一，是政府公務(wù)人員執(zhí)法的直接依據(jù)。行政規(guī)范性文件越權(quán)設(shè)定或變相設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制將會(huì)導(dǎo)致諸多違法違規(guī)執(zhí)法行為的出現(xiàn)。對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審核是在源頭上遏制亂執(zhí)法行為，限制政府公務(wù)人員自由裁量權(quán)的濫用，為行政執(zhí)法劃定底線，防患于未然，最大可能地根治亂執(zhí)法問(wèn)題。行政腐敗是行政權(quán)力尋租的結(jié)果，權(quán)錢交易在行政領(lǐng)域易發(fā)多發(fā)，行政規(guī)范性文件合法性審核是防范行政腐敗的有效措施。在行政規(guī)范性文件合法性審核時(shí)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行制度廉潔性評(píng)估可以防止政府部門通過(guò)行政規(guī)范性文件的制定獲取部門利益，最大可能地預(yù)防行政腐敗，建設(shè)“陽(yáng)光政府”和“廉潔政府”，維護(hù)政府形象，提高政府公信力。

（四）行政規(guī)范性文件合法性審核是提高文件規(guī)范性的需要

近年來(lái)，有些政府部門出臺(tái)的一些“奇葩”文件，隨意剝奪公民的權(quán)利，增加公民的義務(wù);有些政府部門行政權(quán)力過(guò)度膨脹，在行政規(guī)范性文件中，超越法定權(quán)限作出規(guī)定;還有些政府部門不重視文件起草工作，調(diào)研不認(rèn)真，起草的文件漏洞百出，行文發(fā)文程序混亂。因此，對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審核不僅能夠提升文件的合法性，提高規(guī)范性文件發(fā)文的質(zhì)量。

二、行政規(guī)范性文件合法性審核存在的問(wèn)題

隨著法治政府建設(shè)的加快推進(jìn)，各地區(qū)、各部門對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審核工作越來(lái)越重視，并取得了顯著成效，[3]但由于該項(xiàng)工作開展的時(shí)間不長(zhǎng)，仍處于探索階段，因而不可避免地存在一些問(wèn)題。

（一）認(rèn)識(shí)不到位，各種執(zhí)行偏差現(xiàn)象交織

國(guó)務(wù)院辦公廳強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審核的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，明確責(zé)任，加大追責(zé)查處力度。然而，有的部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)相關(guān)文件研讀不認(rèn)真，對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審核的重要性認(rèn)識(shí)不到位、不全面，甚至認(rèn)為規(guī)范性文件合法性審核僅僅是政府法制部門的事，只要文件起草后交給法制部門即可，根本不顧及行政規(guī)范性文件是否具有合法性、是否堅(jiān)持程序性原則。由于對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審核重視程度不夠，本單位本部門行政規(guī)范性文件合法性審核自然會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題;一些政府部門的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為規(guī)范性文件合法性審核太繁瑣，影響行政效率，干脆不發(fā)文，導(dǎo)致一些重大事項(xiàng)執(zhí)行“無(wú)據(jù)”;還有一些政府部門的領(lǐng)導(dǎo)把行政規(guī)范性文件的制發(fā)及審核當(dāng)作自己規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的方式;更有一些政府部門制定的文件帶有歧視性、限制性、壟斷性，對(duì)地方、行業(yè)、利益集團(tuán)保護(hù)有利，對(duì)弱勢(shì)群體保護(hù)不利，對(duì)公民、法人和其他組織存在不公平的違法性條款。此外，一些文件起草部門還把行政規(guī)范性文件合法性審核看成是給自己找麻煩，如果沒有通過(guò)審核就會(huì)心存不滿和怨氣。

（二）審核范圍具體界定不明確，審核標(biāo)準(zhǔn)難以把握

行政規(guī)范性文件合法性審核范圍從宏觀上比較容易劃定，比如人大、政協(xié)、軍隊(duì)的規(guī)范性文件不在審核范圍。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機(jī)構(gòu)編制、會(huì)議紀(jì)要、工作方案、請(qǐng)示報(bào)告及表彰獎(jiǎng)懲、人事任免等文件也不在審核范圍。[4]因此，凡涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范性文件均要納入合法性審核范圍。然而，行政規(guī)范性文件合法性審核范圍界定的具體情況比較復(fù)雜，有一定難度。如行政規(guī)范性文件規(guī)定不審核的不一定不涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，改變行政管理層級(jí)、調(diào)整行政管理職能、依照上級(jí)命令制定配套的實(shí)施方案、改變行政許可等是否屬于行政規(guī)范性文件，對(duì)類似審核范圍的把握有一定難度。這些文件主送單位一般是下級(jí)行政機(jī)關(guān)，或多或少涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，能否作為規(guī)范性文件進(jìn)行審核，需要視具體情況而定。再如行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)意見原則上不屬于規(guī)范性文件，但其中有關(guān)行政措施的規(guī)定對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，就屬于行政規(guī)范性文件合法性的審核范圍。產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等行政規(guī)劃原則上不是行政規(guī)范性文件，但其對(duì)公民、法人和其他組織產(chǎn)生了約束性效果，就屬于行政規(guī)范性文件合法性審核的范圍。因此，對(duì)于帶有較強(qiáng)的內(nèi)部性又涉及到公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)等文件是否納入行政規(guī)范性文件合法性審查范圍，需要在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上區(qū)別對(duì)待。對(duì)不符合行政規(guī)范性文件要件的一律不納入審查范圍，界定行政規(guī)范性文件合法性審查范圍，應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，制定范圍明確的清單。

行政規(guī)范性文件合法性審核的關(guān)鍵是怎樣審核，審核什么，審核之后如何處理，這些都涉及審核標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。如果沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)出現(xiàn)審核結(jié)果不一致甚至相互矛盾的情況。有些地方雖然制定了審核標(biāo)準(zhǔn)，但可操作性不強(qiáng)，效果不佳，也影響了行政規(guī)范性文件作用的發(fā)揮。

（三）審核程序不規(guī)范，問(wèn)責(zé)制度難落實(shí)

各地關(guān)于行政規(guī)范性文件合法性審核制度建設(shè)差異較大，有些地方建立了嚴(yán)格的行政規(guī)范性文件合法性審核制度，對(duì)每個(gè)審核環(huán)節(jié)都作了詳細(xì)規(guī)定;有些地方只有粗線條的規(guī)定，導(dǎo)致行政規(guī)范性文件合法性審核流程比較隨意、簡(jiǎn)單甚至存在混亂的現(xiàn)象。現(xiàn)實(shí)中也存在許多違反審核流程的情況，如有些部門為了追求效率，以征求意見、會(huì)簽、參加審議等方式代替合法性審核甚至對(duì)明顯違反上位法的文件仍送交審核，且對(duì)審核意見不認(rèn)真研究或吸納;還有的部門在審核沒有通過(guò)的情況下，依舊公布其制定的行政規(guī)范性文件。有的地方政府對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審核重視不夠，沒有建立健全行政規(guī)范性文件問(wèn)責(zé)追責(zé)制度，即使建立了追責(zé)制度，為了一團(tuán)和氣、不得罪人，不去認(rèn)真檢查和落實(shí)，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)追責(zé)制度流于形式。

（四）審核手段落后，審核效率有待提高

目前，各地行政規(guī)范性文件合法性審核的信息化程度差異較大。有些地方政府的行政規(guī)范性文件合法性審核依然沿用傳統(tǒng)方式，無(wú)法做到與公文管理系統(tǒng)和政務(wù)信息公開平臺(tái)銜接、電子審核一體化和政務(wù)信息公開平臺(tái)互聯(lián)互通。由于行政規(guī)范性文件合法性審核電子化還處于規(guī)劃、設(shè)想階段，對(duì)已審核的規(guī)范性文件的精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化管理要求相差甚遠(yuǎn)，更沒有建立大數(shù)據(jù)分析機(jī)制與合法性審核信息共享機(jī)制，因而審核效率較低。

（五）人力物力配備不到位，審核能力有待提高

各地政府精簡(jiǎn)人員使政府法制部門的崗位編制不足，規(guī)范性文件合法性審核骨干工作人員偏少，而行政規(guī)范性文件審核的工作量大，專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣，很多文件涉及公民、法人和其他組織的切身利益，責(zé)任重大，而政府機(jī)關(guān)辦公室、紀(jì)委和外聘的法律顧問(wèn)只能做些輔助性工作，僅靠法制機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有力量來(lái)完成該項(xiàng)工作明顯力不從心，文件制發(fā)的質(zhì)量也難以得到保證。規(guī)范性文件很多涉及行業(yè)、專業(yè)問(wèn)題，如相當(dāng)數(shù)量的法制部門人員僅有法學(xué)背景，對(duì)相應(yīng)的專業(yè)問(wèn)題并不熟悉，有專業(yè)背景的專家不一定熟悉相關(guān)法律規(guī)定，這就為行政規(guī)范性文件合法性審核帶來(lái)了困難。因此，亟待提高審核人員的工作能力。行政規(guī)范性文件的制定以及合法性審核需要一定的經(jīng)費(fèi)作保障，如調(diào)研、聘請(qǐng)專家認(rèn)證，召開聽證會(huì)、座談會(huì)等都需要經(jīng)費(fèi)，而現(xiàn)實(shí)中經(jīng)費(fèi)投入明顯不足。

三、加強(qiáng)行政規(guī)范性文件合法性審核的對(duì)策

行政規(guī)范性文件合法性審核是法治政府建設(shè)的重要組成部分，對(duì)公民、法人和其他組織的切身利益將產(chǎn)生重大影響。為此，各級(jí)地方政府必須切實(shí)做好行政規(guī)范性文件合法性審核工作。一是各級(jí)政府和部門的主要負(fù)責(zé)人必須按規(guī)定親自抓、親自管。二是各級(jí)政府和部門要在提高認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上結(jié)合本地區(qū)、本部門實(shí)際擬定具體的落實(shí)辦法，并確保采取的措施落實(shí)到位。三是各級(jí)政府和部門要進(jìn)一步完善行政規(guī)范性文件合法性審核工作制度，明確責(zé)任分工和時(shí)間進(jìn)度要求，通過(guò)設(shè)立專門工作機(jī)構(gòu)或者明確相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政規(guī)范性文件合法性審核工作，認(rèn)真落實(shí)審核責(zé)任，確保合法性審核工作有部門承擔(dān)、有專人負(fù)責(zé)。四是注重能力建設(shè)。建立健全定期培訓(xùn)和工作交流制度，通過(guò)多種形式開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)交流，不斷加強(qiáng)合法性審核工作人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。五是強(qiáng)化保障機(jī)制建設(shè)，如人力配備、辦公場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)投入等。同時(shí)，要著重做好以下幾個(gè)方面的工作。

（一）嚴(yán)格審核行政規(guī)范性文件制定主體資格，避免其越權(quán)發(fā)文

在現(xiàn)行政府組織結(jié)構(gòu)框架下，各部門分工負(fù)責(zé)，各司其職。近幾年來(lái)，在清理行政權(quán)力的背景下，部門之間的職責(zé)基本劃清，規(guī)范性文件制定主體基本明確，但仍存在政府職能“缺位、越位、錯(cuò)位”現(xiàn)象，越權(quán)發(fā)文還沒有得到控制，有的是下級(jí)越了上級(jí)的權(quán)，有的是上級(jí)越了下級(jí)的權(quán)，還有的是部門越了其它部門的權(quán)，但最多的還是越了法律法規(guī)規(guī)章的權(quán)，等等。

一般而言，行政規(guī)范性文件制定須把握三個(gè)要件：一是制定主體必須是政府及其所屬部門或法律法規(guī)授權(quán)的組織;二是規(guī)范性文件的內(nèi)容屬于政府管轄的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等公共事務(wù)，并影響到公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù);三是在本行政區(qū)域內(nèi)能夠反復(fù)適用。缺少任何一個(gè)要件都不屬于行政規(guī)范性文件。其中，第一個(gè)要件對(duì)主體資格劃定了嚴(yán)格的界限，如臨時(shí)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等不屬于法定的行政規(guī)范性文件制定主體。因此，行政規(guī)范性文件合法性審核對(duì)主體的審核需要把握以下幾點(diǎn)：一是要對(duì)最常見的把上級(jí)或其它部門的職權(quán)事項(xiàng)納入自己的職權(quán)范圍，或?qū)Σ痪哂须`屬關(guān)系的機(jī)關(guān)和部門提出工作要求的進(jìn)行合法性審核。二是要注意審核中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，如是否規(guī)定了屬于群眾自治組織或行業(yè)組織自律范圍內(nèi)的事項(xiàng)，即避免在制定規(guī)范性文件上出現(xiàn)“越位”“錯(cuò)位”現(xiàn)象，這是事權(quán)劃分。三是審核“權(quán)力”邊界，行政規(guī)范性文件只能規(guī)定法律賦予行政規(guī)范性文件管轄的事項(xiàng)，不能規(guī)定法律保留事項(xiàng)，無(wú)權(quán)超越地域管轄范圍，無(wú)權(quán)對(duì)減稅、免稅、退稅作出規(guī)定。在沒有明確法律規(guī)定的情況下，以上情況都屬于越權(quán)發(fā)文。越權(quán)是行政權(quán)膨脹的表現(xiàn)，必須通過(guò)對(duì)主體的審核加以嚴(yán)格控制。