我國土壤污染防治立法現狀及外國立法對我國的啟示

唐會凌

摘 要 我國土壤污染問題嚴重，國家正在不斷推出土壤污染的治理政策，但現存的法規政策在污染土地修復制度、監管等方面存在不足，造成政策實施有局限性。土壤污染是一項世界性的難題，需要構建適合本國土壤污染狀況的法律體系，不少國家和地區都已經推出了符合本國國情的法律法規，而這也給中國土壤污染防治法律體系的形成帶來很多啟示。

關鍵詞 土壤污染 治理政策 法律體系

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2019.01.078

Abstract Soil pollution in China is becoming a serious problem. Although the government is pushing forward the policy of soil pollution， there are still a lot of legal blank， leading to many limitations of the policy implementation. Soil pollution is a worldwide problem， and many countries and regions have published their own soil pollution prevention and control legal system with characteristics， and this has brought a lot of inspiration to the establishment of China's soil pollution prevention legal system.

Keywords soil pollution； treatment policy； legal system

1 我國土壤污染的特點與存在的主要問題

土壤污染是指污染物進入土壤后經過長期的積累，超過土壤的自凈作用，導致土壤性質變化，并對農產品及人類健康造成危害的現象。土壤污染具有隱蔽性、滯后性、長期積累性和不可逆轉性的特點，當土壤嚴重污染時，需通過物理、化學和生物等修復手段進行治理，治理周期漫長，成本高昂。[1]

我國土壤污染主要分為建筑用地污染和農業用地污染，各地污染程度不同，存在的主要問題有：（1）污染類型多樣；（2）污染來源廣泛，成因復雜；（3）防治法律體系不健全，有效監督與管理缺乏；（4）防治資金及技術投入不足；（5）土壤保護意識不強。[2]因此，了解我國土壤污染立法、了解國外相關立法，對完善我國的土壤污染防治大有裨益。

2 我國土壤污染立法現狀以及存在的問題

1979年，我國推出《中華人民共和國環境保護法（試行）》，建立了環境保護法律體系基本框架。1983年，在第二次全國環境保護會議中，將保護環境定為一項基本國策。20世紀90年代后，大量環保相關的法律法規涌現，基本覆蓋了環境發展的各領域。2018年1月，《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》公布，草案規定了土壤污染防治工作的管理體制、目標責任與考核要求等；強調了政府、企業和個人在土壤污染防治方面的扮演的角色與責任；制定了“誰污染誰治理”的原則；提出每十年進行一次土壤污染調查的要求等。通讀該草案，我們發現新法做到符合中國國情，具備中國特色，也參考國外較為先進的法律法規，但仍需完善，如草案中對污染事件的定責和判罰依然模糊，對于污染責任人界定不明確的土地沒有明確的解決措施。

3 部分發達國家土壤污染防治的立法現狀

3.1 美國

美國有大量的法律法規涉及土壤保護、治理，形成了較為完備的土壤污染防治法律體系，其中1980年制定的《綜合環境污染影響、賠償和責任認定法案》（又稱超級基金法），是土壤相關法律中最具代表性和廣泛引用參考的法規，滿足了當時土壤污染狀況的需要。[3]該項法案首次提出“棕色地塊”的概念，嚴格明確了土壤污染的治理責任——“誰污染誰治理”——對于土地污染者明確的污染土地由土地污染者（包括業主、運營方、運輸方、廢物產生方四大責任主體）進行治理，對于土地污染者混淆不清楚的污染土地采用“先治理后追責”的方式，由超級基金先撥款支付相關費用，之后再對土地污染相關責任人進行追責。

3.2 日本

20世紀70年代，由于“痛痛病”的出現，日本制定了《農業用地土壤污染防治法》，[4]成為最早制定土壤防治相關法律法規的國家。隨后為了配合該法實施，出臺了《農藥取締法》、《公害對策基本法》、《土壤污染環境標準》、《土壤污染物的測定和分析方法》等，形成了一個完整的政策體系。在土壤污染治理制度方面，日本制定了靈活多樣的土壤污染管理制度，并借鑒了美國的《超級基金法》，建立了土壤污染治理基金；[5]值得一提的是日本的污染土地修復責任劃分原則：優先由土地所有者承擔土地污染修復的責任，除非有確實證據能夠將污染行為歸咎于土地使用者，但保留土地所有者向土地使用者提出賠償的權利，也就是說不論污染者是否明確或是否能都承擔起土地污染修復的費用，土地所有者都應承擔一定責任。

3.3 法國

法國與我國情況類似，缺乏專門性的土壤污染防治法律法規，土壤污染防治也一直采用分散性間接保護模式，即將土壤保護的法律分別納入各部門相關領域的立法之中。[6]通過對已有法律進行修改，法國明確了土壤污染的責任劃分。法國也建立了污染土地信息數據庫，以利隨時監測，并根據土地的不同利用方向采取不同的修復方式來修復已污染土地。[7]法國要求在進行開發時，土地使用者需要被告知污染現狀，且對于污染土地的修復，法國采用的是與日本完全相反的原則——“使用者第一責任”，同時，土地所有者、土地使用者、負責城市規劃的行政部門需承擔連帶責任。

4 對我國土壤污染防治立法的啟示

對比分析美國、日本、法國以及我國土壤立法現狀，可以看出我國與土壤保護相關的法律法規起步并不晚，結合我國自身國情進行合理的立法，國外的相關經驗是可以對我國土壤污染防治立法起到一定啟示和借鑒作用的。

4.1 明確環境污染修復責任主體

我國環境污染修復原則與美國類似——“誰污染誰治理 ”，但是由于土地污染是一個復雜的過程，很容易出現土地污染者不明確或是牽涉范圍廣的現象，一旦出現這種現象就需要政府出資治理。我國可以參考法國的“共同責任制”，由土地使用者、土地所有者、相關責任部門共同承擔相應責任；還可以參考美國《超級基金法》中對土地污染者和其污染行為的永久追溯。通過明確土壤污染的相關責任，可以避免污染土壤無人負責、土壤環境污染糾紛無法可依的尷尬局面，并且能夠大大降低國外一些重污染工業遷入我國的概率，有利于改善我國生態環境。

4.2 建立土地污染治理基金

我國有許多被污染的地塊沒有得到及時修復，究其原因一方面是缺乏健全的監督體系，另一方面便是資金的缺乏。當前對于沒有明確責任主體的污染地塊，基本上都是由政府撥款進行修復，但是土壤污染治理比水污染和大氣污染更加復雜和困難，需要投入更多的資金，僅僅依靠政府出資撥款可能遠遠不夠。因此，我國可以參考美國和日本的基金制度，建立中國土壤污染防治基金，向一些高污染企業征收污染稅，同時政府撥款一部分資金作為基金的資金來源。

4.3 健全土壤污染處罰的規定

我國現行法律體系中很少有對于土壤污染責任人的處罰，概念模糊不清，很難約束一些 “不起眼”的污染行為。[2]通過向國外法律的學習，我們可以：（1）完善監管體系，效仿法國建立污染土地信息數據庫，實時監測全國土地污染狀況；（2）加大處罰力度，對于污染土壤的行為需根據情況適當加大處罰力度，如增加罰款金額，延長拘捕年限等。

4.4 分別制定符合當地情況的地方性法規

我國國土面積大，跨越經度緯度廣，不同地區的污染情況不盡相同。例如在四大工業基地所在的地方土壤污染類型主要是化工污染，而如湖南、河北等地主要就是農田重金屬污染。因此，制定土壤防治政策應該要做到因地制宜。例如，尊重自然規律，實現國家指導下的分區治理，由國家制定導則和規范，允許地方制定區域土壤環境質量標準和立法，而科學制定的區域土壤環境標準未必要嚴于國家標準。

參考文獻

[1] 肖萍，張寶.論我國土壤污染防治的立法構建[J].南昌大學學報（人文社會科學版），2009.40（06）：76-81.

[2] 熊嚴軍.我國土壤污染現狀及治理措施[J].現代農業科技，2010（08）：294-295，297.

[3] 劉飛琴.簡論美國經驗對我國土壤污染防治立法的啟示——以四個基本問題看我國《土壤污染防治法（草案）》[J].榆林學院學報，2018.28（01）：78-90.

[4] 陳平.日本土壤環境質量標準體系現狀及啟示[J].環境與可持續發展，2014.39（06）：154-159.

[5] 周芳，金書秦.日本土壤污染防治政策研究[J].世界農業，2014（11）：47-52.

[6] 彭峰.歐盟和法國的土壤環境保護法律規制[J].環境經濟，2013（Z1）：84-87.

[7] 姚叢雯.法國土壤污染防治法律研究[J].漯河職業技術學院學報，2014.13（06）：59-61.