走城鄉融合發展之路推動鄉村振興

吳愛美

摘? 要：該文以池州市為例，分析了當前農業農村的發展現狀，指出了城鄉融合發展中存在的主要問題，并提出了促進城鄉融合發展的思路及建議。

關鍵詞：城鄉融合發展;問題;對策;池州市

中圖分類號 F323文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2019）06-0001-04

黨的十九大報告提出，實施鄉村振興戰略。要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化[1]。“實施鄉村振興戰略”事關全面小康目標的達成，事關共同富裕承諾的兌現，事關現代化強國藍圖的實現。“農業強不強、農村美不美、農民富不富，決定著億萬農民的獲得感和幸福感，決定著我國全面小康社會的成色和社會主義現代化的質量[2]。”進入新時代，面對新要求，只有堅持農業農村優先發展，全方位縮小城鄉差距，走城鄉融合發展之路，才能讓更多的農民充分享受改革發展的巨大紅利，切實推進鄉村振興戰略的實施。

1 池州市農業農村發展現狀

黨的十一屆三中全會以來，中國農村改革發展走過了近四十年的歷程，邁出了四大步：實行了以家庭承包經營為核心的農村經營體制改革;以農村稅費改革為核心的國民收入分配關系改革;以促進農村上層建筑變革為核心的農村綜合改革;以農村基礎設施和公共服務體系建設為核心的建設社會主義新農村。隨著改革的不斷深入，農村經濟體制得到了不斷完善，為農業、農村經濟發展帶來了勃勃生機，城鄉融合發展也邁出了堅實的步伐。當前，池州市城鄉融合發展主要表現如下特征：

1.1 現代農業步伐加快，產業融合不斷推進 隨著“多予少取放活”的“三農”工作方針的貫徹和“以工補農、以城帶鄉”惠農政策的落實，極大地調動了農民生產的積極性，農業生產穩步發展。2017年，全市糧食總產68.8萬t、棉花總產2.1萬t、油料總產7.2萬t。肉類產量9.0萬t、水產品產量14.2萬t;比2010年分別上年增長14.1%和28.1%。現代農業發展步伐進一步加快，截至2017年底，全市省級現代農業示范區4個，省級農業產業化示范區3個;全市土地流轉率達48.3%;全市現有農業產業化聯合體51家，其中省級14家、市級10家;市級以上龍頭企業220家，其中國家級1家、省級35家;各類農民合作社1647家，其中國家示范社15家、省示范社40家，市級示范社176家;家庭農場2321家，其中省示范56家、市示范180家。品牌意識進一步增強，獲中國馳名商標5件、省著名商標88件，農產品地理標志認證3個，安徽名牌產品20個，三品一標數量達到153個;貴池區被評為國家級生態原產地產品保護示范區，國潤茶業“潤思牌紅茶”等5家企業6個品牌獲批國家生態原產地保護產品。產業融合進一步發展，2017年，全市198家規模以上農產品加工企業實現產值135億元，農產品加工業與農業總產值的比值由6年前的0.7∶1提高到1.49∶1。電子商務進農村實現全覆蓋，石臺、東至縣成為全國電子商務進農村綜合示范縣，規模農產品企業電商銷售額達8.45億元。

1.2 基礎設施建設進一步加強，人民群眾生產生活條件明顯改善 隨著農村基礎設施建設投入力度的不斷加大，中小河流治理、農村電網改造升級、村村通公路、農村安全飲水、光纜通達工程等一批項目建成，有力地改善了農村生態環境、提高了農民生產生活條件。截至2017年底，全市農村公路總里程達7659km，行政村通瀝青（水泥）路率達100%，其中，暢通工程2167km;改造加固農村危橋340座。啟動“城鄉交通一體化”建設工程，55條農村公交線路實現常態化運營，建制村客運通達率99.8%;構建農村物流站點200多個，農村物流網絡鎮村覆蓋率達100%。實現光纜通達工程，網絡覆蓋到所有行政村;實行了農村安全飲水基本實現村村通、全覆蓋，117.2萬人農村飲水問題得到解決;全市建成高標準農田5.05萬hm2，有效灌溉面積8.343萬hm2，農業機械總動力86.8萬kW。中心村農村電網改造全面完成，供電可靠率提高到99.89%。

1.3 社會事業全面進步，公共服務體系不斷完善 城鄉基本養老、基本醫療保險制度和大病保險實現全覆蓋，城市低保、農村低保標準比6年前分別提高75%、171%，加快構建多元化養老服務體系。“學前教育三年行動計劃”按時完成，新建和改建幼兒園109所;“全面改薄”計劃深入實施，完成“全面改薄”項目323個;主城區基礎教育3年提升行動啟動實施。深入開展全民健身運動，人均體育場地面積位居全省第4位。深入推進基層醫藥衛生體制改革，縣域醫共體試點工作有序推進，城鄉居民醫保合并運行，參合率保持100%，基本醫保、大病保險、醫療救助實現全覆蓋。2017年農村居民最低生活保障人數49343人，共發放低保資金13241萬元。全市共實施農村危房改造49878戶。

1.4 農村環境有所改善，人民群眾獲得感、幸福感、安全感明顯增強 農村環境綜合治理持續開展，全面完成鄉鎮政府駐地建成區整治，建成112個省級美麗鄉村中心村，農村環境“三大革命”全面啟動，完成農村陳年垃圾清理和3681戶農村改廁，農村人居環境明顯改善。建立市縣鄉村四級“河長制”體系，啟動“林長制”，圓滿完成“千萬畝”森林增長工程;加強大氣、水、土壤等污染綜合防治，整頓關閉礦山94家，建成綠色礦山19家;市縣生活垃圾、園區污水處理設施實現全覆蓋，禁養區內畜禽養殖場如期“清零”，秸稈綜合利用率達到91.9%。社會建設和治理水平不斷提高，完成20個社區“三社聯動”試點、285個農村社區建設試點。社會治安防控體系實現了立體化、信息化建設，實施村級“四個一”建設，一村一警、一村一法律顧問實現全覆蓋，群眾安全感滿意度位居全省前列。脫貧攻堅取得決定性進展，42個貧困村出列，7.4萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率由2014年的7.8%下降到2.7%。

2 城鄉融合發展中存在的主要問題

實現城鄉發展一體化是新型城鄉關系的最終目標，城鄉融合發展則是實現目標的路徑，只有通過城鄉融合發展的不斷深入，最終實現城鄉發展一體化。當前，盡管農村經濟社會得到了較快發展，但仍然存在著城鄉發展不平衡、農業農村發展不充分等主要問題：

2.1 產業融合不充分，城鄉二元經濟問題突出 城鄉二元結構始終是制約城鄉融合發展的主要障礙。近年來，隨著現代農業發展進程的加快，農業勞動生產率不斷提高，城鄉二元經濟問題呈逐年持續改善的趨勢，但改善程度十分有限，部分地區城鄉二元經濟問題還呈現惡化趨勢。一是農產品高附加值未得到明顯提升。盡管近幾年農村生產方式由家庭生產轉向大戶種養，但農產品仍主要處于粗略加工狀態，以農產品加工為基礎的飲料、休閑食品及生化等行業延伸發展的較少，產品附加值普遍不高。部分農產品如茶葉等品牌過多過濫，不能形成行業核心競爭力。二是勞動密集型產業仍然是鄉村產業的主體。調研的東至縣勝利鎮，全鎮人口5.8萬多人，從事非農業生產的勞動力1.4萬人，全鎮有35家服裝加工企業，就業勞動力達1100多人，由于勞動力技術含量不高、技能不強，勞動生產率提升空間有限，人均收入增長緩慢。三是服務產業發展嚴重滯后。由于農村人口向城鎮轉移加快，削弱了農村消費能力，導致農村商業及服務業發展遲緩。四是各種“紅線”制約了特色經濟發展。調研的貴池區梅街鎮、東至縣勝利鎮是典型的山區、圩區鎮，受生態公益林、基本農田和濕地保護區“紅線”影響，發展林下經濟和休閑觀光農業受限制，資源優勢難以轉化為經濟優勢。

2.2 生產要素自由流動尚未建立，融合發展的水平有待提升 生產要素在城鄉之間的流動受到諸多限制，嚴重制約城鄉融合發展水平的提升。一是農村技術人才缺乏。大量有知識、懂技術的農村勞動生產力外出務工，留下的僅是一些老人、婦女和兒童，部分沒有外出的中年人大多是缺技術、少文化，難以推動農業生產更大的進步和發展。二是農民進城的門檻依然較高。雖然戶籍制度改革為農民進城帶來便利，城市就業、社會保障等制度改革改善了農民向城市流動的環境，也降低了農民在城市就業和居住的成本。但是促使農民家庭整體遷入城市的制度環境依然沒有建立，特別是城市的住房、子女教育等制度成為農民在城市定居的最重要限制因素。由于城市生活成本過高和農村惠農政策的吸引，農村居民轉移落戶城鎮化進展緩慢，2017年，全市農村居民轉移落戶城鎮人口17551人，其中本市農村居民17062人（包括城鄉屬性調整人口15953人）。三是城鄉金融市場存在嚴重的藩籬。現存農村金融機構有效供給不足，農村資金外流嚴重，資金缺乏有效的雙向流動，不利于農業農村的發展。由于農村土地市場尚未健全，信用抵押制度尚未建立，城市資本適度合理進入鄉村還是遠景規劃。四是土地城鎮化加快，加劇城鄉發展不平衡程度。隨著建設用地擴大，城鎮化蔓延擴張，農村失地農民越來越多。一方面，農民無法同等分享城鎮化發展的好處，另一方面，城鎮化土地利用效率不高、帶動力不強，加劇了城鄉發展的不平衡程度。

2.3 基礎設施存在許多短板，基本公共服務水平有待提升 新農村建設取得了巨大的成就，但按照城鄉融合發展的要求，基礎設施建設欠賬較多。一是農村基礎設施建設依然存在許多短板。農村道路改造提升工程任務艱巨，全市農村公路總里程達7659km，已經實施暢通工程2167km，僅占農村道路總里程的28.3%，部分國、省道如206國道勝利段年久失修，齊石公路超載現象嚴重。建成高標準農田5.05萬hm2，僅占劃定永久基本農田11.09萬hm2的45.6%。農村小型水利工程管理養護機制尚未建立，資金籌措困難，“重建設、輕管理”現象依然突出。防洪排澇工程仍處在低標準運行。農村安全飲水集中供給（水廠直供）率還不高。鄉村污水處理設施起步較晚，截至2017年底，41個鄉鎮政府駐地污水設施建設僅14座。二是城鄉教育資源不均衡。教育投入城鄉分配不平衡，導致城鄉辦學條件、師資隊伍的差異很大。農村中小學缺少音樂、美術老師，學前班缺少幼教老師。城鄉學校學生大班額與小班額的現象突出，一些農村小學和教學點被迫關停，保留下來的也生源不足。城區學校布局亟待調整，如目前東至縣高中階段各類學校10所（包括民辦一貫制學校3所），高中教育資源過度分散，不利于高中教育資源的整合和教學質量的提升。三是農村衛生資源總量不足。伴隨著群眾健康需求的日益多元化，鄉村醫療衛生服務供給能力不足。東至縣勝利鎮中心衛生院業務用房建于20世紀90年代，總面積4000m2，按照鄉鎮5萬人服務群體標準，總面積應在1.2萬m2以上。貴池區仍有2/3的鄉鎮衛生院缺少彩色B超設備，有些衛生院有設備但無專業操作人員。農村衛生服務人員老年化程度嚴重，電腦操作等工作技能水平難以承擔公共健康服務體系建設重任。偏遠山區，基本的醫護人員引進難，留住更難。

3 池州市城鄉融合發展思路及建議

城市和農村是一個命運共同體，要想實現城鄉平衡發展，打破二元分割的狀態，促進農民生產與生活方式的轉變，讓農業變得更強、農民變得更富、鄉村變得更美，切實推動城鄉一體化建設，必須重塑城鄉關系，把城鎮發展與鄉村發展作為一個有機的整體，促進城鄉基礎設施和公共服務一體化發展[3]。

3.1 統籌城鄉規劃，構筑城鄉融合發展的框架 一是構建清晰的城鄉空間形態。引導各類要素向沿江重點開發區域集聚，加快形成沿江產業密集帶和城鎮群，支持腹地生態區因地制宜地發展旅游、農產品加工、休閑生態農業等特色產業，形成沿江與腹地、城鎮與農村協同發展格局。二是強化功能區劃定。按照《池州市主體功能區規劃》要求，以城鎮化、產業化提升發展片區為引擎，推進重點城鎮發展和產業集聚，沿江發展帶重點以牛頭山、烏沙等鎮為主，發展有色金屬材料、裝備制造、建材及造船產業;青陽—九華山片區重點以丁橋、酉華為主發展金屬與非金屬新材料產業，以九華鎮、朱備鎮為重點發展生態旅游產業;大渡口片區重點以大渡口鎮為主發展綠色食品加工業、先進裝備制造業和現代服務業;香隅—東流片區重點以香隅為主發展新型化工產業、紡織服裝產業;仁里—仙寓片區重點以七都、仙寓鎮為主發展鄉村旅游和生態農業。三是加快實施城鄉“多規合一”。積極探索產業經濟發展規劃、城鎮規劃、土地利用規劃等相關規劃的“多規合一”，統籌協調各類規劃，有效指導城鄉建設又好又快發展。四是發揮美麗鄉村建設示范作用。以中心村為重點，加強基礎設施和公共服務設施建設，推進農村垃圾、污水、廁所專項整治“三大革命”，引導山區、邊遠地區村民向中心村遷移。盤活“空心村”土地，整理農村居民點，提高用地效率。

3.2 立足資源優勢，促進城鄉產業融合發展 一是以現代農業為本底，推動城鄉產業融合發展。加強水庫、堤壩、灌排等農田水利建設，增強旱澇災害防治能力。加快小型農田水利工程改造提升建設步伐，有效解決農田水利“最后一公里”問題。繼續實施高標準農田建設，加強田間道路、農田林網等基礎設施建設。發展多種形式適度規模經營，構建現代農業經營體系、生產體系和產業體系，著力提高農業質量效益和生產力。建設一批“生產+加工+科技”現代農業產業園區和現代農業產業化聯合體，形成“龍頭企業+合作社+基地+農戶”的產業化組織模式。推進農牧漁結合、種養加循環，做強一產、做優二產、做活三產。二是以休閑農業和鄉村旅游為紐帶，促進城鄉產業融合發展。推進農業、林業與旅游、教育、文化等產業深度融合，不斷豐富鄉村旅游業態和產品，打造各類主題鄉村旅游目的地和精品線路，試點開展集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體。三是以農村電子商務為平臺，引領城鄉產業融合發展。推動“互聯網+現代農業”行動，充分利用林產品電商平臺“大森林商城”上線運營的契機，積極引導新型農業經營主體、農林加工流通企業全面對接各類電子商務平臺，相互融合，推動線上線下互動發展，支持農產品電商平臺和鄉村電商服務站點建設，進一步完善電子商務進農村工作，解決好電子商務的“最后一公里”瓶頸問題。

3.3 推進公共服務均等化，建立城鄉一體化的公共服務體系 一是調整公共財政支出結構，增加農村公共服務投入。切實加大財政對農村公共服務設施和服務體系建設的投入，把農村公共基礎設施和農村公益事業的發展逐步納入各級財政支出范圍。充分發揮財政資金的導向作用，通過財政杠桿引導更多社會資金投向農村公共服務體系建設，滿足農民對公共產品的需求，逐步減小城鄉間基本公共服務差距，使農村居民享有與城市居民大致相等的公共產品和公共服務，努力打造覆蓋城鄉、區域均衡、全民共享的公共服務體系。二是合理配置城鄉資源，建立城鄉一體化的公共服務機制。制定優惠政策，有序吸引優秀醫務人員、老師、技術人員、大學畢業生等各種優質資源向農村延伸。投入一定資金，解決鄉村公共服務領域工作人員住宿和生活問題，為他們營造相對穩定的工作和生活環境。針對農村優秀教育、衛生人才缺乏，教育水平和醫療技術偏低等問題，加大培訓經費投入，制定培訓進修計劃，提高專業水平。加大社區服務站建設力度，開展社區服務站標準化建設，為社區服務提供平臺和有效載體。三是加大文化體育設施建設力度，豐富農村文化生活。規劃社區文化站、文化廣場和運動場地建設，爭取每個社區（村）都有一個運動場地和一個文化室或圖書室，豐富農村居民文化娛樂生活。開展城鄉共建、結對發展，推行專業文化單位、團體或社區與農村社區結對子，一對一幫扶，推進城市優勢文化資源向農村覆蓋，形成各種文化資源互動機制。

3.4 強化政策支持和引導，建設城鄉一體化的要素市場 重點加強集體建設用地、農民承包地、資本、技術等生產要素市場建設，加大“招商引資”和“招才引智”力度，為各類要素市場化流向“三農”發揮杠桿作用。一是建設城鄉統一的建設用地市場。依托城鎮國有土地交易平臺，逐步將農村集體建設用地、宅基地、林地使用權，森林和林木所有權的轉讓、出租、入股和抵押等，納入城鄉統一的交易市場，讓城鎮得空間、農民得利益，切實解決工業和城鎮發展“缺地”、新農村建設“缺資金”、城鄉統籌“缺抓手”等難題。二是建設城鄉統一的人力資源市場。完善勞動就業管理和服務體系，實行統一規劃、統一市場、統一管理，逐步建立城鄉統一的就業、失業統計制度，統一城鄉就業服務內容與標準;強化《勞動法》等法律法規的宣傳與監督管理工作，切實消除勞動用工中城鄉居民同工不同酬、同勞不同保等不合理現象。三是建設城鄉統籌的資本要素市場。引導建立投入鄉村地區的資本金融市場，創新面向“三農”的金融產品和服務，統籌發揮政策性金融、商業性金融和合作性金融的作用，保障金融機構農村存款主要用于農業農村;加快農業保險產品創新和經營組織形式創新，完善農業保險制度。鼓勵社會資本投向農村建設，引導更多人才、技術、資金等要素投向農業農村。

3.5 深化農村改革，為城鄉融合發展激發活力 結合當前農村發展的現狀，超前謀劃，大膽探索，勇于創新，破解城鄉融合發展中的難題，為城鄉融合發展提供不竭的動力。一是深化戶籍管理制度改革。按照“屬地化管理、市民化服務”的原則，鼓勵城市化地區將流動人口納入居住地教育、就業、醫療、社會保障、人口、住房保障體系，切實保障流動人口與本地人口享有均等的基本公共服務和同等的權益。把吸納農村人口和外地人口進入城市居住和就業與城市建設用地增加及基礎設施建設項目增加掛鉤，降低遷入人口居住和就業成本。吸引在城市有穩定職業和住所的流動人口實現本地化，引導區域內人口均衡分布。二是深化人事制度改革。突破人事編制的局限，實行編內、編外人員同等待遇，按照“志向在農村、服務在農村”的要求，從當地大中專畢業生中，培養本地化醫務、教育和技術服務人員;出臺城鄉技術人員合理流動政策，提高鄉村醫務、教育和技術人員待遇，吸引各種優質資源向農村延伸，切實改變鄉村振興缺人才的難題。三是深化農業供給側結構性改革。按照調好調優、市場供需匹配、產業鏈條延長、區域布局合理等要求，推動農業由平面擴張向立體拓展，形成資源有效利用、功能充分發揮的現代農業產業體系。

參考文獻

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[3]劉彥隨.中國新時代城鄉融合與鄉村振興[J].地理學報，2018（4）：637-650.

（責編：張宏民）