跨區域公共服務探源：理論脈絡與政策演化

倪咸林 楊志云

摘要：伴隨區域公共議題日漸突出，傳統的治理模式難以適應日益復雜的公共管理實踐，許多公共事務由于涉及不同管轄區，已經超出了單一行政區劃的范疇，演變成跨行政區公共服務難題。這一轉變在理論脈絡上體現為府際關系到區域公共治理的變遷，在治理機制上體現為整體性治理對傳統官僚組織模式的完善，在政策演化上體現為從地方政府競爭到尋求合作治理的努力。跨區域公共服務的供給必將經過理論和實踐探索，搭建多方合作治理的架構和機制。

關鍵詞：跨區域公共服務；區域公共治理；整體性治理；合作治理

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）02—0003—08

近年來，隨著城鄉人口流動的加劇和民眾公共服務需求的增多，公共服務的供給越來越呈現出跨區域的特性，給傳統治理帶來挑戰，也引起越來越多的理論探討。本文對跨區域公共服務的產生背景及相應的政府治理模式和機制變遷進行理論和文獻梳理。

一、理論脈絡：從府際關系到區域公共治理

（一）府際關系研究的傳統脈絡：從縱向到橫向

由于歷史文化傳統和現實政治體制等各方面的原因，府際關系一直是西方公共行政和公共政策領域的重要話題。20世紀80年代之前，西方府際關系的研究主要聚焦于中央和地方之間的關系，80年代之后，府際關系的研究突破了中央與地方關系這一路徑的限制，開始關注政府間橫向關系，深入的研究甚至把這一問題推向了具體政府部門之間的關系層面。對府際關系的探討內含著對縱向關系維度上憲政精神、自治傳統等因素的堅守，也包含著橫向關系譜系中政策調整、相互協作等與時俱進的權變。西方國家對這一領域的研究基本按照以下四個路徑展開：一是在憲政框架下把府際關系理解為聯邦與州及其地方政府的權力互動過程，主要涉及憲政體制規范、行為者、權力結構、游戲規則、環境系統等要素的分析；二是在新制度主義框架下把府際關系理解為理性選擇的過程和結果；三是在資源依賴理論框架下把府際關系看做財政轉移的過程；四是在網絡管理視角下把府際關系看做政策執行的有效抓手。

改革開放前，我國的府際關系相對比較單純。改革開放的生動實踐，引致府際關系“發生了很大的變化，由單一性走向多樣性，由垂直聯系為主發展為橫向聯系為主”[1]。相關的研究也呈現多元取向，如府際關系制度化及多中心化、均衡分權框架、“十字形博弈”框架與“府際信任”等。兩岸和海外學者也對中國府際關系給予了很大學術關注。趙永茂、朱光磊、江大樹等對府際關系演變趨勢、體制變革、區劃調整、區域治理、地方策略等議題進行了系統深入的分析和總括，把這一問題的研究推向了一個全新的高度[2]（pp.3-12）。鄭永年認為中國的政府關系在權力下放和全球化雙重推動下，越來越呈現出聯邦制的運作特點，因而賦予中國政治體制以“行為聯邦制”這一稱謂，對中國政治體制和府際關系提出了全新的認識框架[3]（p.45）。

（二）復雜網絡與跨區域治理的新范式

1.區域公共管理研究的興起

在經濟全球化和區域一體化加速發展的國際背景下，學者們普遍認識到了區域發展中行政的重要性，區域公共管理成為公共行政學研究的一個新領域[4]。在現實中，地方政府對于區域公共服務的需求往往不會主動作為，它們更傾向于從本地利益出發，采取機會主義策略，企圖通過“搭便車”“成本外部化”等策略坐享別人的治理成果，在這種“零和博弈”思維模式下，區域公共事務必然出現治理失靈[5]。為有效化解區域一體化發展進程中的合作困境，研究者提出須建構起良好的制度環境、合理的組織安排和完善的區域合作規則[6]。有學者提出從政治、管理和法制三個層面著手，構建全方位的地方政府間合作機制，為地方政府合作提供全方位的制度支撐：在政治層面主要是建立地方政府合作制度；在管理層面主要是建立財政橫向轉移支付以及協調聯動制度；在法制層面主要是建立責任分擔、沖突協調和利益補償機制[7]。李金龍分析了區域公共服務中政府部門主義問題，提出了樹立整體政府和公共行政理念、優化職能結構、創新區域公共服務的“競爭—合作”機制和“激勵—約束”機制[8]。劉曉峰對供給環節中地方政府的主導性角色進行了重新審視，并認為在此基礎上對地方政府合作協調體系進行法制化制度下再造才是解決當前我國區域公共管理的關鍵[9]。

2.地理學的關注

20世紀90年代以來，國內經濟地理學與政區地理學的研究也不斷觸及府際關系問題。這一學科領域的學者往往從行政區劃改革的角度切入研究。劉君德等人提出“行政區經濟”概念，所謂“行政區經濟”，指的是由于地理上行政區劃的分割而對區域經濟社會生活產生的剛性約束的獨特現象，是我國區域經濟由垂直運行系統向橫向運行系統轉變過程中出現的一種區域經濟類型[10]。地理學對地方府際關系特別是行政區劃的研究給予很大關注，研究者提出了新時期城市型政區改革的原則和改革的一系列重要觀點：增設直轄市、取消市管市、控縣改市、推行鎮升市，試行縣轄市、完善行政區—社區體系、制訂中國行政區劃法等；提出在確保穩定的前提下適度合理地調整行政區劃，優化權力空間配置，改革完善政區體制的重點是減少層級和改革城市政區制度[10]。王佃利從復合行政的視角反思了市管縣體制，發現了行政區劃改革在推動經濟社會發展中的局限性，并初步探索了新的公共治理之道[11]。這些研究主要從行政區劃和地理空間這一角度對府際關系進行探討，但對其中的財政制度、權力配置及居民的偏好等因素缺乏足夠的深入研究。

3.西方新區域主義的研究

西方學術和實踐界對區域治理的關注由來已久，并且形成了從舊區域主義到新區域主義的理論脈絡和體系。起初的大都市政府學派認為地方政府碎片化、機構過多甚至重疊，導致公共服務效率低下和社會財富分配不公等，主張構建大都市政府，通過兼并、市政府合并成立聯邦政府等方式重組地方政府機構，實現“一個區域，一個政府”，尋求以中心城市來控制城市邊緣地區的擴展，中心城市進而成為大都市①。大都市政府理論的價值取向為效率與公正，強調結構的調整對于問題解決的重要性，側重通過官僚組織結構的運用實現機構和區域的統合。這一理論在20世紀初期到20世紀50年代得到發展，由于這些改革強調區域整體發展，這一波區域主義常常被稱為舊區域主義。

興起于20世紀五六十年代的公共選擇學派不認可舊區域主義的合并思想，試圖在一定程度上解釋大都市內不依賴于中心城市政府的、范圍更大的公共服務傳送系統。該學派認為，單一的大都市政府對于民眾的公共服務需求反應滯后，且沒有太多精力與實力去關注日益增長的多元化公共服務需求。同時該學派基于市場模型對政府的公共服務進行經濟分析，認為分散和交疊的公共服務組織會在競爭意識驅使下，為挽留稅源，避免轄區內企業和居民“用腳投票”，因而在地方之間會形成高效的、相互交疊的公共服務多元主體②。這一學派更多地以經驗為基礎，認為市場過程是公共服務提供和公民需求滿足的關鍵，關注效率和效能，卻忽視了公平的價值追求。

公共選擇學派聚焦于市場機制在公共服務提供中的作用和價值，導致區域尤其是城郊之間形成了巨大的發展鴻溝（尤其是美國）。于是到20世紀90年代，作為大都市與區域治理的第三種主導理論的新區域主義得到發展：在關注重點上，它將城郊之間持續存在的發展差距問題擺在首位，側重縮小區域之間的差距；在方法和機制上，新區域主義認為，市場過程并不是唯一良好的手段，它轉而關注一個更為復雜的大都市治理結構，最終，以問題為導向的戰略，即“沒有政府的大都市治理”演變成型[12]。

隨著理論研究的不斷深入，由于認識到新區域主義缺乏經驗證據來支持所謂的“沒有政府的大都市治理”的成功，學界對新區域主義的批評之聲開始出現，在對新區域主義批評的基礎上產生了地域重劃（也稱再區域化）這一新的范式，提出了“新國家空間”的概念，對新區域主義的理解更加全面復雜③。

二、結構機制：從傳統官僚組織模式到整體性治理

府際關系與區域治理只是給我們提供了一幅區域公共治理的背景畫卷，區域公共物品和公共服務的提供還需要組織和制度支撐才能實現。傳統的官僚組織結構在面臨跨區域事務時困境叢生；而對其進行修正的新公共管理、整體性治理都是在此基礎上對官僚組織的不斷調適，面臨跨區域難題治理時是沿著“之”字形路徑不斷演化發展的[13]。

（一）傳統：官僚組織模式

對于地方政府間的合作，傳統觀點強調通過權力與等級體系來促進政府間的協調與合作，等級化、一體化和縱向化等是實現協調與合作的常用策略。這種以科層制為基礎建立的傳統公共行政模式被看做與工業社會的政府管理模式相適應的實踐模式[14]。

馬克斯·韋伯（Max Weber）為我們描述了理想的官僚組織模型及其要素，為后續的研究和實踐奠定了根基。安東尼·唐斯（Anthony Downs）進一步指出，“一些關鍵社會職能必須由非市場化導向的組織來履行”，并梳理了官僚組織的七大內部特征：一個正式權威的等級結構；等級的正式溝通網絡；廣泛的正式規則系統；非正式的權威結構；非正式的和個人化的溝通網絡；履行職能的非人格化；官員中存在強烈的個人忠誠和個人投入，特別是等級結構中的最高層[15]（p.54）。

盡管科層制理論具有其優點，并在實踐上產生過重要作用，但隨著人類社會逐漸由工業社會向后工業社會轉型，科層制賴以運行的社會基礎也發生變化：政府不再是公共物品及服務的唯一提供者，社會團體、私人部門、社會個體等也參與到公共服務供給當中，地方政府之間也為公共服務質量而展開競爭與合作；政治與行政兩分的界限開始逐漸模糊，文官參與到政治事務中打破了政治中立的教條；科層制過度地強調制度規章及指揮系統，導致機構臃腫、浪費嚴重，成為一種僵化、效率低下的政府管理模式。由于運作的環境發生變化，這一模式的作用日益式微，其弊端也日益顯現：權力集中導致決策效率受到影響；職能分工形成功能固化和部門利益；制度剛性導致靈活性受損。因此，在新的環境下，科層制所追求的秩序和效率目標并不一定能實現。更為致命的是，在經濟全球化背景下，單純命令式的、側重政府內部管理的官僚結構很難適應區域問題治理的需要，跨組織、跨領域、跨區域難題頻繁出現，導致諸多公共事務治理面臨困境。

（二）變革：新公共管理模式

科層理論在機器大工業時代為提高組織效率提供了制度和管理基礎，然而正如上文所述，隨著時代背景的變化，科層結構也出現了諸如低效、死板、僵化、高成本、低回應等諸多弊端。實踐中的這些困境使得理論上開始出現反思，到20世紀80年代，在全球興起了一場以追求經濟、效率和效益（即所謂的“三E”）為目標的新公共管理運動。這場運動的矛頭直指官僚組織結構的僵化和低效，提出“后官僚組織變遷”甚至“突破官僚制”“摒棄官僚制”等理論主張，并相應構建新的理論，如政府“未來治理模式”以及“無縫隙政府”等。這些主張以現代經濟學為理論基礎，發揮市場機制在公共服務領域中的作用，積極借鑒私營管理的技術和方法，提升政府的管理能力和公共服務能力。與韋伯提出的官僚組織結構的上述特點不同，新公共管理理論對官僚組織提出了以下修正。一是注重結果導向而非韋伯的過程控制。與官僚組織結構過分強調投入而忽視產出不同，新公共管理非常注重產出，關注績效，一切以結果作為評價標準。二是注重以顧客為導向而非以領導為導向。韋伯管理組織結構下的職員圍繞領導的安排開展工作，變成機器式的、沒有獨立思維的執行者。新公共管理則模仿私營部門，吸取公共選擇和交易成本理論精髓，把公民視作顧客，一切工作以顧客的要求和滿意作為標尺。三是注重市場機制而非單純的層級節制。將市場競爭機制引入政府，強調政府管理市場化，構建市場型政府，并且為這種模式的政府設計了諸如政府間協議、補助、政府出售、特許經營、合同承包、憑單等執行手段。四是注重競爭。新公共管理注重用企業家精神重塑政府，與傳統公共行政模式比較，那種企圖利用政府權力包攬一切的范式已經被競爭范式下多元主體參與公共服務生產所取代，這不僅帶來了效率，也降低了成本。

新公共管理也不是救治科層制弊病的萬能藥，在理論上也受到了一些公共管理學者的批評和質疑，在實踐中也遇到了大量需要克服的難題，這都促進了新的理論發現。

（三）創新：整體性治理模式

20世紀90年代中后期，隨著公共事務制度結構的交替變化和發展，人們開始一邊反思傳統的官僚制組織模式固有的弊端，一邊反思新公共管理片面強調競爭及其帶來的碎片化。以英國為代表的西方國家開始思考公共事務新的制度結構，它們試圖以各個部門協調與合作為新的機制與模式，發起“整體性政府”改革運動。這一趨勢從英國、澳大利亞和新西蘭等公共管理改革先鋒國家波及到沒有致力于公共管理改革的多數國家，雖稱呼各異，但目的都是解決跨域棘手難題。佩里·希克斯（Perri 6）曾經提出了一個整體性政府的整合性框架，這一框架建立在公眾日常的需求之上，以信息系統為支撐，各種公共服務主體都可以通過這個系統為包括消費者、公民和納稅人在內的公眾提供無縫隙的、整合的公共服務④。我國臺灣學者彭錦鵬把傳統官僚制、新公共管理以及整體性治理視為公共行政的三種典范并對它們進行了全面比較，突出了整體性治理的合作理念和網絡治理結構[16]。胡象明認為，整體性治理范式的治理機制不是傳統的權力與權威，也不是新公共管理范式下的市場和價格機制，而是構建在協調機制、整合機制和信任機制的培養和落實上[17]。

西方公共行政領域這三種范式的變遷為我們理解跨區域公共事務治理提供了框架。作為一種經典的組織形式，官僚組織結構的呆板、滯后、低效盡管被很多人詬病，但在實踐中確實普遍存在并且發揮著不可替代的重要作用；新公共管理興起的競爭和結果導向理念曾經對官僚組織結構的弱點進行了糾正，但也帶來了碎片化等治理難題；整體性治理針對新公共管理的弱點進行修正，強調以合作促進網絡化治理，一定程度上又回歸到了對官僚組織的倚重。可見，面對跨區域公共服務問題，制度安排的結構不僅僅是線性發展的，其內部機制也是相互交疊嵌套的。隨著跨區域公共事務復雜性加劇，上述制度和機制仍需在實踐中不斷完善。

三、新的議題：從地方政府競爭到合作治理

（一）競爭：政治經濟學的視角

關于地方政府間關系的研究，政治經濟學家大多基于競爭機制進行探索，取得了大量的成果。蒂伯特（Tiebout）提出了“用腳投票”理論：個人在各轄區之間移動的能力產生了一個類似于市場的、解決地方公共物品問題的方法。一般地，當人們知道現在所居住的社區不能滿足其對公共物品的要求，或者發現有另外一個社區能夠更有利于提高他們所追求的福利時，人們就會“用腳投票”流動到并居住于這樣的社區，該地區提供他們最喜歡的公共服務與稅收組合[18]。斯蒂格勒（Stigler）關于最優分權模式的理論認為：一方面，不同地區的居民有權對不同數量與種類的公共物品進行選擇；另一方面，地方政府在獲取公民公共服務需求的渠道和敏感性方面要明顯優于中央政府[19]（p.46）。奧茨（Oates）通過假設以及實證研究發現，公共物品由地方分散化提供可能比中央集中提供更加具有比較優勢，認為讓地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給他們各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供任何特定的且一致的產出量有效率得多，理由是地方政府直接與其服務的民眾打交道，能夠直觀了解民眾的有效需求，從而迅速組織生產與供給，相較于中央政府需求識別的滯后和統一提供的無差別化，這樣分散化的提供模式明顯具有更高的效率和效用[20]（pp.12-52）。

20世紀80年代以來，中國實施的分權制和市場化改革，加劇了地方政府間的競爭。分權制改革主要就是財政的分權改革。地方政府官員具有經濟參與人和政治參與人的雙重特征，特別是同一級別的官員處于政治晉升博弈或政治錦標賽中，這樣一種激勵機制促進了地方政府之間的競爭，導致了地方發展與保護并存[21]。馮興元具體分析了中國的行政區域政府間競爭現象，認為我國經濟發展過程中轄區政府間制度競爭一直存在，在地方分權和經濟市場化的背景下，這種競爭愈加激烈，因此必須找到相應的規范思路[22]。

這一學科領域產生了大量有價值的文獻，對府際關系與地方治理研究產生了深刻影響。多數學者的研究集中于財政分權、激勵機制等方面，而對地方政府競爭的結構性和制度性因素，對地方政府體制、權力結構、地方政府能力和決策過程的研究比較缺乏。同時，這一領域的文獻主要關注地方政府競爭，對地方政府間合作機制的探討則比較缺乏。

（二）圍繞合作治理的政策演化

建立在個人理性選擇假設基礎上的集體行動往往導致所謂公用地悲劇和集體行動的困境。埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）基于對小規模公共池塘資源的大量實證研究，探究了一群相互依賴的委托人如何把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人面對搭便車、規避責任和其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益問題[23]（pp.2-11）。該項卓有成效的研究在一定程度上解開了集體行動的困境難題，透露出公共事務治理中合作的重要性及其可能性。而融入信任、社會資本等概念之后，秉持合作邏輯的公共池塘資源治理理論的適用范圍得以擴大。事實上，新區域主義、整體性政府等理論當中都包含區域合作的思想。

近年來，關于合作治理的文獻逐步增多，為跨區域公共事務治理積累了豐富的文獻和實踐經驗。關于合作治理的背景，學者們一致認為，實踐上的困境和理論上的瓶頸是合作治理得以發生的基礎條件。在學術上，隨著社會問題的復雜化和動態化，傳統的以經典官僚制為基礎的模式和以市場為基礎的模式面臨極大困難，跨界問題以及各個部門之間的相互影響成為公共管理部門必須面對的常態，這導致在政府內部、政府與市場、政府與社會之間的邊界逐漸被新的問題所侵蝕，合作治理作為一種解決棘手問題的藥方被提出，誠如麥克·麥奎爾（Michael McGuire）所言，合作治理已經成為“重建公共管理理論的契機”[24]；在實踐上，一直以來西方國家在基層公共服務供給以及公共治理當中存在廣泛的跨越社區、市場以及政府組織的實踐，使得“跨社會部門合作”成為新的關注焦點。盡管已經積累了大量文獻，但對于合作治理的概念和稱呼卻顯得復雜多樣。克里斯·安塞爾和艾莉森·加什（Chris Ansell&Alison Gash）在他們的文章中對與合作治理相關的概念進行了辨析，凸顯了合作治理的寬泛性和利益相關者的參與性[25]。赫克薩姆（Huxham）將合作治理視為一種過程和結構安排，在給定的政策或管理領域，當單個組織無法完成給定的公共事務，跨越政府部門內部、政府部門、私人部門以及社會部門之間的復雜安排被構建，不同社會部門的組織志愿參與到這一安排當中，這就是合作治理[26]。對合作治理的研究視角主要集中于工具性，即將合作治理視為一種解決公共問題、實現公共價值的工具，當然還有其他研究視角，如將合作治理視為一種達到民主治理的手段，認為其是構建民主的有效方式。關于有效合作治理的影響因素及其一般分析框架的研究最有價值，也是近幾年研究的焦點。原有的分析框架側重“黑盒子內部”的研究，主要是對環境、制度過程以及結構的分析[27]。愛默生和納巴奇（Emerson&Nabatchi）等人在文獻梳理的基礎上提出一個合作治理的整合性框架，這一框架的最外延是一般系統環境，包括政治、法律、社會經濟、環境以及其他方面的影響因素，這些因素構成了合作治理的機會和阻礙變量；在此背景下，一些驅動要素會激發合作動力，這些驅動包括領導力、相互依賴、不確定性等，在這些因素驅動下產生合作動力，而這些合作動力又包括三個方面，即原則性的參與、共享的動機以及參與行動的能力，這三個因素會產生具體的合作治理行為，治理行為又反過來對治理動力進行調適，如此便形成一個循環系統[28]。

關于合作治理，我國學者也給予了很大關注，這類文獻可以概括為兩大層次。一是關于合作治理的一般理論，主要圍繞跨界治理等概念展開。卓凱、殷存毅通過對歐盟跨界治理經驗的分析，提出我國構建區域合作跨界治理體系的框架，包括建立跨越行政邊界的合作體制、建立旨在縮小成員差距的發展基金以及法律基礎設施建設三個方面[29]。馬學廣等人提出實現我國地方政府跨域治理的三個途徑：分權與賦權相結合，引進并整合體制外的社會經濟資源，決策權向外轉移；統籌協調各治理組織間的關系，促進城市整體內的權力平衡，促進治理規則由支配型轉向共識型；綜合運用行政化與市場化手段調整地方政府間關系，實現府際合作，促使地方政府由競爭型轉向合作型[30]。陶希東把跨界治理系統劃分為跨邊界治理、跨部門治理和跨公私合作伙伴治理，并對每種類型進行了全面分析[31]。二是在合作治理一般理論框架下探討地方政府合作問題。封慧敏運用公共物品理論和交易費用理論分析跨區域治理存在的困難及成因，并提出跨區域公共物品供給中地方政府合作的路徑選擇，包括樹立新型合作觀、優化制度環境、構建社會資本、建立綜合的政績考核與評估體系四個方面[32]。我國臺灣學者劉明德、徐玉珍通過對德國與臺灣跨域合作的比較分析，從向正式組織邁進、成立都會區公司、成立由獨立預算的直轄市論壇等角度提出跨域治理的對策建議[33]。

可見，地方政府合作不論是在西方還是中國、理論還是實踐，都已成為客觀事實和普遍現象。深入挖掘地方政府不同領域的公共服務提供部門之間合作的過程與機制，是對地方政府合作治理研究的深化，具有重大的理論和實踐價值。未來的合作治理研究，需要在概念基礎上達成共識，整合理論基礎，構建更為嚴謹的理論框架，進行更為扎實的經驗研究[34]。

四、結語：走向合作的跨區域公共服務

黨的十九大指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。公共服務供給水平在區域之間的差異更是邁向共同富裕道路上的主要障礙之一。應對越來越復雜的跨域公共事務，國家層面實施了大部制戰略改革，把多種內容有聯系的事務交由一個部門管轄，最大限度地避免職能交叉、政出多門、多頭管理；同時更加注重部門內部和部門之間制度化的協調機制，進一步厘清職能和機構、體制和機制，有效提高了管理效率和質量。在地方層面，區域之間在跨管轄區的公共服務合作生產方面也進行了一些嘗試，在區域警務合作、流域水環境及大氣污染聯防聯控等領域也已形成制度化合作機制。此外，珠三角、長三角以及京津冀等區域一體化戰略也越來重視公共服務領域的合作。跨區域公共事務的合作治理機制正在探索中逐漸完善。

注 釋：

①參見William A. Robson.“The Government and Misgovernment of London”. G. Allen& Unwin Ltd，1939；R. C. Wood.“1400 Governments：The Political Economy of the New York Metropolitan Region”. Harvard University Press，1961.

②參見V. Ostrom，C. Tiebout， &R. Warren.“The Organization of Government in Metropolitan Areas：A Theoretical Inquiry”.American Political Science Review，1961，（55）；R. Parks&R. Oakerson. “Metropolitan Organization and Governance—A Local Public Economy Approach”.Urban Affairs Quarterly， 1989，（1）.

③參見N. Brenner. “New State Spaces：Urban Governance and the Rescaling of Statehood”. Oxford University Press，2004.

④參見Perri 6.“Governing in the Round：Strategies for Holistic Government”.Demos，1999；Perri 6. “Holistic Government”.Demos，1997.

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[責任編輯：張英秀]