改革開放40年中國科技政策演變分析

張永凱

(1.蘭州財經大學農林經濟管理學院，甘肅 蘭州 730020；2.蘭州財經大學絲綢之路經濟研究院，甘肅 蘭州 730020)

0 引言

科技政策作為引導、支持和調整科技活動的工具和手段，對創新活動具有重要的引領和激發作用，世界各國歷來都非常重視科技政策的制定和修訂。隨著中國經濟進入由高速增長向高質量轉變的新常態，創新驅動在經濟增長中的功能愈發顯現，科技創新成為引領發展的第一動力。在此過程中，科技政策對創新活動產生了深遠影響，它深深地根植于富有中國特色的政治、經濟和文化土壤之中。特別是改革開放40年來，盡管我國的科技發展水平與發達國家相比有一定差距，但是我們在很多領域依然取得了不菲的科技成果，特別是航空航天、超級計算機、激光技術、量子通信技術和高鐵技術等已處于世界領先水平，這些成果的取得離不開科技政策的引導、支持和激勵。鑒于此，有必要梳理改革開放以來科技政策的發展演變，了解不同時期科技政策的制定背景和著力點，分析科技政策演變走勢，為科技政策的制定、執行和修訂提供相關借鑒和有益參考。

1 研究綜述

科技政策屬于公共管理的研究范疇，由于其研究主題涉及政治、經濟、科技、文化、法律、社會等多學科領域，跨學科特征尤為鮮明。目前學術界對科技政策的概念界定較多，相對權威的定義由聯合國教科文組織提出，認為科技政策是一個國家或地區為強化其科技潛力，達成其綜合開發之目標和提高其地位而建立的組織、制度和執行方向的總和[1]。科技政策作為一個國家或地區公共政策的重要組成部分，它與該國或該地區的科技創新和經濟發展密不可分。科技政策涉及的內容十分廣泛，在不同國家和地區往往有不同的表述方式。在我國，科技政策主要是法律條文、紅頭文件、重要講話、決議、通知、計劃、規劃、綱要、指南、條例、章程等存在形式。

當前關于科技政策的研究已經非常豐富，然而，從演化視角分析科技政策發展的文獻相對有限。對國外的研究主要集中在美國、日本、英國、法國、德國、瑞典和韓國等發達國家的科技政策演變、對比分析及其對我國的啟示和作用[2-9]。有關中國的科技政策的演化研究如下：劉鳳朝等基于我國289項創新政策，實證分析了1980—2005年科技政策的歷史演變路徑[10]；宋健闡述了1978年以來科技政策的演變[11]；李正風回顧與反思了60年以來科技政策的變遷[12]；黃云研究了新中國成立后的科技思想及科技政策演變[13]；鄭建華探討了新時期科技政策演變的價值取向[14]；金世斌分析了科技政策的演進路徑，并展望了今后的發展趨勢[15]；徐喆等基于政策相互作用視角，分析了科技政策演變與創新績效[16]；李哲論述了科技政策從 “大膽吸收”到 “創新驅動”的演變過程[17]；郭琦梳理了國家科技創新政策演變過程，并評價了其實施效果[18]。上述文獻分別從不同視角研究和分析了不同階段科技政策的演變過程及走勢，但大多數研究的時間較早且跨度較短，尚未反映出科技政策變化的最新動態。尤其是進入新時代后，我國密集出臺了一系列科技政策，旨在推動創新驅動戰略實施和創新型國家建設，需要在相關學者的研究基礎上，進一步梳理科技政策演變的清晰脈絡，及時掌握科技政策的最新變化，了解科技政策的未來走勢和戰略導向。

2 科技政策的發展演化階段劃分及其特點

改革開放40年來，我國科技政策先后經歷了重建、系統發展、調整和提升四個發展階段，每個階段的政策制定和執行都有其所在的社會政治經濟背景，而且科技政策的關注點和戰略導向也有所區別。

2.1 第一階段(1978—1985年)：重建階段

1978年中國共產黨第十一屆三中全會勝利召開，由此拉開了改革開放的序幕。當年召開了全國科學大會，迎來了科學的春天，這次會議是新中國科技發展史上具有里程碑式意義的大會。大會明確提出： “四個現代化，關鍵是科學技術現代化”，重審了 “科學技術是生產力”的著名論斷，廓清了科技發展戰略方針上的一系列認識。在此期間，先后頒布的科技政策有： 《中華人民共和國發明獎勵條例》(1978年)、 《1978—1985全國科技技術發展規劃綱要》(1978)、 《關于我國科學技術發展方針的匯報綱要》(1981)、 《中共中央關于科學技術體制改革的決定》(1985)。需要重點提及的是，在 《中共中央關于科學技術體制改革的決定》中，重點對科技管理體制、科技撥款制度、國家重點項目管理、科研機構的組織結構等方面加以改革，并確定了 “經濟建設必須依靠科學技術，科學技術工作必須面向經濟建設”的戰略方針，這為改革開放科技政策的制定指明了方向。

這一階段出臺的相關科技政策是對新中國成立以來科學體系的恢復與重建，開啟了科學技術發展的新時代。然而，由于該階段我國依然實行計劃經濟體制，科技體制運行還存在許多問題，例如，科技與經濟 “兩張皮”的現象比較突出、科技創新資源的利用效率相對不高、科技管理體制比較僵化。

2.2 第二階段(1986—1994年)：系統發展階段

為了有效調動廣大科技工作者的積極性，打破僵化的科技管理體制，解決科技創新與經濟發展的脫節問題，引領科學技術向系統化的方向發展。20世紀80年代末和90年代初，我國先后出臺了 《高技術研究發展計劃綱要(簡稱 “863計劃”)》(1986)、 《中華人民共和國技術合同法》(1986)、科學技術白皮書 《中國科學技術政策指南》(1986)、 《國務院關于進一步推進科技體制改革的若干規定》(1987)、 《國務院關于深化科技體制改革若干問題的決議》(1988)、 《中華人民共和國科學技術發展十年規劃和 “八五”計劃綱要》(1991)、 《中華人民共和國科學技術進步法》(1993)、 《中國21世紀議程》(1994)。這些政策的制定和出臺促進了科技政策的系統發展，不斷推動我國科技創新能力提升。在此期間，值得關注的還有 “星火計劃”(1986)、 “火炬計劃”(1988)和 “攀登計劃”(1991)。 “星火計劃”(全稱為 “中國依靠科學技術促進農村經濟發展的計劃”)旨在依靠科技進步振興農村經濟，普及科學技術、帶動農民致富，它是政府批準實施的第一個依靠科學技術促進農村經濟發展的計劃； “火炬計劃”是一項發展高新技術產業的指導性計劃，目的是充分發揮科技力量的優勢，推動高新技術成果商品化以及高新技術商品產業化。 “攀登計劃”是為了加強基礎性研究而制定的一項國家基礎性研究重大項目計劃，它根據經濟建設的需要和科學發展的趨勢，由國家組織，對具有全局性和帶動性的重要項目開展研究工作。 “星火計劃” “火炬計劃”和 “攀登計劃”分別從不同領域和側重點對科技發展進行戰略部署，對我國的科技發展產生了深遠影響。

這一階段，中國正好處于計劃經濟轉向市場經濟的過渡時期，當時的指導思想是提出科學技術要面向經濟建設，經濟建設要依靠科學技術[19]。科技政策的市場導向明顯，引入競爭機制，發揮市場在資源配置中的作用，實行 “國家主導、市場引導”的科技體制模式，推動科學技術穩步而系統地向前發展。然而，由于我國市場經濟體制剛剛建立，計劃經濟向市場經濟的過渡尚需要一個過程，經濟體系和科技體系都處在一個相對封閉的系統中，科技與經濟脫節的問題依然沒有得到有效解決，科技成果轉化不理想，科技創新效率低下，這在一定程度上制約了科技創新的動力。

2.3 第三階段(1995—2005年)：調整階段

1995年，全國科學技術大會召開并頒布了 《中共中央、國務院關于加速科技進步的決定》，同時提出 “科教興國”戰略，堅持以教育為本，把科技和教育擺在社會經濟發展的重要地位，把經濟建設轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來，繼續推進科技體制改革，構建國家創新體系。同時，為了充分發揮高等學校在國家創新體系中的作用，1995年11月經國務院批準后正式啟動 “211工程”。1997年，黨的十五大正式把 “科教興國”確定為國家發展戰略。1998年提出，為了實現現代化，我國要建設若干所具有世界先進水平的一流大學，這被稱為 “985工程”。 “211工程”和 “985工程”的建設，對我國高等院校學科體系發展和科研能力提升都起到了較大的推動作用。

這一階段，先后出臺的科技政策主要有： 《關于 “九五”期間深化科學技術體制改革的決定》(1996)、 《中華人民共和國促進科技成果轉化法》(1996)、 《迎接知識經濟新時代，建設國家創新體系》(1997)、 《國家重點基礎研究發展規劃(簡稱 “973計劃”)》(1997)、 《關于設立中外合資研究開發機構、中外合作研究開發機構的暫行辦法》(1997)、 《中共中央、國務院關于加強技術創新、發展高科技、實現產業化的決定》(1999)、 《關于促進科技成果轉化的若干規定》(1999)、 《關于外商投資設立研發中心有關問題的通知》(2000)、 《科研條件建設 “十五”發展綱要》(2001)、 《2004—2010年國家科技獎基礎條件平臺建設綱要》(2004)。從上述頒布的科技政策可以看出，這一時期我國開始注重科技創新體系的建設，尤其注重發揮高等學校在創新體系中的功能，促進科技創新產出，不斷加大科技成果轉化力度，增強科技創新對外開放水平。這些科技政策的制定，推動了科技進步及創新體系中創新主體之間的聯系和互動，科技法律法規體系日臻完善，科技政策越來越開放，科教興國取得了初步成效。然而，這一時期科技人才缺乏，尤其是在關鍵科技領域中的拔尖人才短缺，已經成為我國科技發展中的短板。此外，科技政策中激發和鼓勵原始創新機制缺乏，在重大技術發明和重大科學發現方面的表現尤其突出，原始創新能力不足。

2.4 第四階段(2006—2018年)：提升階段

2006年，中共中央、國務院召開全國科學技術大會，出臺了 《關于實施科技規劃綱要 增強自主創新能力的決定》，同時發布了 《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020)》，確立了 “自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來”的指導方針，并提出在2020年進入創新型國家行列的目標定位。2007年，黨的十七大報告提出，提高自主創新能力、建設創新型國家，是國家發展的戰略核心，是提高綜合國力的關鍵。2012年全國科學技術大會發布 《關于深化科技體制改革，加快國家創新體系建設的決定》，指出科技體制改革要緊密圍繞國家創新體系建設這一宏偉目標。中國共產黨第十八次代表大會明確提出，科技創新是提高綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心地位。2015年，中央深化改革領導小組發布 《深化科技體制改革實施方案》，提出堅持走中國特色自主創新道路，聚焦實施創新驅動發展戰略，以構建中國特色國家創新體系為目標，推動以科技創新為核心的全面創新，促進軍民融合深度發展，營造有利于創新驅動發展的市場和社會環境，激發大眾創業、萬眾創新的熱情與潛力，主動適應和引領經濟發展新常態，加快創新型國家建設步伐。

國家為了充分發揮高等學校在創新體系中的作用和功能，教育部聯合中組部和財政部啟動了 “基礎學科拔尖學生培養試驗計劃”(簡稱 “珠峰計劃”)，這是為了回應 “錢學森之問”而推出的一項人才培養計劃，旨在培養中國自己的學術大師。2012年，教育部開啟了高等學校創新能力提升計劃(也稱 “2011計劃”)，它是繼 “211工程” “985工程”之后，高等教育系統又一項體現國家意志的重大戰略舉措， “2011計劃”旨在推動知識創新、技術創新、區域創新的戰略融合，對我國創新體系和創新型國家建設意義重大。

在新的歷史階段，隨著我國科技實力的不斷提升，科技政策更加開放、精準，更加注重自主創新，瞄準世界經濟和科技前沿陣地。然而，也要清醒地認識到，目前我國在基礎研究和高科技領域的原始創新能力依然薄弱，企業在區域創新體系中的主體作用并未充分發揮出來，高端科技人才十分匱乏。在全球化時代，要想在國際競爭中立于不敗之地，必須加強原始創新能力建設，通過引進、消化、吸收、再創新，最終實現自主創新和開放創新的有機統一。

3 不同視角下科技政策演化趨勢分析

為了進一步分析我國科技政策的演變和發展，在演化階段劃分的基礎上，還需要從不同角度出發，深入分析科技政策的演化趨勢。

3.1 基于國民經濟和社會發展規劃綱要的視角

國民經濟和社會發展規劃綱要為我國社會經濟發展描繪了階段性藍圖，歷次規劃綱要中涉及的有關科技政策的內容也可以反映和折射出科技政策的演變過程。從 “八五”規劃綱要到 “十三五”規劃綱要中涉及科技政策的重點內容可以發現，科技發展和經濟建設相互推動是貫穿我國科技政策的主線，科技政策中強調高新技術發展和基礎研究并重，促進科技成果的商品化和產業化發展。同時，注重產學研合作和一體化建設，讓企業成為技術開發的主體，只是這一提法在不同階段存在不同的表述方式(見表1)。這一階段關于產學研的政策內涵和外延都逐漸擴展，政策也在不斷升級，由 “科研院所、高等學校和企業合作”調整為 “市場為導向、以企業為主體、產學研相結合的技術創新體系”，再過渡到 “政產學研用一體的創新網絡以及構建跨區域創新網絡”。

表1 改革開放以來歷次國民經濟與社會發展規劃綱要的科技政策重點

3.2 基于制度厚度的視角

在經濟地理的制度轉向中， “制度厚度”是一個非常重要的概念，也是一個多面性的概念，目前也存在一些爭議[20]。科技政策作為一種制度，其政策的寬泛程度可以作為制度厚薄的重要衡量標尺。縱觀改革開放40年來科技政策的演變，我國科技政策呈現出由單項指令向多元組合配套發展的趨勢。考察改革開放40多年間我國出臺的相關科技政策可以發現，早期的科技政策偏重于創新和產業本身，這些政策當時主要是單項支持科技計劃的實施和執行，政策之間的關聯性和延續性不強；中期的科技政策雖然也以創新政策和產業政策為主，但開始出現相關的稅收、財政和金融政策與之相配套；后期的科技政策則呈現科技政策、產業政策、稅收政策、財政政策、金融政策、人才政策等相互銜接，形成創新體系，共同推動科技創新發展。例如，在1985年 《中共中央關于科學技術體制改革的決定》中，重點對科技管理體制、國家重點項目管理、科研機構的組織結構等方面進行改革，改革本質還是關注科技體制自身。 “十二五”規劃綱要提出，強化支持企業創新和科研成果產業化的財稅金融政策，加大政府對基礎研究的投入，培育和發展創業風險投資，促進科技和金融結合。 “十三五”規劃綱要指出，強化支持企業創新和科研成果產業化的財稅金融政策，加大政府對基礎研究的投入，推進重大科技基礎設施建設和開放共享，培育和發展創業風險投資，促進科技和金融結合。2015年國務院出臺了 《深化科技體制改革實施方案》，明確提出建立健全科技和金融結合機制，要大力發展創業投資，建立多層次資本市場支持創新機制，構建多元化融資渠道，支持符合創新特點的結構性、復合性金融產品開發，完善科技和金融結合機制，形成各類金融工具協同支持創新發展的良好局面。匯聚全球創新人才，實行更加積極的人才引進政策，將人才政策與科技政策有機配套和實施。總之，從改革開放以來我國科技政策演化的制度厚度層面來看，呈現出由 “單項的科技政策”向 “科技政策與經濟政策配套發展”趨勢演變，制度演化呈現由 “薄”到 “厚”的發展過程。

3.3 基于政府和市場關系的視角

政府和市場在社會資源配置的不同階段發揮著不同的作用和功能。政府和市場在科技資源的配置中都發揮著重要作用，但政府和市場也會存在失靈的現象，因此在政策演變過程中如何有效處理好政府和市場的關系，定位好各自的角色，實現優勢互補和協同發展，這一點尤為關鍵。就科技資源配置而言，政府和市場扮演著不同角色。政府是科技政策的制定者和創新環境的營造者，科技政策的制定不能脫離市場規律，政策的著力點應當充分發揮市場在科技資源配置中的基礎性作用。改革開放40年來，我國的經濟體制經歷了由計劃經濟向市場經濟的逐步轉型。因此，科技政策也被打上了 “由計劃到市場”轉型的時代烙印。對于早期的科技政策，政府的計劃色彩比較濃厚，很多科技政策較少考慮市場的因素。但隨著社會主義市場經濟體制的建立，后期的科技政策逐漸顯現出 “市場”的力量，科技政策呈現出由 “忽視發揮市場機制”向 “注重發揮市場機制”的轉變趨勢。當然，這一政策轉型與科技政策的單項指令向多項配套轉型是一脈相承的，市場和計劃相互配套發展的科技政策正是順應當今世界科技和經濟發展潮流的產物。

3.4 基于創新模式的視角

就創新模式而言，可以大致劃分為模仿創新、集成創新以及自主創新等模式。改革開放后，為了借助外資來推動我國科技發展，根據國家提出的有關戰略指導方針，我國積極鼓勵跨國公司及其境外組織來華設立研發機構，鼓勵外資研發機構與國內企業、科研院所及高等學校開展研發合作[21]。1997年9月，國家科學技術委員會頒布了 《關于設立中外合資研究開發機構、中外合作研究開發機構的暫行辦法》；2000年4月，國家對外經濟貿易委員會頒布了 《關于外商投資設立研發中心有關問題的通知》，這些政策都明確規定并給予外商研發機構更多的稅收、土地、外匯管理、財政資助和獎勵制度等優惠政策。此后，我國不斷吸引外資在華研發投資，鼓勵跨國公司在華設立研發機構，開展研發活動。2006年1月，胡錦濤在全國科學技術大會上指出，要實現進入創新型國家行列的奮斗目標，必須堅持對外開放的基本國策，擴大多種形式的國際和地區科技交流合作，有效利用全球科技資源。鼓勵科研院所、高等院校與海外研究開發機構建立聯合實驗室或研究開發中心，既要支持我國企業在海外設立研究開發機構或產業化基地，也要鼓勵跨國公司在華設立研究開發機構。2007年黨的 “十七大”報告明確指出，要優化利用外資結構，創新利用外資方式，發揮利用外資在推動自主創新和產業升級等方面的積極作用。從以上出臺的相關吸引外資的政策可以看出，在全球化時代，我國對待外商研發投資的態度越來越開放，不僅吸引跨國公司在華設立研發機構，而且積極鼓勵本土創新主體到海外設立研發機構，推動區域創新系統嵌入全球創新網絡。

2006年，國家出臺了 《關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》，提出 “建設創新型國家，核心就是把增強自主創新能力作為發展科學技術的戰略基點，推動科學技術的跨越式發展，走中國特色自主創新道路。”同年，又頒布了 《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020)》,明確提出了自主創新戰略，由此反映出這一階段科技政策的戰略性轉變。需要補充說明的是，我國的自主創新戰略絕不同于封閉的自力更生，更不是關起門來搞創新，而是充分利用外部創新資源，推動國家創新體系建設，但在關鍵領域的核心技術方面，必須依靠本土創新主體的自主創新來突破和實現。

2016年，國家出臺了 《國家創新驅動發展戰略綱要》，明確提出要堅持走中國特色自主創新道路。同年，國務院頒布了 《 “十三五”國家科技創新規劃》，對未來五年科技創新做了統籌規劃和戰略布局，提出以深入實施創新驅動發展戰略、支撐供給側結構性改革為主線，全面深化科技體制改革，它是國家 “十三五”規劃綱要和 《國家創新驅動發展戰略綱要》的細化和落實，為我國科技創新發展描繪出宏偉藍圖。

4 結論與展望

基于上述對改革開放40年來科技政策的演變分析，可以得出以下結論：①科技發展和經濟建設相互作用是貫穿我國科技政策的主線，發展高新技術產業、注重基礎研究、重視產學研合作是科技政策長期關注的重點；②科技政策出現由 “科技政策的單項指令”向 “科技政策與經濟政策配套發展”的演變趨勢，科技政策由單項指導向多元配套組合的方向發展；③科技政策呈現由 “忽視發揮市場機制”向 “注重發揮市場機制”的轉變趨勢；④科技政策的戰略導向從引進、消化吸收的模仿創新過渡到集成創新和自主創新，科技政策的開放程度不斷提高。

不同歷史時期的科技政策是在當時特定的社會經濟條件下出臺的，主要針對當時社會經濟發展的客觀需求和國際環境，時代性較強。隨著時間的發展變化，當時制定的政策已經不能適應后續發展變化，需要對原來的政策進行補充、調整和修訂，這也是順應科技進步和經濟發展的潮流。在當今科技全球化時代，科學技術日新月異，科技創新資源在世界范圍內的流動速度和規模超過以往任何時候，國際科技合作和交流更加頻繁，國家和區域之間的競爭日益表現在科技創新能力方面。今后的科技政策制定、調整和修改都要緊緊把握住時代脈搏，在 《國家創新驅動發展戰略綱要》和 《 “十三五”國家科技創新規劃》的指引下，根據世界科技進步和經濟發展的新動態和趨勢，圍繞科技和經濟發展的戰略需求，切實制定出符合我國實際需求和世界發展潮流的科技政策，提高科技創新能力，推動創新型國家建設。