世貿規則下美英法政府企業研發補助對廣東的啟示

張宏麗，鄭秋生，余碧儀

(廣東省技術經濟研究發展中心，廣東 廣州 510070)

近年來，世界各國政府都高度重視企業研發，紛紛采取財政補助、贈款、目標稅收抵免、貸款、貸款擔保等形式支持企業開展研發。中國政府也不例外，各級政府部門通過財政獎補、稅收減免等多種方式將財政經費投入向企業傾斜，推動企業成為科技創新的投資主體、技術開發的研究主體和科技成果的轉化主體。2015年， 《廣東省人民政府關于加快科技創新的若干政策意見》(粵府〔2015〕1號)，在國內率先提出運用后補助的普惠性財政政策激勵企業建立研發準備金制度，引導企業有計劃、持續地增加研發投入。盡管該政策為全國范圍內激勵企業加大研發投入的創舉，但在美國和中國乃至其他國家不斷出現貿易摩擦的大背景下，各國間的對外貿易關系由于全球經濟環境的變化而變得緊張[1]，如何在大國博弈中爭取更好貿易環境成為重要的課題。一般來說，美國針對其他國家的貿易戰或貿易爭端主要分為兩類：一是依照WTO規則實施反傾銷、反補貼、貿易保障；二是根據美國國內貿易法實施各種調查和制裁：最著名的是301、超級301。基于此，各級政府、企業等市場主體需關注制定的政策、采取的行為是否與現行國際通行的貿易規則——世貿規則相符合，避免遭遇不必要的制度風險。為此，必須進一步明晰企業研發補助是否與世貿組織規則中相關條款規定相抵觸？世貿協議中對政府補貼企業的約束到底有哪些？歐美等國外發達國家尤其是美國又是如何規避世貿規則來支持企業研發？

1 世貿補貼與反補貼協議對政府財政補貼企業的約束

1994年烏拉圭回合簽署的 《補貼與反補貼措施協議》(以下簡稱 “SCM協議”)首次對補貼給予明確界定，明確按補貼性質分為禁止性、可訴、不可訴三類補貼(見表1)，其中禁止性補貼又稱為紅燈補貼，主要包括出口補貼和進口替代補貼；可訴補貼又稱為黃燈補貼，主要包括生產補貼和其他國內產業或者產品造成損失的補貼；不可訴補貼又稱為綠燈補貼，主要包括不具有專項性的補貼、研究和開發補貼、貧困地區補貼、環保補貼等。SCM協議中對政府直接補貼貿易予以嚴格限定，對政府企業研發補助并未嚴格限制[2]。

表1 禁止性補貼、可訴補貼、不可訴補貼區別

SCM協議第八條和第九條對不可訴補貼的識別和救濟做了規定，但根據協議第三十一條，不可訴補貼條款臨時適用至1999年12月31日。由于在期滿前成員國未按規定就是否及如何延長適用不可訴補貼條款達成一致，自2000年1月1日起不可訴補貼條款失效，不可訴補貼因此成為可訴補貼并受協議有關規定的約束。2001 年11 月中國加入WTO時不可訴補貼條款已經失效，中國的相關補貼措施均作為可訴補貼。因此，廣東省級企業研究開發財政補助作為可訴補貼，同樣會成為其他成員反補貼調查內容。

2 美英法政府企業研發補助情況

2.1 美國：三分之二的財政補助資金流向大企業

科技補貼是政府應對市場對產業R&D投入不足的有效措施。美國聯邦政府每年花費數十億美元以贈款、目標稅收抵免、貸款、貸款擔保等形式向企業提供援助。

(1)美國聯邦政府財政補貼主要流向大企業。2000—2015年，美國聯邦政府共為1833家企業提供680多億美元的撥款和稅收減免，其中582家大公司獲得450億美元的補助資金，占補助總金額的66%，平均每家企業獲得補助金額7700萬美元。 《財富》500強的母公司和美國福布斯富豪榜中224家最大的私營公司所獲補助資金占680億美元的贈款和分配的稅收抵免補貼的31%。具體來說，有6家母公司收到10億美元或以上補助資金，21家公司收到5億美元或以上補助資金，98家企業收到1億美元以上補助資金。由此可見，聯邦撥款和分配稅收抵免更加傾向企業巨頭，且其補助方式主要集中在聯邦貸款、貸款擔保和救助援助等方面，類似的補貼模式在聯邦補貼數據中占主導地位。但是，以稅收為基礎的聯邦補貼則相對隱蔽，美國聯邦政府通常通過對公司內部收入代碼的支持來實現，因此難以確認其具體的支持對象。

(2)美國各州政府同樣注重向大企業提供財政補貼。美國各州用于吸引和增加資本投資的企業補貼支出差異很大，但最大的受益者都是制造企業，這與美國近年積極推進制造業回歸、中美貿易摩擦中關稅的重點側重于 “中國制造2025”行業的政治意圖不謀而合。2006—2013年，美國州政府直接向企業提供了每年大約120億美元的直接補貼，其中很大一部分是稅收抵免和退稅，占有補貼總額的43%，由此可見各州政府更傾向于使用非預算手段給予企業財政補助，進而減少財政補貼可能會在預算和監管過程中遇到的政治障礙。總體來說，美國各州絕大多數提供和授予的補貼對所有企業都適用，而且金額都相對很小，但接受各州補貼的企業之間存在巨大的不平衡，其中2006—2013年前50名接受州補貼的公司不到1%，但占所有補貼支出的45.9%。此外，接受聯邦撥款和稅收抵免分配的前50家企業中有11家企業同時躋身州、地方補貼的前50，主要包括波音、陶氏化學、福特汽車、通用電氣、通用汽車、摩根大通、洛克希德馬丁、NRG能源、Sempra能源、太陽城和聯合技術。接受聯邦貸款、貸款擔保和救助援助的前50企業中也有6家企業出現在該州、地方的補貼名單上，主要包括波音、福特汽車、通用電氣、通用汽車、戈德曼Sachs和摩根大通。由上可見，波音、福特汽車、通用電氣、通用汽車和摩根大通5家公司同時出現在三大名單上，均獲得較大金額的各級政府財政補貼(見表2)。此外，大企業經常與州、地方政府簽訂特殊的稅收減免協議，變相對大企業予以補貼，而這種方式一般不會發生在聯邦政府層面。

表2 2000—2015年共同獲得聯邦和州/地方補貼前50的受益公司 單位：億美元

數據來源：Good Job First 研究報告 《山姆大叔最喜歡的公司——以聯邦政府補貼中占主導的大公司為例》

(3)美國政府長期堅持以財政投入支持小企業技術創新活動。1982年，美國國會通過 《小企業創新發展法案》，正式啟動小企業創新研究計劃(SBIR)，旨在幫助那些準備將實驗室的研究成果轉化為可在市場上進行銷售的現實產品的小企業。至今，美國已持續推進SBIR計劃30余年，并逐步拓展SBIR計劃的實施范圍和規模。根據計劃最新要求，參與計劃的國防部、能源部、衛生部、國家航空航天局、國土安全部、國家科學基金會等11個聯邦機構應分別將外撥年度預算的3.2% (1983財年時僅為0.2%)用于支持SBIR。小企業技術轉移計劃 (STTR)旨在支持非營利性研究機構與小企業開展合作研發(見表3)。根據計劃要求，聯邦政府中研發投入超過10億美元的部門需將年度預算的0.3% (1994財年時僅為0.15%)用于支持STTR。2000—2015年，SBIR和STTR分別獲得318.7億美元和33.3億美元資金支持，累計資助9.8萬個項目[3]。

表3 小企業創新研究計劃 (SBIR)扶持方向

(4)小結。美國雖然同樣重視對中小企業的財政扶持，但無論是美國聯邦還是各州政府其補助金額更多的流向大企業，這與其社會經濟體制密不可分。美國是以私有制為基礎、以自主經營的自由企業為主體同時輔以國家宏觀調控的經濟體制，國家內部的政治權力是國家經濟發展政策的一個重要決定因素。財政補貼作為政治和經濟融合的產物，企業對政府貢獻的大小決定了其獲得財政補貼的多寡。大企業作為經濟組織和社會組織的綜合體，既是一種實際上統治經濟生活的勢力，同時也主宰著國家的政治生活，因其對聯邦政府或州、地方政府的貢獻相對較大，因而能夠獲得政府補貼的數量也就相對較多。

2.2 英國：通過財政補助和稅收減免支持企業創新

英國中央、地方政府主要采取政府撥款和貸款等多種形式引導企業加大研發投入，其主要資助計劃包括對全國及地區投資的財政支持、地區選擇性資助計劃和投資英格蘭選擇性資助[4]。

(1)大企業獲得巨額補貼和稅收減免。英國每一年給大企業巨額隱性補貼，但因政府對企業的補貼分散在國家各個部門之間，補貼數據尤其是直接支付數據很難被發掘出來，因此難以明確英國企業補貼的數據來源。2015年，約克大學高級講師Kevin Farnsworth在其研究中指出，2012—2013財年中英國財政以補貼和稅收減免的形式對企業的補貼金額保守估計達到930億英鎊(見圖1)，其中不包括利用財政資助幫忙英國企業在貧窮國家贏得合同、銀行救助的遺留成本以及2012—2013財年中用于其他危機的應對措施。許多以前只繳納很少或未繳納公司稅的企業獲得了最大的公共贈款，其中包括亞馬遜、福特和日產等知名品牌。盡管英國政府給私營公司提供越來越多的直接補貼，但是企業稅收收入卻逐年下降。

圖1 2012—2013財年英國企業補貼和稅收減免構成

(2)英國政府為企業研發提供稅收減免和財政援款。英國企業可以有條件地享受研發減免稅和抵扣稅的優惠政策。2013年，英國推出稅收支出抵免政策(RDEC)，用以推動企業加大研發投入。2016年4月，因RDEC政策對于企業研發決策的可預見性和企業做賬規范的引導性，英國將稅收支出抵免永久替代加計扣除政策。2016年11月，英國政府承諾將通過新成立的基金到2020年每年增加20億英鎊(約人民幣172.3億元)研發支出，并率先投入到機器人、工業生物技術和醫療技術等科技領域，這使得英國政府在R&D領域的投入較之前增加了約20%[5]。

(3)小結。英國政府采用免稅減免及政府直接資助等多種激勵措施，支持企業開展研發創新。此外，英國貿易與投資(UKTI)文件中提出英國在七國集團中實行最低的公司稅稅率，目前英國企業稅率20%并擬將其下調至17%，借以打造全球最開放、最友好的國家。

2.3 法國：通過財稅有效結合推動企業技術創新

法國政府建立了以間接投入為主、直接投入為輔的財稅扶持政策體系，通過財稅手段的有效結合，推動企業開展技術研發與創新[6]。

(1)多重稅收激勵引導企業加大研發投入。法國歷來重視通過制訂和實施優惠的稅收法規來改善投資環境，在稅收激勵政策方面，主要在企業所得稅上采取減免稅、加速折舊、虧損彌補、稅收抵免等多種方式。為鼓勵企業增加科技創新投入、開展研發活動，法國通過推行科研稅收信貸政策、創新稅收優惠政策、競爭力與就業稅收優惠政策(見表4)，引導企業加大研發投入。

表4 法國三項扶持企業研發投入稅收政策[7]

(2)持續實施 “科研稅收信貸政策”財政補貼政策。1983年起，法國政府開始推行以企業研發投入為補助依據并與企業納稅環節有機結合的 “科研稅收信貸政策” (CIR)財政補貼機制。從根本上來說，CIR機制是一種稅后補償機制，無論哪個行業的企業，是否繳納稅額，只要從事研發活動并有研發投入，都有權利享受CIR補助。2012年，法國共有15281家企業獲得CIR財政補助，總補助金額為53.33億歐元，平均每家企業補助強度達到34.9萬歐元，其中250人以下的獲補助企業為13578家，占總補助數量的88.9%，平均每家企業補助強度為12.3萬歐元(見圖2)。

近年來，CIR補助依據、補助標準、補助封頂金額歷經多次修改完善，但因其特有的普惠性和平等性特征，獲補助企業數量明顯擴大，政府補助總金額顯著提高，研發支出總額大幅度提升。1993—2003年，法國凡享受CIR補助的企業增加了7%的研發投入，與之相反，為享受該項優惠政策的企業在研發投入金額上下降了10%[8]。

資料來源：GECIR(2014年5月數據)。圖2 2012年法國不同規模CIR獲益企業統計分布

(3)小結。法國綜合采用稅收優惠、稅收抵免、財政補助等多重手段對企業研發提供補助，有效降低企業研發投入成本，增加了企業研發投入力度。并通過立法，持續推進的CIR稅收補償政策實施，為科技創新提供法治保障。此外，2017年10月，法國國民會議通過系列稅改措施，統一下調企業稅稅率，并且2019年將把 “競爭力與就業稅收優惠”變為長期減輕分攤金措施，進一步鼓勵風險和投資，為企業研發創造良好的社會環境。

3 廣東企業研發補助實施情況

2015—2017年，廣東省共12850家/次企業獲得研發補助，補助金額達70.03億元，對企業起到了結構性減稅的作用，因其 “普惠性、引導性、低門檻、一次性、后補助”特點，受到企業的普遍歡迎，云南、重慶、湖北、福建、江蘇、浙江等多個省市紛紛出臺類似政策措施。

3.1 企業研發補助數量和總金額逐年提升

企業研發補助作為一項普惠性政策，無論企業規模如何、是否盈利、什么行業，只要進行了研發費用加計扣除均可享受，不少從來沒有拿到過財政科技計劃項目的企業因此而受惠。2015年，廣東共1494家企業獲得研發補助，總補助金額12.11億元，平均每家企業資助強度81.08萬元；2016年，共3770家企業獲得研發補助，總補助金額23.15億元，平均每家企業資助強度61.41萬元；2017年，共7586家企業獲得研發補助，總補助金額34.77億元，平均每家企業資助強度45.83萬元。

3.2 獲補助企業對象中小企業為主力

2015—2017年獲得補助企業中營業收入在2000萬元以下的企業在獲補助企業數量占比上均有所上升，這表明補助資金逐漸惠及更多規模較小的企業；營業收入在2000萬元～40000萬元的企業獲補助數量占比最大，三年占比均在50%以上。總的來說，三年獲補助企業中規模以下企業數量占比達到74.3%、83.07%、87.47%，這表明廣東企業研發補助數量重點集中在中小企業。

3.3 研發補助對于企業降低研發成本效果明顯

三年來，廣東企業研發補助資金總額為70.03億元，對應企業的研發經費支出總額為1949.6億元，企業研發補助總金額占企業研發經費總額的比例達到3.59%。同時疊加企業研發費用加計扣除抵扣掉12.5%的成本(其中科技型中小企業可以抵扣18.75%)、高新技術企業享受的10%的所得稅優惠，既降低了企業的創新成本和風險，又對企業起到了結構性減稅的作用。

4 國外政府財政補助企業研發方式對廣東的啟示與借鑒

目前，廣東省企業研究補助政策已經實施三年，有效規范了企業財務處理方式，強有力地推動企業加大研發及創新要素投入力度，帶動企業創新產出逐步增加，受到企業普遍歡迎。但是，當前SCM協議不可訴補貼條款已經失效，企業研發補助政策作為可訴補貼，會面臨WTO成員國針對我國企業的反補貼調查的風險。對此，提出如下建議：

4.1 堅持普惠性，實現企業研發補助常態化

企業技術創新是一國綜合競爭力的重要支撐，政府通過稅收、財政等政策手段支持企業研發是國際通行慣例。美英法三國政府均長期堅持以財政投入支持企業技術創新活動，其財政投入的方式多種多樣，財政投入的來源分散于不同的政府部門、相對隱蔽，從其補助結果上來看其政策設計上則是強調普惠性，但其補助對象則更多的是傾向于大企業。采取覆蓋面廣、相對公平的補助方式對企業研發予以補貼投入，不但規避了世貿協議的禁止補貼條款，而且有針對性地對相關企業予以補貼，有效提升了本國企業創新能力，值得廣東和國內其他兄弟省份在今后修訂企業研發補助政策時予以借鑒。

企業研發補助最大的兩個特點便是 “普惠性”和 “引導性”。作為可訴性補貼的第一點要求便是補貼具有專項性，建議今后企業研發補助政策堅持普惠性原則，繼續面向全省已進行研發費用加計扣除的企業予以補貼，對于企業完善、規范財務管理制度，同時有計劃、持續、穩定地增加研發投入具有重要作用。此外，企業也普遍歡迎研發補助政策，企業只要做好上一年度研發費用加計扣除相關工作及年初的研發準備金備案工作，基本都能獲得補助，不少從來沒有拿到過財政科技計劃項目的企業因此而受惠。因此，堅持企業研發補助的普惠性，將企業研發補助常態化，有助于增加企業的研發預期，調動企業研發積極性。

4.2 規范企業財務管理，深入學習世貿規則

企業研發補助政策補助的前提是企業進行了研發費用加計扣除，這就要求企業必須規范其財務管理。2017年5月，財政部修訂發布了 《企業會計準則第16號—— —政府補助》(財會〔2017〕15號)，旨在與國際財務報告準則趨同，進一步規范企業對所獲得財政補助部分業務的會計處理，有利于企業按照國際規則參與競爭。企業通過獲得研發補助，不但疊加享受稅收減免政策，而且對所獲得的政府補助按照國際財務報告準則進行會計處理，進一步規范了企業財務管理，更有利于引導國內企業參與國際競爭。

中國是國外發達國家的大市場，各級政府部門對企業研發投入的財政和稅收支持政策，一直備受國際關注。在國際貿易摩擦日益增多，隨時面臨WTO成員國實施反補貼調查的可能下，建議各級政府部門不僅是修訂企業研發補助政策，在制定支持企業研發的政策中都應該結合創新驅動發展要求，在對企業科技創新政策的制定過程中，加強對國際貿易規則相關條款的研究，加強對政策起草和落實人員的專題培訓，讓科技工作的開展、研發投入支持政策的制定既不違背世貿組織規則，又能夠充分的利用世貿組織規則，面對美國挑起的貿易爭端，中國政府更應在遵守世貿組織規則的前提下來解決雙方爭端，最大限度地爭取本國利益。

4.3 確定合適補助依據，合理規避世貿反補貼條款

美、英、法三國政府支持企業研發財稅政策兼具普惠性與靈活性，不僅能有效激勵企業創新，還可以補償企業研發支出對全社會收益帶來的溢出效應。從三國政府對企業研發活動的財稅政策支持比例來看，美國政府直接資金支持企業研發力度遠大于政府研發稅收激勵力度，英國政府直接資金支持和研發稅收激勵兩者力度相當，法國政府則是更多地采取研發稅收的手段激勵企業研發。但無論采取何種方式，三國政府對企業研發的支持都制定了相對公平的遴選規則，均以企業投入研發的費用作為資金支持或稅收激勵的依據。

企業研發費用加計扣除是以企業投入的研發費用作為稅收減免的扣除依據，有較為規范的研發費用扣除范圍。企業研發補助資金的計算以可稅前研發費用加計扣除額為補助依據，相對科學規范，在企業研發費用加計扣除的基礎上進行研發補助對企業來說實質上起到了結構性減稅的作用。因此，建議在合理界定好公平遴選企業規則的基礎上，繼續選擇以企業可加計扣除的研發費用額作為研發補助依據，既相對來說補助數據有依據、有出處，又有效避免違反世貿協議中的反定向補貼條款。

4.4 及時開展實施情況評估，建立補助動態響應調整機制

美英法三國在企業研發補助政策的執行過程中，均會根據企業研發需求和政府財力實際情況，及時拓展、調整企業研發補助的實施依據、范圍和規模。美國SBIR計劃推進30余年，其實施范圍和規模進行了多次調整和完善；英國也根據企業實際研發需求，將稅收支出抵免永久替代加計扣除政策；法國在CIR稅收補償政策的執行過程中，更是多次開展實施情況評估，根據實際情況調整補助的范圍、比例和金額，推動CIR機制具有更強的靈活性、適應性和精準性。

從根本上來說，廣東企業研發補助與法國CIR稅收補償機制如出一轍，兩者都是以企業研發投入作為補助依據，政策設計的原始思想都是鼓勵企業的研發活動，而不是獎勵研發結果，這樣的制度設計更有利于處于創業起步階段的、盈利情況不佳甚至虧損的中小微企業，進一步調動這類企業開展研發活動的積極性。目前，廣東企業研發補助僅實施了第一個三年周期，尚未形成常態化補助、評估和調整機制，對補助的實施情況也未能科學、及時地做出評價，并針對存在的問題快速做出調整。因此，建議在將企業研發補助常態化的基礎上，明確補助評估和調整的相關要求，結合企業研發需求實際情況，對企業研發補助標準進行適當調整，逐步建立起常態化的制度評估和調整機制，以便更加及時地發現 “短板”，更加有效地 “補短板”。