制度信任視角下的農村基層黨組織公信力建設途徑研究

楊榮華

[摘要]農村基層黨組織的公信力建設是黨的公信力建設的重要組成部分，是黨的執政能力在農村地區的體現和重要任務。制度信任是農村基層黨組織的公信力建設的重要維度。從制度信任的視角，要建立保護群眾權利的社會制度安全網，保證制度的公正性、穩定性和可預期性，建立權威的信任獎懲機制，使群眾了解民主的規則與程序，為群眾提供對政策偏好與不滿的表達渠道，建設有效的信息傳遞設施和系統，從而提升農村基層黨組織的公信力。

[關鍵詞]制度信任視角;農村基層黨組織;公信力;途徑

黨的公信力是中國共產黨執政的基本前提和重要基礎。農村基層黨組織是黨在農村地區的全部工作和戰斗力的組織基礎，是團結和帶領廣大農民群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨在農村地區的任務的戰斗保壘。①農村基層黨組織的公信力建設是黨的公信力建設的重要組成部分，是黨的執政能力在農村地區的體現和重要任務。只有提升農村基層黨組織的公信力，才能更好地落實黨在農村地區的建設任務，全面推進農村基層黨建工作，擴大黨組織和黨的工作覆蓋面，充分發揮農村基層黨組織在推動農村社會發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧等方面的作用，以農村基層黨組織的公信力建設帶動黨在農村地區的全面工作，建設全面小康的農村社會。

長期以來在中國社會當中，建立在血緣、熟人或是關系基礎之上的社會利益關系，在一定范圍內成為社會管理的基礎。但實踐反復證明，沒有制度保障的社會利益關系都是不能持久的。社會的和諧穩定自然也不可能得到保障，因為只有制度才具有公開透明和持久穩定的特性。②隨著中國法治社會的逐步建立，人們的社會利益關系的基礎也逐漸從傳統的血緣關系、熟人關系向現代法律和制度轉移。制度在本質上是一種社會契約，是社會運行和個體行為規范的重要框架。只有在農村社會建立起公正合理的社會管理制度，才能協調好農民群眾之間的社會利益博弈，保證農村社會持續穩定發展。建設法治中國要求農村的信任關系從泛家族信任③向集體的制度信任轉變。制度信任作為現代社會最為基本的社會信任，對于農村基層黨組織來說非常重要。廣大農民群眾缺乏對農村基層黨組織的制度信任，就喪失了農民群眾對農村基層黨組織的信任的社會關系基礎，農村基層黨組織對農民群眾的領導和對農村社會的社會管理就無法實現。因此，制度信任是農村基層黨組織的公信力建設的重要維度。

一、建立保護群眾權利的社會制度安全網

由于受到長期以來中國二元體制結構的影響，農民群眾作為社會成員和國家公民應當享有的許多權利難以得到社會制度的充分保障。近年來無論學術界還是黨中央都認識到了農民群眾的權利缺失的問題，重新確立了農民群眾平等的政治主體地位和市場主體地位，在保護農民群眾的基本權利方面做出了多方位的努力。從宏觀方面來說，農民群眾的權利主要包括經濟權利和政治權利，而經濟權利主要指財權利和市場主體權兩個方面④，政治權利則主要指選舉權、被選舉權、結社權、勞動就業權、遷徙權、受教育權、社會保障權和社會尊重權等。⑤因此，農民群眾的權利是多方面的，保護農民群眾權利也應需要建立一個全面的、多層次的社會制度安全網。

從農村實際情況和存在的突出問題出發，農民群眾的土地權、選舉權、平等權和自治權值得引起重視并從制度層面予以保護。農民土地權問題是當前農村較為突出的社會問題，尤其是土地征收中的補償及補償標準問題。盡管憲法為農民所擁有的土地權利和附著在土地上的私有房產和作物等農民財產權提供了根本的法律保障，但是目前現有的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《關于完善征地補償安置制度的指導意見》都很難從根本上解決農民土地權利的保護問題。還需要從法律制度建設上，細化和強化農民個體在農村土地集體所有制中的地位，完善土地和私有財產征收的補償制度。在農民選舉權方面，憲法保障農民享有平等的選舉權，然而由于多方面的原因，農民選舉權一直難以真正實現。如何從地方選舉的制度建設出發，真正讓農民群眾有機會并且有興趣積極地參與到選舉工作中來，是值得農村基層黨組織思考的課題。農民群眾的平等權包括很多方面的平等，然而值得強調的就是社會保障和社會救助權利的平等。農村地區的經濟相對落后，仍有一部分農民處于貧困狀態。完善的農村社會保障和社會救助制度的建立，將有助于農村的弱勢群體盡快地脫離貧困實現小康生活。另一方面，農民的自治權問題也較突出。農村基層群眾性自治是憲法規定了的基本制度，但是在實踐中仍然存在一些問題。必須要通過法律及地方制度對村民自治進行有效的規范，才能將農民的自治權落到實處，才能充分保障農民自治權和附加在這之上的其他相關權益。

二、保證制度的公正性、穩定性和可預期性

制度作為體現并維護公平、公正的價值選擇，是民主社會的表現，農村社會制度首先就要保證其公正性。在農村社會制度的制定過程中，需要充分保證農民群體的主體地位，否則就會不可避免地導致制度向某些強勢利益集團傾斜，制度的公正性就會受到農民群眾的質疑，降低制度的公信力。因此要保證農村社會制度的公正性必須避免農民群體的“社會權利的貧困”現象，也即是農民群眾參與影響他們權益的決策機會的嚴重匱缺、利益訴求渠道不暢等現象。因此堅持民主原則讓農民群眾充分參與到農村社會制度決策中來，才能保證制度的公正性。制度是社會秩序的基礎本質，決定制度應具有穩定性和可預期性，它將有利于社會秩序的建立和維持。因此，農村社會制度應要具有一定的穩定性，農村基層黨組織在制定地方制度時要充分考察，全盤計劃，不能對農村社會制度隨心所欲，朝令夕改、變幻莫測，否則將使得農民群眾難以預測制度的方向以及其行為的結果，從而無所適從，對制度產生不滿而不再信任這些制度，將嚴重影響農村社會制度公信力。

三、建立權威的信任獎懲機制

黨組織及其政府的公共權力信任，其中包括農村基層黨組織的公信力以及組織信任、人際信任、媒體信任等，都需有一個保護信任的機制，而這個機制必須要通過權威的制度層面來解決⑥。和諧社會的構建必須從普遍的社會信任關系的建構開始，因此要從這樣的高度來認識農村基層黨組織的公信力建設的重要性。在農村社會中，基層黨組織的公共權力的垂直信任的重建，比其他人際信任等水平信任的重建更為關鍵，它將直接影響到水平信任的建立。人際信任的缺失增加的只是人際交往的成本，而農村基層黨組織公信力的缺失則不僅僅是成本的增加，更意味著農村社會普遍規則和制度的失靈，社會交換等活動無法有序進行，黨的政權將受到威脅。公共權力信任是社會信任機制的核心，普遍的社會信任關系能否重建關鍵在于農村基層黨組織公信力的建設。

沙拉利和蒂羅爾在研究信任博弈時，為了規避機會主義傾向引入了各種正式的和非正式的獎懲機制，在契約雙方中，使得他們感覺且事實上也是尊重契約比選擇機會主義或者投機行為能夠獲得更大更多的收益。⑦農村基層黨組織公信力建設需要建立權威的信任獎懲機制，鼓勵守信行為，打擊背信、失信的組織行為和個人行為，讓不誠信的組織和個人付出高昂代價。確立農村基層黨組織公信力在社會、經濟活動中的中立、公正地位，形成信任良性運行機制，提高組織和個人信譽的回報率，使社會信任回歸良性運行。權威的信任獎懲機制關鍵在于制度建設。信任獎懲制度的建立不僅要體現在制度安排的合理性上，更要體現為對守信任者的保護和對失信者的相應懲治，這種懲治即通過強制手段使其經濟受損甚至剝奪其在社會活動中的行動自由、政治權利等。對于失信者這就是一種制度風險。在西方發達國家，不僅有周密而詳盡的信任制度體系，而且懲罰力度強大，觸及利益神經，使失信者和違法者具有高風險性和高成本性，迫使社會成員在利害權衡中守信遵法。一般來說，在法治社會的理想狀態下，人們的失信行為必然會受到應有的懲罰，人們為所欲為的沖動會在制度和法律的嚴懲的威懾下得到收斂和抑制。洪名勇在研究農村土地流轉中指出，信任對農村土地租賃的契約選擇和價格變動以及農村土地租賃制度的實施都產生了較大的影響。⑧在調查中了解到部分農村居民對于農業產業化的阻礙等行為常常使得農村基層黨組織及政府無計于施。這些都在一定程度上說明了農村信任獎懲制度的缺失對農村基層黨組織公信力所產生的影響。當然，農村社會信任獎懲機制的建立還應從市場獎勵與懲罰和道德激勵與約束方面予以加強。完善的市場體系具有對失信的過濾與淘汰的功能，同樣具有完整道德體系的社會也會使失信者逐漸邊緣化。

四、使群眾了解民主的規則與程序

村民自治是中國現階段農民直接行使民主權利，依法自我管理的民主形式，是農民民主權利的核心。⑨自1978年改革以來，隨著人民公社的解體和家庭承包責任制的推行，村民委員會應運而生，村民自治也逐步得以實行。1982年12月通過的新憲法，正式確立了村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的法律地位。1998年，全國人大常委會修訂并正式通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，對村民自治的民主規則和程序規定得更為具體和明確。然而，雖然農村的民主規則和程序在憲法等法律層面以及地方制度都有文字性的規定和表述，但是在實際運行當中往往并不完全遵守紀律執行。在很長一段時期內，村黨支部及黨支部書記的產生大都是封閉式的，村黨支部書記是由上級組織任命或者上級組織劃定候選人員，再讓黨內直接選舉產生。村里的工作大多也是封閉式的，遇到重大決策往往是村支部和村委會開會討論決定，有的甚至是村支部書記一人說了算。這種封閉式的操作方式，在實際上阻礙了農民群眾對民主規則與程序的認知，使得農民群眾的民主權利無法實現，降低了農民群眾對農村基層黨組織的信任。

徐勇認為，村民自治的制度安排對于民主化具有重要的價值⑩，同時民主化需要經濟社會發展等外在條件，同時更需要民主規則、民主程序和大眾的民主素質等這些內在條件，而這些內在條件只有經過長期的民主運作實踐才能獲得。?正是從這個意義上來說，農民群眾對民主規則和民主程序的了解要通過村民自治的實踐活動來實現。只要國家繼續推行村民自治和鄉村民主，在以后每隔三年舉行一次的村委會換屆選舉中，力量的天平無疑還會不斷朝村民一邊傾斜?。只有在農村基層黨組織的領導下，廣泛開展村民自治實踐，依法實行“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”，依法直接選舉村黨支部書記及成員，依法直接選舉村委會干部，切實執行村務公開，依法監督干部甚至罷免撤換村黨委會、村委會干部等民主活動，就會使農民群眾更加了解民主規則和民主程序，增強農民群眾的民主與法制觀念，從而提升農村基層黨組織的公信力。

五、為群眾提供對政策偏好與不滿的表達渠道

社會利益表達渠道不暢、溝通失靈會導致民意堵塞，并會積累、發展，引起社會沖突，從而影響對農村基層黨組織的領導的信任度。有研究指出，群眾組織疏通不同群體的利益表達渠道，黨組織的群眾支持率有很大的提高。相反，社會利益表達渠道不暢，就會在改革過程中忽視社會公平，使貧富差距不斷擴大，社會矛盾加劇，黨組織的群眾支持率就會持續下降。?農民群眾對政策的偏好與不滿除了其利益表達的內容外，還必須借助某種具體的形式或某種結構樣式的載體來完成，這些由具體的農村基層組織、機構、社會團體等所構成的載體就是所謂的表達渠道。?阿爾蒙德認為，“政府行政機構和政黨中的各類機構性集團可能在上面確定的廣大范圍內向上司提出改變政策的建議。較開放的體系，為利益表達提供了種類繁多的渠道?！?國內學者胡偉從制度性渠道、強制性利益表達、作為利益表達與綜合途徑的選舉等方面較為全面地考察了中國利益表達的渠道和方式。在當前農村地區，為農民群眾提供對政策偏好與不滿的表達渠道，要在建立正式溝通渠道上下功夫，要通過農村選舉代表傳達民意，要建立黨群協商制度，要運用村民自治選舉選出農民群眾利益的代言人，要充分利用黨政宣傳工具、大眾傳播媒介、官方網絡微博等載體。要讓農民群眾把正式表達渠道作為充分表達利益訴求和對政策的不滿情緒的主要渠道，讓農民群眾把運用正式表達渠道成為一種理所當然和習慣。

六、有效的信息傳遞設施和系統

提升農村基層黨組織的公信力，需要加強基層黨組織及基層政府與農民群眾的溝通和提供充分的公共服務。在當前信息化時代，為黨群溝通和公共服務提供了信息化手段的便利。農村地區的信息化程度相對來說還較低，主要存在基礎設施落后、信息服務體系不健全、信息資源開發程度低等問題。?黨中央提出了要全面推進農村信息化建設的方略，為農村地區信息化提供了重要的政策保證。根據當前農村地區信息化建設推進的具體情況來看，建立有效的信息傳遞設施和系統是當務之急。建立有效的信息傳遞設施和系統，要緊緊圍繞經營和土地管理、農業支持保護、農村金融、城鄉經濟社會一體化、農村民主管理等制度的改革創新，使信息化可以在制度管理、執行和監督等方面發揮強有力的支撐作用。一方面是基礎設施建設，要加快當前“村村通”工程，把通信線路鋪設到每家每戶，讓每個行政村都具有計算機聯網的能力。要加快建成相對完整的農業信息網絡體系，信息網絡軟硬件設施健全，研制與開發各種農村適用數據庫、專家系統、決策支持系統。圍繞建立新型農業社會化服務體系，運用信息手段提升社會服務的組織化程度和服務效果，支持農村連鎖經營、物流配送、電子商務、訂單農業，促進農村現代流通方式和新型流通業務發展。?要建設農村黨務管理系和農村政務管理系統，打通政策信息、黨群溝通、信息反饋在農村地區的“最后一公里”。同時要整合信息資源，培訓農村信息人才，讓信息化真正在農村地區實現。只有這樣，才能讓農民群眾在實際生活和工作中感受黨組織的信息化政策帶來的好處，從而提升農村基層黨組織的公信力。

[注釋]

①周文夫，劉月主編，宋屹副主編.科學發展觀詞語解.人民日報出版社，2013年4月：第147頁.

②賀永順著.社會管理探討.南京大學出版社，2013年6月：第94頁.

③姚清鐵著.家族企業代際傳承的信任研究.浙江工商大學出版社，2013年6月：第89頁.

④張屹冊，齊紅倩.“三農”問題與農民權利研究.學習與探索，2005（2）：第202-205頁.

⑤盧兵，華志等著.民族地區農村體育制度研究.世界圖書廣東出版公司，2012年6月：第86頁.

⑥王俊秀，楊宜音主編.中國社會心態研究報告（2012-2013）.社會科學文獻出版社，2013年1月：第22頁.

⑦洪名勇.貴州農村土地承包經營權流轉研究.中國經濟出版社，2013年3月：第137頁.

⑧洪名勇.貴州農村土地承包經營權流轉研究.中國經濟出版社，2013年3月：第135頁.

⑨李小云，齊顧波.徐秀麗編著.普通發展學（第2版）.社會科學文獻出版社，2012年4月：第463頁.

⑩徐勇.中國民主之路：從形式到實體——對村民自治價值的再發掘.開放時代，2000年第11期;以及《草根民主的崛起——價值與限度》.見張明亮主編：《村民自治論叢》（第一輯）.北京：中國社會出版社，2001年版.

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