關于完善生態安全刑事立法的建議

馮初升

生態安全問題，對我國乃至全球而言都是近些年凸顯的問題。2018年我國憲法修訂，標志著“生態憲法”的規范體系已初步形成。然而，直接涉及國民生存狀態的生態安全刑事立法仍然比較粗放，不能充分滿足人民日益增長的美好生活需要。鑒于此，筆者認為有必要就完善生態安全刑事立法問題進行探討。

一、完善生態安全刑事立法是新的歷史時期的必然要求

黨的十八大將生態文明建設提升到“五位一體”的戰略高度，十九大報告和十九屆二中全會公報強調生態文明等“五個文明”全面提升的綠色發展理念?！吨腥A人民共和國憲法（2018年修正）》序言中的“國家根本任務”規定、總綱中的“國家目標”規范與其他條文中涉及生態環境保護的相關規定，共同構成了“生態憲法”的規范體系。

現階段我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。生態安全涉及人類賴以生存的自然環境系統健康和完整情況，以及人類在生產、生活和健康等方面不受生態破壞與環境污染等影響的保障程度，包括飲用水與食物安全、空氣質量與綠色環境等基本要素。我國社會的主要矛盾決定了生態安全問題不可避免成為當前迫切需要解決的問題。

刑法作為憲法最主要的表現形式和化解社會矛盾、保證社會有序運行的終結手段，理應緊緊追隨“生態憲法”精神，適應國家社會主要矛盾的變化。我國是大陸法系國家，罪刑法定是刑法適用最基本的原則。犯罪行為的界定、種類、構成條件和刑罰處罰的種類、幅度，均事先由法律加以規定，對于刑法分則沒有明文規定為犯罪的行為，不得定罪處罰。在依法治國的大歷史背景下，“以審判為中心”的司法體制改革要求刑事立法的精細化。

因此，在黨的十九大全面倡導綠色發展理念指導下，遵循“生態憲法”規范體系的基本原則，適應社會主要矛盾的變化和“以審判為中心”的司法體制改革要求，完善生態安全刑事立法，是社會發展的必然要求。

二、完善生態安全刑事立法的建議

（一）環境刑事立法應當與行政法律相銜接

《環境保護法》第二條規定：“環境是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等?！杯h境污染治理也就涉及環境保護、水利、海洋、土地管理、礦產資源管理、城鄉建設、規劃等方面。在影響人類生存的諸多自然因素中，各個因素對人類影響的直接程度各不相同，同時造成環境污染的有毒、有害物質種類繁多、不可計數，不同污染物對環境的毒害程度又有很大差異。相應地，在法律制度上，形成了以《環境保護法》為統領，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《放射性污染防治法》《傳染病防治法》《環境噪聲污染防治法》等組成的環境安全保護法律法規體系。

從理論上講，違法與犯罪的區別，表現為法益遭受到了什么樣的不法損害或者什么程度的不法侵害。因此，有什么樣的違法行為，就可能會有什么樣的犯罪行為。我國《刑法》第三百三十八條有“污染環境罪”的規定，《刑法修正案（八）》將“重大污染環境罪”修正為“污染環境罪”，入罪門檻由“重大污染環境事故”的結果犯變為“嚴重污染環境”的情節加結果犯。與之相匹配，最高人民法院、最高人民檢察院發布了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，在一定程度上解決了一些問題。但由于近年來社會經濟的迅速發展和國家治理體系的不斷完善，對環境治理工作提出了更高的要求。環境保護理念發生了新的變化，環境管理行政法律體系建設得到了長足發展，新的行政法律法規、部門規章、規范性文件不斷發布、更新。刑事立法僅設定“污染環境罪”一個罪名，難以適應社會主要矛盾的轉變和新時代環境生態觀，與諸多的行政管理法規相對接，也表現得明顯不足。應當結合國情和環境污染治理的實際需要，將“污染環境罪”進行分解細化，以與行政管理法律法規進行銜接?？梢越梃b的是，在《德國刑法典》中便將環境犯罪細分為水域污染罪，土地污染罪，空氣污染罪，產生噪音、震動及非電離輻射罪等。

（二）增設“非法處置毒害性污染物罪”罪名

在現行司法實踐中，對部分非法處置具有放射性、毒害性的污染物，危害公共安全的，以“投放危險物質罪”處理。然而，“投放危險物質罪”所保護的是公共安全法益，不是環境法益。并且有的毒害性的污染物，如重金屬等物質的毒害性是緩釋的，往往不會直接、明顯地危害公共安全，以“投放危險物質罪”處理顯然不太合適。非法處置毒害性污染物對基本農用地、水源地會造成長期的、不可逆的污染，幾十年乃至上百年都難以消除，社會危害程度甚至超過了“非法占用農用地罪”。

《土壤污染防治法》第二十八條規定：“禁止向農用地排放重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等。”《農產品質量安全法》第十八條規定：“禁止違反法律、法規的規定向農產品產地排放或者傾倒廢水、廢氣、固體廢物或者其他有毒有害物質?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條規定：“飲用水水源一級保護區、自然保護區核心區排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質的，應當認定為嚴重污染環境?！边@些規定在司法實踐中的應用已經相當成熟。為了更進一步保護基本農用地、水源地，結合相關法律規定，建議在刑法中增設“非法處置毒害性污染物罪”罪名。

（三）增設“非法占用自然保護地罪”罪名，完善“非法占用農用地罪”司法解釋

1996年我國加入世界自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature，簡稱IUCN）。IUCN將自然保護地定義為：通過法律及其他有效方式用以保護和維護生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋?！兜聡谭ǖ洹返谌俣艞l設定了“對于保護地區之危害罪”。在我國，自然保護地包括自然保護區、風景名勝區、濕地、天然林部分的國家森林公園以及世界自然與文化遺產地。然而，由于相關自然保護地管理的法律法規與土地管理法律法規、刑事法律之間并沒有實現完美對接，在現行的法律法規體系中，“自然保護地”與“農用地”法律概念的內涵不一致，外延上存在交叉，非法占用自然保護地的行為，不可能全部納入“非法占用農用罪”，建議增設“非法占用自然保護地罪”罪名。

關于“非法占用農用地罪”，最高人民法院先后發布了《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》《關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》《關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》等三個司法解釋，分別明確了非法占用耕地、林地、草原的標準。在執法實踐中，對于同時占用耕地、林地、草原以及其他農用地，且分別達不到現行司法解釋所規定的刑事案件立案標準，但占用“農用地”面積較大、情節較重的行為，理論上應當予以刑事處理，但卻無法被立為刑事案件辦理。因此，建議完善“非法占用農用地罪”司法解釋。

（四）建議增設“生產、銷售、使用國家明令禁止使用的農業投入品罪”罪名

“生產、銷售、使用國家明令禁止使用的農業投入品”不僅危害生態安全，而且也直接關乎食用農產品安全。《土壤污染防治法》第三十條規定：“禁止生產、銷售、使用國家明令禁止的農業投入品。”《農產品質量安全法》第二十五條第二款規定：“禁止在農產品生產過程中使用國家明令禁止使用的農業投入品?！薄妒称钒踩ā返谒氖艞l規定：“食用農產品生產者應當按照食品安全標準和國家有關規定使用農藥、肥料、獸藥、飼料和飼料添加劑等農業投入品，嚴格執行農業投入品使用安全間隔期或者休藥期的規定，不得使用國家明令禁止的農業投入品。禁止將劇毒、高毒農藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國家規定的農作物。”刑法沒有“生產、銷售、使用國家明令禁止使用的農業投入品罪”罪名，執法實踐中“生產、銷售國家明令禁止使用的農業投入品”的行為，只能以“非法經營罪”處理。然而“非法經營罪”所保護的法益主要是市場秩序而非環境安全和食品安全。建議增設“生產、銷售、使用國家明令禁止使用的農業投入品罪”罪名，從源頭精準打擊“生產、銷售農業投入品”行為，從而有效保護生態安全和保證食用農產品的安全。