深度貧困地區金融精準扶貧的實踐與思考

楊凈捷

云南省普洱市瀾滄縣是全國唯一的拉祜族自治縣，位于云南省西南部，與緬甸接壤。全縣20個鄉（鎮）、161個村委會（社區），總人口50.05萬人，其中拉祜族人口占43%，拉祜、佤、布朗等“直過民族”人口占45.71%，少數民族人口占79%。截至2018年底，全縣建檔立卡貧困人口59278戶21.15萬人，其中未脫貧8.5萬人，占全市未脫貧人數的53.15%，貧困發生率高達19.84%，是典型的深度貧困地區，全省、全市脫貧攻堅的主戰場，脫貧攻堅任務重難度大。

一、金融助推脫貧攻堅成效明顯

近年來，人民銀行加大統籌協調，組織推動瀾滄縣金融機構積極探索金融扶貧新舉措，助推瀾滄縣脫貧攻堅取得階段性成效。截至2018年12月末，全縣金融機構各項存款余額106.03億元，同比增長1.8%，各項貸款余額69.95億元，同比增長14.5%，高于全市1.9個百分點。金融精準扶貧貸款余額15.46億元，同比增長18.47%，帶動建檔立卡貧困人口80739人次。

（一）有效發揮扶貧再貸款結構引導作用，加大金融助推脫貧攻堅支持力度

采用“扶貧再貸款+個人精準貸款”和“扶貧再貸款+產業帶動貸款”等模式，2016年以來累計發放扶貧再貸款2.58億元，余額1.9億元，累計支持帶動貧困戶就業發展的龍頭企業、專業合作社及家庭農場 24戶，專業大戶、一般農戶和建檔立卡貧困戶1520 戶（其中建檔立卡貧困戶533 戶），精準扶貧效果明顯。如扶貧再貸款扶持地方特色產業示范點——瀾滄建梅茶廠通過發展茶葉、咖啡等種植產業和畜牧養殖等特色農業，帶動包括建檔立卡貧困戶在內的3600余人實現人均增收6000元。截至2018年12月末，瀾滄縣農村信用社運用扶貧再貸款發放貸款、精準扶貧貸款加權平均利率分別為5.45%和5.52%，分別比其運用自有資金發放的同類貸款利率低1.03個和0.16個百分點，社會融資成本有效降低。

（二）精準扶持特色產業，帶動貧困人口脫貧致富

1.加強政銀企三方對接，著力滿足特色農業基地金融需求。組織金融機構與農業部門推薦的瀾滄縣2018年6個產業扶貧基地依托實體開展“一對一”融資對接，發放并新增意向貸款1.56億元，占融資需求金額的96.89%，支持發展肉牛、生豬、檸檬、芒果、甘蔗、蔬菜等綠色生態種養業，涉及農戶873戶，其中建檔立卡貧困戶316戶。

2.立足資源稟賦和產業特色，積極開展金融產品和服務方式創新。依托瀾滄縣惠民鄉景邁山古樹茶和申遺，圍繞茶產業和旅游產業發展，推動創新金融產品，助推瀾滄縣經濟發展和直過民族脫貧致富。一是農村信用社在全省首創農戶資產公證貸款，拓寬貸款抵質押資產范圍。產品特點為農戶用自身古樹茶茶地、廠房、住房等合法資產抵押擔保為前提，經所在村民小組、村民委員會證明，村民公認，瀾滄縣司法局公證處對農戶抵押擔保承諾的事實進行司法公證，并出據具有法律效力的公證文書，農村信用社依據公證文書承諾的資產作為抵押擔保向農戶發放個人貸款。2015年業務開辦以來累計發放貸款266戶1.9億元，惠及或帶動930戶建檔立卡貧困戶。其中惠民鄉67戶0.79億元，惠及或帶動180戶建檔立卡貧困戶，解決了專業大戶、農民專業合作社發展茶產業和旅游產業中貸款抵押擔保難題，在自身發展壯大的同時帶動農戶脫貧增收致富。惠民鄉芒景村布朗族村民南康用自家古茶園38畝、生態茶35畝及房產做公證抵押，獲得農村信用社貸款發展茶葉種植加工，成為遠近聞名的致富帶頭人，并倡議發起景邁山古茶林誠信聯盟，已有10戶企業或合作社參與。惠民鄉芒景村布朗族村民蘇愛華用自家古茶園12畝、生態茶300畝及房產做公證抵押，獲得農村信用社貸款發展茶葉加工、餐飲住宿、休閑娛樂，成立了農民專業合作社，擁有104戶社員、資產4000余萬元。二是農業銀行創新發放全國首筆以茶葉存貨抵押的“七彩云南 普洱茶企貸”，輻射帶動千家萬戶貧困戶增收。該產品于2018年由瀾滄縣農行向云南省農業產業化龍頭企業、瀾滄縣產業脫貧標志性企業——瀾滄古茶股份有限公司發放，授信0.8億元，余額0.5億元。公司以產業帶動方式與瀾滄縣25戶合作社簽訂《茶葉購銷合同》，與2個茶葉初制廠558戶（含建檔立卡戶547戶）茶農簽訂《協議書》收購茶葉，帶動茶農人均年增收1.8萬元。三是農村信用社創新發放農民專業合作社聯帶共同保證貸款，有效拓寬農村經濟組織融資渠道。其特點是農民專業合作社社員組成連帶共同保證小組，農村信用社對該農民專業合作社發放貸款由連保小組成員承擔連帶共同保證責任。2016年開辦業務以來累計發放農民專業合作社連帶共同保證貸款32戶1.49億元，惠及建檔立卡貧困戶1560戶。

3.選擇有意愿、有實力、帶動能力強的新型經營主體參與特色產業金融精準扶貧，拉長產業鏈條。如瀾滄縣農業發展銀行大力支持瀾滄縣骨干支柱產業——蔗糖產業發展，帶動全縣蔗區群眾增收致富。2006年以來，累計支付蔗農甘蔗款12.6億元，向瀾滄縣政府繳納稅款2.41億元，平均每年帶動蔗農增收300元/戶以上。2013年-2018年榨季，累計向云南中云勐濱糖業有限公司提供4.5億元貸款，惠及瀾滄縣1.2萬多戶蔗農，其中建檔立卡貧困戶3795戶，計1.33萬人。

（三）積極支持基礎設施項目，夯實經濟社會發展基礎

2016年以來，瀾滄縣金融機構累計發放農村危房改造貸款7.48億元，惠及農戶17439戶，其中2017年以來發放2.02億元，惠及4類重點對象2551戶。農業發展銀行累計發放易地扶貧搬遷貸款3.35億元，惠及農戶9704戶34985人次，其中建檔立卡貧困戶7991戶29151人次;發放棚戶區改造貸款0.5億元，支持改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件，惠及19382戶59350人，其中建檔立卡貧困戶占28.09%。建設銀行發放思茅至瀾滄高速公路重點項目基金13.17億元，已獲批思茅至瀾滄高速公路建設項目固定資產貸款信用額度30億元，并發放貸款10億元。

（四）加大對建檔立卡貧困戶金融支持，增強自我發展能力

2017以來，瀾滄縣金融機構累計向5405戶建檔立卡貧困戶發放扶貧小額信貸2.24億元，支持其發展生產;累計向412戶有創業發展意愿和發展能力的建檔立卡貧困戶發放創業擔保貸款4120萬元，支持其自主創業。截至2018年12月末，全縣金融機構個人精準扶貧貸款余額10.9億元，同比增長20.27%。農村信用社創新建立農戶聯絡員信貸制度，聘用農戶聯絡員154人，為貧困戶提供金融支持普及、金融政策咨詢、信貸管理等服務。

（五）積極推進農村信用體系和支付環境建設，提高金融服務水平

截至2018年12月末，農村信用社為全縣10.65萬戶農戶建立信用檔案、10.14萬戶農戶核定貸款33.48億元、評定信用農戶10.14萬戶、信用村22個，農戶建檔面、核貸面、信用農戶評定面分別為99.92%、95.18%、95.18%，核貸金額增加7.62億元，其中核貸面、信用農戶評定面分別高于全市5.31和2.58個百分點，信用培育不斷發展，信用評價機制不斷完善。5家金融機構在瀾滄縣布設60個服務網點、2426臺自助設備、200個“惠農支付服務點”，并建設22個普惠金融服務站，實現了以“惠農支付服務點”“農村普惠金融服務站”為主的農村基礎金融服務供應網絡全面覆蓋有需求的行政村。

二、金融助推瀾滄縣脫貧攻堅存在的主要困難和問題

（一）經濟社會發展落后

瀾滄縣是由原始社會末期、封建領主制向地主制轉化時期直接過渡到社會主義社會的民族“直過區”，社會發育程度低，經濟發展基礎差，基礎設施建設落后，貧困人口整體素質不高，自我發展能力較弱，脫貧攻堅難度大。2018年，全縣生產總值僅77.95億元，實現一般公共預算收入5.24億元、支出50.07億元。人均受教育年限6.3年，其中拉祜族、佤族人均受教育年限5.8年，遠低于全國全省平均水平。

（二）產業基礎薄弱

瀾滄縣山區面積占98.8%，農業基礎設施脆弱，農業產業組織化程度低，帶動產業發展的龍頭企業少、小、弱，產業鏈短，新型農業生產經營主體帶動力不強，可用于抵押擔保的有效資產不足，社會化擔保體系缺位，利益聯結機制不健全，金融支持的有效載體不足。2018年，全縣產業精準扶貧貸款僅增長0.89%，余額僅占全部精準扶貧貸款的11.77%，全縣6個產業扶貧基地僅帶動0.53%的建檔立卡貧困戶。2017年457個農民專業合作社（其中被農業部門認定示范社24個）中建檔立卡貧困戶社員僅占1.23%。此外，未建立產業扶貧企業+帶動建檔立卡戶名錄，金融精準對接建檔立卡貧困戶受制約。

（三）易地扶貧搬遷推進緩慢

由于易地扶貧搬遷政策調整和變化較快，致使項目規劃多次調整，且項目主體把握政策不精準，易地搬遷工作推進緩慢，導致貸款資金支付進度緩慢，滯留賬戶時間較長。此外，易地扶貧搬遷政策執行有偏差，突出表現在建檔立卡貧困戶建房面積超標，部分搬遷點規劃選址不合理，項目實施遲緩，后續發展措施不配套，與農村危房改造政策混用，原址重建，資金管理使用不規范等。

（四）扶貧小額信貸管理存在的困難和問題

一是風險補償金不到位。截止2018年12月末，瀾滄縣扶貧小額信貸風險補償金應到位2186萬元，實際到位1300萬元。二是發放成本相對較高以及執行基準利率，銀行收益降低。三是享受扶貧小額信貸的建檔立卡貧困戶群體多居住在偏遠山區，無較好的產業帶動，自身發展能力不足，加之長期“輸血”的救濟模式導致部分貧困戶脫貧意愿較低，甚至對扶貧小額信貸存在認識誤區，認為“金融扶貧是國家救濟，可以借錢不還”，“等、靠、要”思想嚴重。四是部分建檔立卡貧困戶種養殖規模較大或擴大經營意愿強，扶貧小額信貸5萬元額度難以滿足其發展需求。五是建檔立卡貧困戶被調整為非建檔立卡貧困戶后不得再享受貼息，需銀行與貸款戶協商解決，或收回貸款，或利息由客戶支付給銀行，銀行難與和客戶達成解決方法，對利息收取方式難以進行調整，有可能影響貸款對象信用記錄，從而影響銀行信貸質量。如瀾滄縣金融機構扶貧小額信貸對象涉及83戶372萬元調整為非建檔立卡貧困戶，就存在這一問題。六是扶貧部門對建檔立卡貧困戶信息實行動態管理，但與金融部門之間的信息共享機制不夠完善，影響金融機構準確、有效、及時的獲取建檔立卡貧困戶信息。

（五）部分扶貧貸款風險補償資金和利息貼補等激勵機制不健全

截至2018年12月末，瀾滄縣扶貧小額信貸、農村危房改造和創業擔保貸款風險補償金僅到位34.38%，扶貧小額信貸、創業擔保貸款應補貼利息僅到位93.91%，瀾滄縣農村信用社農村安居房建設貸款和扶貧小額信貸風險補償資金分別缺口1261和1000萬元。

（六）金融資源的有限性與逐利性客觀存在

截至2018年12月末，瀾滄縣農發行、農村信用社金融精準扶貧貸款余額占全縣的86.33%，金融精準扶貧合力不夠，農行、郵儲、建行參與度有待提高。全縣僅有5家金融機構，且鄉鎮服務網點以農村信用社為主，金融機構重心下沉不夠。如瀾滄縣建行僅在縣城有一個營業網點，人員少、業務覆蓋面小，客戶資源相對較少，業務發展受到影響，特別是鄉鎮業務的推廣受限。金融機構發放扶貧貸款期限一般為一年，與扶貧項目預期收益、農業生產周期不匹配，不利于農業可持續發展和農戶脫貧增收，金融扶貧產品契合度不高。農業保險品種少、針對性差、覆蓋面窄、保險保障能力不足。扶貧貸款等多項政策性貼息貸款往往要求執行利率優惠，但多數存在金額小、客戶散、分布廣、居住地較環境差等特點，導致此類貸款發放和管理成本較高。此外，隨著利率市場化改革不斷深化，金融機構利差不斷收窄，加之針對貧困地區金融扶貧的稅收優惠、財政獎勵、費用補貼、金融監管等政策不夠完善，一定程度上影響了銀行助推脫貧攻堅積極性。截至2018年12月末，瀾滄縣農村信用社存量林權抵押貸款余額0.82億元，其中不良貸款占比59.57%。受國家林業政策的影響，天然林禁止采伐，無林業采伐指標，抵押物無法變現，林權抵押不良貸款處置困難。

三、對策建議

（一）精準對接，加大產業培育力度

結合瀾滄縣在資源稟賦、基礎設施、地域文化、民族特色等方面的差異，重點支持發展茶產業和旅游產業，積極培育漁牧、林業、甘蔗、檸檬、咖啡、木本油料等特色產業。一是加快培育壯大種養殖大戶、家庭農場、專業合作社、龍頭企業、農業產業聯合體等，加大規模化專業化的特色產業基地建設，打造旅游扶貧示范村和民宿旅游達標戶，引導市場主體走“企業+基地+貧困戶”“企業+合作社+貧困戶”產業化經營之路，推進農產品精深加工和綜合利用，延伸產業鏈，提高附加值。二是建立完善新型農業經營主體與貧困戶聯動發展的利益聯結機制，加快建立產業扶貧帶動精準脫貧經營主體名錄庫，引導金融機構精準施策。建立對帶動主體的聯合監管機制，確保借款人穩健經營，充分發揮帶動脫貧作用。三是金融部門要精準對接地方政府扶貧攻堅發展規劃，用好瀾滄科技示范縣建設平臺優勢，精準對接產業發展，精準對接中科院科技扶貧瀾滄縣項目清單，實現銀政有效互動，科學精準扶貧。

（二）積極創新，提高精準扶貧成效

一是以景邁山普洱茶誠信聯盟為試點，建設“金融誠信建設示范基地”，探索創新金融服務機制助推普洱茶產融結合發展路徑。二是積極穩妥推進農戶資產公證貸款、農民專業合作社連帶共同保證貸款，支持具有產業鏈依托的“鏈條戶”、與龍頭企業簽約的“訂單戶”、經營能力強且信用良好的“增信戶”以及從事專業化種養殖的“規模戶”，為脫貧攻堅提供持續、穩定的資金扶持。三是通過財政資金獎補、金融政策支持等正向激勵方式，建立完善創業致富帶頭人減貧帶貧機制，積極培育貧困村創業致富帶頭人，發揮其帶動脫貧增收致富作用。四是改進和完善差別化信貸管理。針對農業生產的資金需求特點，優化貸款供給結構，科學確定貸款期限、額度、利率等。五是加快發展農業保險，積極探索建立“政府+銀行+保險”風險分擔機制，鼓勵創新農業保險產品，增加與自然災害、養殖風險等有關險種。

（三）加強互動，撬動更多信貸資金投向扶貧

一是人民銀行要進一步發揮好金融精準扶貧統籌協調和組織引導作用，充分發揮存款準備金率、再貸款、再貼現等貨幣政策工具的引導激勵作用，引導金融機構發揮合力，精準施策，助推脫貧攻堅。二是健全風險防控和風險補償激勵機制，加大財政貼息力度。積極落實扶貧小額信貸貼息政策，是否符合建檔立卡戶貼息應按發放時情況認定，而不是按貼息申報時期的建檔立卡戶情況認定，有效分散金融機構經營風險。建立政府出資的融資擔保公司，積極為帶動貧困戶增收致富效果明顯的農業龍頭企業、農村專業合作社等提供融資擔保，擴大帶動效應。加快建立產業扶貧發展基金和產業扶貧貸款風險補償基金，調動金融機構積極性。三是高效履職，科學選址，做好規劃，注重新舊政策的平衡和銜接，保質保量實施新增貧困人口易地扶貧搬遷。四是推進教育均等化，重視金融知識普及，大力開展政策宣傳，激發貧困群眾內生動力。

（作者單位：中國人民銀行普洱市中心支行）