英國公共圖書館法的實施與完善1850—1919*

柳 英

（天津城建大學圖書館 天津 300384）

1 引言

英國《公共圖書館法1850》是世界范圍內公共圖書館領域的第一部國家立法，同時也是英國設立免費信息獲取機構的首次立法，彰顯了當時的英國政府對公民道德、社會發展和教育水平的重大關切[1]。《公共圖書館法1850》的橫空出世雖然有其社會原因，但在當時英國社會改革頻發的時期，英國的立法活動多集中在國家治理和經濟社會發展的關鍵領域，對公共圖書館事業的專門立法多少有些“突然”。正是因為如此，這部法案在世界范圍內才具有獨一無二的開創地位。也因為這部法案的出臺是在沒有任何借鑒和參考的情況下對事業和制度的一種首創，因此在其出臺后對圖書館事業發展形成了一定的限制和制約。1850年到1919年是英國公共圖書館立法史上立法活動最為頻繁的一個階段，而這一階段的主題就是在法案的實施和完善中突破《公共圖書館法1850》設置的各種障礙。

2 需要修訂的問題

辯證地看待《公共圖書館法1850》，不難得出這樣的結論：在開創意義上，這部法案的作用巨大，但受時代的局限，內容也有不少需要改進的地方。主要表現在以下三個方面：

設置主體的限制。《公共圖書館法1850》規定了人口在1萬人以上的英國城鎮，地方議會有權建立公共圖書館。這就將設置公共圖書館的權力局限在了大型城鎮，人口較少的郡縣和鄉村地區則不能依法建立公共圖書館。至1860年，英國總共僅有28所公共圖書館[2]。到1871年，盡管有了初等教育法的推動，英國公共圖書館的人口覆蓋比例依然僅為16%，參見表1。這與《公共圖書館法1850》對設置主體的限制有直接的關系。

表1 公共圖書館人口覆蓋率（1871）[3]

經費獲取和使用的限制。《公共圖書館法1850》規定，地方議會可通過征稅的方式設置公共圖書館。征稅的比例是對每一英鎊的固定資產征收二分之一便士的財產稅。通過征稅獲得的公共圖書館建設經費可用于公共圖書館場館設施建設、人員待遇發放，但不可用于購置圖書，公共圖書館的藏書應該是來自贊助者的贈書或捐款。以上對經費獲取數量和使用方式的限制在英國公共圖書館發展初期也造成了一定的阻礙。

設置方式的限制。《公共圖書館法1850》的一個重要特點是未對符合條件的城鎮是否設置公共圖書館做出強制要求，是否設置公共圖書館由城鎮議會全權決定。而一個城鎮如果要設置公共圖書館，必須要由城鎮議會提出議案，由納稅人投票來決定最終是否設置公共圖書館。如果超過三分之二的納稅人同意，才能依法設置公共圖書館，相反則不設置。從這一規定可以看出，一個城鎮要建設自己的公共圖書館，一方面要得到議會的支持，另一方面還要得到大多數納稅人的同意。如果城鎮議會在建設公共圖書館方面沒有積極的意愿，或者納稅人基于征稅比例提高的壓力不贊同的話，該城鎮就無法建立公共圖書館。事實上，在《公共圖書館法1850》出臺的過程中，擔心征稅比例提高的聲音正是阻礙法律出臺的一個重要因素。

3 立法活動概覽1850—1919

表2 英格蘭和威爾士地區的公共圖書館立法

《公共圖書館法1850》出臺以后，英國便開始了對這部法案的補充和完善，直到《公共圖書館法1919》的頒布，才將《公共圖書館法1850》中阻礙公共圖書館進一步發展的條款清除。以《公共圖書館法1850》為開端，到《公共圖書館法1919》的頒布，這期間英國的公共圖書館立法成果豐富。按照法案的實施范圍來劃分，這段時間英國的公共圖書館立法主要有三類：適用于英格蘭和威爾士地區的公共圖書館立法、適用于蘇格蘭地區的公共圖書館立法、適用于愛爾蘭地區的公共圖書館立法[4]，見表2—4。

表3 蘇格蘭地區公共圖書館立法

表4 愛爾蘭地區公共圖書館立法

表2—4可以看出，蘇格蘭地區和愛爾蘭地區在《公共圖書館法1850》頒布后相繼頒布了適用于本地區的公共圖書館法，并對公共圖書館法進行了多次修訂。適用于英格蘭和威爾士地區的公共圖書館法也歷經了多次修訂，歷次修訂主要針對《公共圖書館法1850》中的遺留問題和弊端。總體來看，1850年到1919年期間，英國公共圖書館立法的發展持續而緩慢，到《公共圖書館法1919》頒布時，《公共圖書館法1850》中需要改進的三個主要問題才最終得以解決。

4 設置主體的拓展

《公共圖書館法1850》對設置主體的規定授予了符合條件的城鎮通過征稅建立公共圖書館的權力，而對設置主體的限制則將一些小型城鎮、鄉村等地方政府以及教區排除在外。這些地區的地方政府和教區如果想設置公共圖書館，既沒有法律依據，更重要的是也沒有依法征稅的權力。這對公共圖書館在全國范圍內的普及是一個不小的限制。不過，英國政府很快認識到了這個問題，在《公共圖書館法1850》頒布后，通過多次對公共圖書館法的修訂和完善，極大拓展了有權設置公共圖書館的主體。

4.1 放寬人口條件

《公共圖書館法1850》的一個重要特點是并沒有強制性，符合設置條件的地方政府和地方議會有權選擇是否設置公共圖書館。在公共圖書館事業起步的階段，并沒有很多大型城鎮依法設置公共圖書館。再加上法案對設置主體的人口數量條件的限制，使得有意愿并有資格設置公共圖書館的地方政府數量進一步減少。

《公共圖書館法1855》對有權設置公共圖書館的城鎮人口條件進行了放寬，只要人口在5 000人以上的地方政府均可依法設置公共圖書館。這就使得公共圖書館從大型工業城鎮向中小型城鎮進一步擴展。到了1866年，一部覆蓋英格蘭、威爾士和蘇格蘭的《公共圖書館修訂法》徹底取消了設置公共圖書館的人口條件。自此，在國家層面，從人口數量對地方政府是否設置公共圖書館進行的限制不復存在。各地方政府，無論大小，都可選擇是否依法設置本地區的公共圖書館。

4.2 教區成為設置主體

從歷史上看，英國的政治和宗教緊密結合。為地方傳教士、神職人員和教區民眾提供宗教學習與研究場所與資料的教區圖書館在英國也擁有悠久的歷史。1708年頒布的《教區圖書館法》更是議會權力戰勝君權之后由英國議會頒布的第一部圖書館領域的法案。工業革命之后，英國的人口開始由農村向城市聚集，形成了曼徹斯特、利物浦等大型工業城鎮。這些城鎮中，公共圖書館成為了民眾獲取知識與日常閱讀休閑的主要場所。但在一些小型城鎮和鄉村，各教區圖書館在服務民眾方面仍然發揮著重要作用，在一定程度上承擔著公共圖書館的職責。教區圖書館已有的建筑設施和圖書資源更是降低了地方政府設置公共圖書館的成本。因此，教區與地方政府的合作也成為了設置主體拓展的又一形式。

《公共圖書館法1855》是允許教區設置公共圖書館的第一次嘗試。在這部法案中，明確規定了除地方政府可以設置公共圖書館外，教區委員會亦可單獨或聯合起來設置公共圖書館。1866年《公共圖書館修訂法》促進了教區與地方政府的合作，法案允許各教區與現有的公共圖書館或規劃建設中的公共圖書館合并，共同承擔公共圖書館職能。教區成為公共圖書館的設置主體，一方面整合了地方資源，另一方面極大地促進了公共圖書館在英國的普及。

4.3 消除建筑條件的限制

在公共圖書館剛剛開始興起的19世紀中期，社會上對建設公共圖書館的重點普遍放在建筑設施的準備上。對建筑設施的重視程度甚至遠遠超過了圖書資源的儲備，這一點在1850年法案中得到集中體現。法案授予了地方政府征稅的權力，并希望地方政府用這筆資金來租賃場地，興建圖書館建筑，購買圖書館設施。這就在無形中使得圖書館建筑成為了設置公共圖書館的必備條件。事實上，在公共圖書館的初創時期，這一無形的限制阻礙了小型政府提供公共圖書館服務的規劃。

1887年《公共圖書館修訂法》消除了小規模的地方政府是否可以提供圖書出借服務的疑慮，授予小規模的地方政府可以在沒有圖書館建筑的前提下提供圖書出借服務，這就極大地解放了小規模政府提供公共圖書館服務的雙手。在這一規定的要求下，很多小規模政府選擇在市政廳開辟一個角落，用于向居民提供圖書借閱服務。

4.4 細分城鎮類型

英國1888年《地方政府法》對英國的行政區劃進行了重新劃分。這部法案將英格蘭和威爾士整合為郡縣、自治郡縣和獨立市三個主要類型。利物浦、伯明翰、曼徹斯特等大城市成為獨立市，另有郡縣和自治郡縣共57個。這些郡縣將原有的城鄉區域進行了重新布局[5]。在英國地方政府改革的背景下，英國圖書館協會對修訂公共圖書館法做出了新的調查和建議，并促成了1892年《公共圖書館法》的出臺。

1892年法案確立的關于有權設置公共圖書館的城鎮類型的規定一直沿用到1964年新法的出臺。在這部法案中，對公共圖書館設置主體的類型做了明確細化的規定。除了1888年《地方政府法》中確立的三種地方政府類型外，其他類型的城市管理主體和教區也可以作為公共圖書館的設置主體。1892年法案將有權設置公共圖書館的主體劃分為兩大類，一類是城市區域，另一類是教區。城市區域涵蓋了1888年《地方政府法》規定的各種類型的政府和其他城市管理主體。教區不僅包括單個教區，還包括教區的聯合體。通過對有權設置公共圖書館的設置主體的細化可以看出，這時的英國各個區域都可以依法建立公共圖書館了。公共圖書館設置主體也達到了最大程度的拓展。

設置主體這一限制條件的逐漸消除授予了英國各地方政府建立公共圖書館的權力，自此以后，各地方政府，無論大小，都可依法建立公共圖書館。除了地方政府外，教區也成為了設置公共圖書館的又一主體，這為農村地區居民享有利用公共圖書館的權利提供了便利。

5 經費獲取與使用方式的改變

公共圖書館作為非營利性公共機構，其經費的獲得主要依賴地方政府的支持和其他途徑的資助。在英國公共圖書館立法之初，地方政府為建設公共圖書館提供資金這一原則就已經確立。然而，盡管地方政府可通過征收財產稅的方式籌集建設公共圖書館的資金，但在可以利用的資金數量和途徑上均有一定的限制。這些限制主要體現在征稅比例和經費的使用途徑上。在征稅比例上，最初的法律規定地方政府可對財產按每英鎊二分之一便士的比例征收財產稅；在經費的使用上，法律則明確規定了不可用于購置圖書資料。

5.1 早期公共圖書館的籌建

受法律對經費獲取和使用的限制，早期建成的一些公共圖書館中有不少主要依賴于捐贈才得以建成。曼徹斯特公共圖書館是1850年法案頒布建成的第一個大型公共圖書館，它的建成離不開當時的曼徹斯特市長約翰波特（John Potter）的不懈努力。在市議會通過設置公共圖書館的提案之前，約翰已經籌集了近13 000英鎊的資金。后來這些資金中有超過7 000英鎊是用于公共圖書館場地和建筑的籌備[3]41。另外，在曼徹斯特公共圖書館正式開館時，也已經備好了約25 000冊書[2]。

1850年法案規定了較低的征稅比例，但有些地方在建設公共圖書館的過程中則通過地方立法提升了這一比例，如利物浦公共圖書館。利物浦公共圖書館是僅次于曼徹斯特的大型公共圖書館，于1852年建成開館。該圖書館雖然是在1850年《公共圖書館法》的規范下建成的，但在經費的獲取上卻通過地方立法將征稅比例提高到了每英鎊1便士。盡管有了較高比例的征稅來保障公共圖書館的建成和運營，但通過征稅獲得的經費在用于館舍建設后已經沒有太多的余額用于館藏資源建設。事實上，該館開館時有10 000卷左右的圖書是來源于捐贈，或通過捐獻的資金購買的[3]41。

5.2 征稅比例的調整

在財富聚集的新型工業城市，如曼徹斯特和利物浦，每英鎊二分之一便士的征稅比例勉強可以支撐公共圖書館場地和建筑設施的籌備，但無法保障對公共圖書館日常運行起決定性作用的館藏資源建設的持續穩定發展。

1850年法案規定的征稅比例在蘇格蘭地區最快實現突破。蘇格蘭于1854年頒布《蘇格蘭公共圖書館法》，法案規定地方政府可征收每英鎊1便士的稅收用于公共圖書館，比1850年法案的征稅比例提高了一倍。針對英格蘭和威爾士地區的立法改革出現在1855年《公共圖書館法》中。改革的內容與1854年《蘇格蘭公共圖書館法》相似，同樣涉及了征稅比例的問題。自此，每英鎊1便士的征稅比例開始在英國普遍實施，直到1919年《公共圖書館法》將這一限制消除。

《公共圖書館法1919》歷史意義重大。取消對征稅比例的限制使得公共圖書館有了更堅實的基礎來面對新的需求，提供新的服務。這部法案還授予了郡縣級地方政府建設公共圖書館的權力，極大促進了郡縣級公共圖書館的發展。在這部法案頒布之后，長達70年的經費限制在英國大部分地區取消，唯一的例外是在蘇格蘭地區的郡縣。但這部法案的出臺也使得蘇格蘭郡縣建設公共圖書館的征稅比例提高到了每英鎊6便士[3]217。

公共圖書館的設置和運行是地方政府的責任，地方政府理應擁有相應的自主權。英國公共圖書館立法從最初的征稅比例的限制到限制的取消，是逐漸將權力下放到地方的一種表現。事實上，在公共圖書館具體建設過程中，盡管有法律的規定，還是有地方政府因地制宜地對這一規定加以修訂，以實現向本地居民提供優質公共圖書館服務的目的。征稅比例的限制得以消除，并不代表地方政府可以無限制征稅，征稅額度仍是由地方議會民主決議來確定。

5.3 經費使用途徑的拓展

在圖書館發展史上，私人圖書館是早于公共圖書館出現的一種圖書館類型，而且早期的私人圖書館中有不少后來演變成了公共圖書館或國家圖書館。可以說，利用私人館藏建設公共圖書館的傳統由來已久。因此，在1850年《公共圖書館法》籌備的過程中，公共圖書館立法倡導者中有不少人將公共圖書館最初的館藏建設寄望于捐贈，這一思想直接反映到了法案的規定中。1850年法案發布后，較大規模的城鎮有了通過征稅設置公共圖書館的權力，但通過征稅得來的經費卻不可用于購置圖書。在人口聚集的大型城鎮，通過捐贈建設館藏資源或許在最初是可行的，但公共圖書館的資源建設是一個持續的過程，一味依賴捐贈顯然不行。更何況，在一些規模不如曼徹斯特、利物浦等大型工業城市的城鎮中，僅靠捐贈不足以支撐公共圖書館開館。這一限制的不合理之處很快顯現，英國也很快通過立法取消了這一限制。

對這一限制的消除最早出現在1854年《蘇格蘭公共圖書館法》中，該法案規定了圖書館經費不僅可以用來租賃場地、建筑設施和人員待遇，還可用來購置圖書、地圖、樣品和范例等。蘇格蘭的這一做法很快擴展到了英格蘭和威爾士。在次年頒布的適用于英格蘭和威爾士的公共圖書館法中，對經費的使用途徑進行了擴展，公共圖書館經費可用于購置圖書、報紙、地圖、樣品和范例。

可以看出，經費使用途徑的限制具有明顯的不合理之處。和消除征稅比例這一限制所用的時間相比，消除經費使用途徑這一限制所用的時間只是它的1/14。經費是公共圖書館建立和運行的必然保障條件之一，這一保障條件的合理與完善一方面能保障公共圖書館的持續穩定發展，另一方面對公共圖書館在英國全國范圍內的普及來說也是至關重要的。

6 設置方式的改革

1850年《公共圖書館法》的一個重要特點是沒有強制性，符合條件的地方政府可選擇是否設置公共圖書館。那么，是否設置公共圖書館這一決定如何作出？這是公共圖書館產生方式的問題。針對這一問題，英國的公共圖書館立法最初就有相關規定，并隨著形勢的變化做出了改變。

6.1 議會提案

1850年法案授予了地方政府設置公共圖書館的自主權。地方議會是地方政府的核心，承擔著地方事務的決策功能。設置公共圖書館的第一步工作，就是地方議會的議員向議會提交設置公共圖書館的提案。有了設置公共圖書館的提案，議會才能就是否設置公共圖書館進行討論、調查、投票等程序。而一個提案的形成則需要有議員的推動。在英國公共圖書館的建設初期，如曼徹斯特、利物浦這樣的大型工業城市，均有議員向地方議會提交設置公共圖書館的提案，這才有了后來針對這一提案的討論、投票和最后的通過。可以說，形成一份議會提案是公共圖書館設置的開始。

6.2 納稅人投票

由于英國初期的公共圖書館設置經費是通過向市民征收財產稅的方式獲得的，所以，是否設置公共圖書館也必須經過納稅人的同意。在1850年《公共圖書館法》出臺前，針對這部法案的反對意見中，很重要的一種聲音是納稅人對納稅負擔的擔憂。因此，在1850年法案出臺后，授予了納稅人設置公共圖書館的決定權。

1850年法案規定，公共圖書館作為服務普通市民大眾的公共文化機構，其設置和運行也應尊重市民的意見。法案規定了以納稅人投票的方式設置公共圖書館的方式。具體而言，公共圖書館的設立與否應以投票結果為準，參與投票的是市鎮范圍內的納稅人，當超過三分之二的票數同意設立公共圖書館時，各市鎮應依法設立公共圖書館。可以看出，公共圖書館的設置需得到2/3以上的納稅人的同意。

1854年《蘇格蘭公共圖書館法》對這一設置方式做了細微的改變。法案規定，個人財產在10英鎊以上的戶主均可參與公開會議，決定是否設置公共圖書館，參與人數不少于5人就可舉行投票。在投票比例上，該法案沿用1850年法案的方式，要求2/3以上參與投票的人同意方可設置公共圖書館。1855年針對英格蘭和威爾士地區的《公共圖書館法》中依然要求通過召開公開會議的方式決定是否設置公共圖書館，設置決定需得到2/3以上納稅人的投票同意才能通過。1866年《公共圖書館修訂法》對投票方式做出了進一步的改變，這一改變主要體現在投票比例上。該法案取消了超過2/3納稅人投票同意才能設置公共圖書館的規定，將這一投票比例修改為超過半數，即只要有多數人同意，就可以設置公共圖書館。1877年《公共圖書館修訂法》進一步明確公共圖書館的設定可通過投票或公開會議的形式，再一次確立了1/2的投票比例[3]20-22。

6.3 設置方式的簡化

從1850年法案開始確立的納稅人投票的方式，經過40年的發展，中間雖然經歷了投票比例的調整，但依然被證明是不合理的。首先，投票人的確立是一項繁瑣的工作。在設置公共圖書館之前，需要對有投票資格的市民進行統計，通知其來參加是否設置公共圖書館的公開會議，前期準備工作非常繁重。其次，復雜和繁重的準備工作還會極大增加政府機構的工作成本。再次，由于實際參加人數和參加人員的代表性不能保證，使得投票結果的參考性大打折扣。這些因素使得通過納稅人投票同意來設置公共圖書館的方式得到眾人的詬病。

1893年，一項公共圖書館法的修訂法案出臺，針對公共圖書館設置的程序過于復雜，成本高且結果存在較多不確定性的問題提出了改進措施。具體而言，取消了公開會議投票的方式，只要地方政府在工作會議中同意，便可以向社會發布設置公共圖書館的通知[3]111。這一簡化的設置方式也很快從地方政府擴展到了教區，英國公共圖書館就此告別了復雜的設置程序，極大促進了公共圖書館在英國的普及。

7 結語

1850年到1919年這一階段，是英國公共圖書館立法開創與發展的階段，在為世界公共圖書館運動提供可行模式的同時，自身也在不斷探索著更加符合公共圖書館發展規律的發展路徑。在公共圖書館的不斷發展中，英國的公共圖書館立法總是適時地對阻礙公共圖書館事業發展的各種限制條件加以改進和消除，拓展設置主體、簡化設置方式、增強保障措施，這些改變促進了英國公共圖書館事業的快速發展。1919年以后，英國的公共圖書館立法暫時停滯，但公共圖書館事業依然在戰爭的影響下不斷向前發展。

（來稿時間：2018年8月）