電能替代商業模式創新及政策選擇

王偉 張新鶴 劉璇 孫鋼

能源革命與污染防治的壓力，使綠色能源日益受到重視。新電改推動了電能替代商業模式的創新，以公私合營（PPP）為代表的新型商業模式逐漸顯示出其優越性，在電能替代領域推廣PPP模式具有較強的可行性。基于此，本文對政府創新商業模式促進電能替代項目發展提出幾點政策建議。

隨著新一輪電力體制改革的不斷深化，以電能替代、清潔替代為代表的綠色能源戰略被提到突出位置。電能替代主要是指利用電力能源代替煤、油、氣等常規終端能源，通過大規模集中轉化提高燃料使用效率、減少污染物排放，取得改善終端能源結構，促進環保的效果。在保護環境與能源革命的雙重壓力下，全球電力及能源市場面臨重大轉型機遇和挑戰，清潔能源的開發和利用，電能對傳統一次性能源的替代逐漸發展成為主流方向。

電能替代的商業模式主要是指電能替代發展中商業化的投資開發及運營的方式。我國電能替代項目主要集中在居民分散式“煤改電”、蓄冷、蓄熱、電動汽車、軌道交通等方面，以合同能源管理、設備租賃、以租代建等方式開展為主。近年來，引進社會投資已成為國外電能替代發展的重要商業模式之一。政府與社會資本合作模式（Public Private Partnership，簡稱公私合作制PPP模式），是指政府與私營機構通過項目合作的方式來提供公共產品、服務或建設城市公共設施項目。在PPP模式中，政府通過公開招標的方式選擇社會資本，由雙方共同負責項目的設計、融資、建設、運行、經營、維護等工作。2014年9月，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，在全國范圍內開展PPP模式項目示范，從而掀起PPP模式運用的新熱潮。2014年5月，在國家發改委推出的80個基建領域PPP示范項目中，其中有7個項目歸屬于清潔能源工程領域。2015年12月，第二批PPP項目中涉及綠色低碳領域的項目數增加至370個。PPP模式在電能替代領域的應用已初見成效。

在電能替代領域推廣PPP模式的可行性和SWOT分析

PPP模式在電能替代領域的推廣具有可行性。其一，目前我國仍然是發展中國家，市場還未能充分發揮在資源配置中的基礎性作用和關鍵作用。PPP模式恰恰具有這種政府監管和市場機制相結合的特色，適應我國社會經濟發展的現狀。其二，PPP模式主要適用于政府的公共服務、基礎設施類項目。電能替代項目大多屬于能源類的市政基礎設施，具有較強的公共性，需要大量的資金且短期經濟效益有限，PPP模式可以促進私營部門分擔一部分公共部門資金或者運營效率不足的領域。其三，綜合能源服務日益受到重視，引發能源電力行業的重大轉型，智能電網、分布式能源、新能源汽車充電樁等作為電能替代配套的支撐基礎或重點建設領域要求高度專業的技術、設備和人才，通過PPP模式有效整合政府和社會各自的優勢資源，既發揮了政府的政策提供及綜合協調的作用，又有助于企業在資本、技術設備、運營管理等方面發揮專業優勢，從而有利于解決政府在某些領域專業性不足的問題。

我國在電能替代項目推廣PPP模式的過程中，面臨著機遇與挑戰并存的局面。PPP模式在發展電能替代項目的優勢，表現在全方位增強融資能力、風險分擔、提高公共服務效率和水平等方面。作為一種新融資形式，PPP的應用直接減輕政府的財政負擔和負債壓力，使得私營機構與政府共同承擔項目的責任和風險，且有利于充分調動企業積極性和各項優勢，提高項目建設運營的整理效率和水平。創新的商業模式劣勢是投資與收益的存在較大時差。電能替代領域的PPP項目建設工期普遍較長、項目落地慢、運營周期長，這使得投資與收益之間存在較長的時差。機遇是國家政策的大力支持，近年來政府部門頒布了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》《關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》《國家電網公司關于全面實施電能替代的意見》等一系列相關政策，在政策層面大力支持清潔能源行業商業模式創新。目前而言，最大的挑戰在于我國社會對于PPP、BOT（即建設、經營、轉讓）等新型的商業模式認知不足。此外，融資渠道不通暢，監管滯后，項目經驗不足，政府財政補貼有限，金融、用地等相關優惠政策缺失等問題對于在電能替代領域推廣PPP、BOT等模式都帶來了較大挑戰。

創新商業模式促進電能替代項目發展的政策選擇

在電能替代領域進行PPP模式創新，將市場機制與政府監管有效地結合起來，政府卸下建設、經營、管理等重擔的同時，應該重點發揮政策提供、財政支持、資源整合、共同監督等方面的作用。

政府要加強完善相關政策法規

電能替代是近年來興起的，其能夠推行的關鍵在于政府層面的政策和大力的財政補貼。一旦政策環境較為寬松、經濟補貼不足，就可能會出現“電能反替代”現象。事實上，有些省市已經出現了“電能反替代”的案例。就我國目前的政策環境來看，政策文件僅有弱強制性，本應具有強制效力的法律法規又處于缺位狀態，不僅削弱了社會進行投資的積極性，也使得項目進行過程中的各種矛盾解決缺少依據，從而阻礙了建設工作的進展。英、美、德等發達國家通過制定法律開展電能替代項目是較普遍的做法。政府要加快配套的政策、法律法規，為電能替代商業模式的創新提供強有力支持。首先，電能替代是能源行業未來發展的重點任務，中央及各級政府可以通過組建專門的電能替代發展建設工作委員會，牽頭各項工作。其次，政府應進一步細化促進電能替代發展、商業模式運用、電價補貼、清潔改造等內容。

政府要加強經濟激勵的力度

電能替代領域配套的財政資金專項補貼、稅收減免、金融扶持等經濟激勵力度不足，大大削弱了社會參與投資的積極性，極易引發“電能反替代”。政府創造一個從投資建造、運營到電力回購等全流程的扶持模式，這是促進商業模式成功的關鍵因素。德國政府充分發揮其政策制定者、激勵者的角色，通過經濟補貼、優惠性政策、金融扶持以鼓勵社會資本參與新能源的開發利用。比如德國分布式能源采用多中心運營模式，投資建造時，分布式能源的業主可以獲得政府的補貼，除了政府的直接補貼、優惠性法規或政策之外，德國復興信貸銀行為分布式能源的發展提供貸款。德國政府還通過一個被稱為“買回補助”的政策，為每位安裝太陽能屋頂的住戶提供補貼。與歐美國家不同，我國電能替代的PPP項目往往是由政府主導的、具有一定公共性的大型能源基礎設施項目，需要較長期、大量的資金投入，因此政府更應該承擔其職能，加大對電能替代項目建設及商業模式創新的經濟激勵措施。

政府要加強建設配套工程

綠色電力對傳統電力的替代是電能替代的關鍵所在，其重點任務是清潔能源和可再生能源的開發與利用。我國新能源資源分布零散，生產與需求呈逆向分布，電能替代支撐體系的配電網建設滯后，全額消納成為分布式清潔能源發電并網的利益難題，同時也阻礙了電能替代領域商業模式的創新。因此，要推動PPP模式在電能替代項目的運用就必須加快智能電網等配套工程建設，從而為電能替代發展提供加速器。從2010年開始，我國政府工作報告都強調“加強智能電網建設”，并被納入社會發展規劃中，上升為國家戰略予以推進實施。近年來，國家積極推動智能電網研究和標準化工作，取得了系列成果和突破。但在智能電網發展的立法保證、投資融資、市場機制建設方面還存在明顯的不足。需要進一步整合信息通信技術、儲能技術、物聯網技術等先進技術運用到智能電網建設中來。

總之，國內外依托現有的商業模式不斷推行和實施電能替代戰略，電能替代領域商業模式的創新尚處在摸索階段，PPP模式以政府投入為主導、積極整合優勢資源，引導社會參與、激發市場活力，具有較強的可行性和可推廣性。