非試點地區農民住房財產權抵押貸款的困境及對策

薛亞利

摘要：農民住房財產權抵押貸款試點是中共十八屆三中全會確定的由人民銀行牽頭推進的改革任務。2015年12月全國人大常委會決定在278個試點縣分別暫停調整實施物權法、擔保法關于集體所有宅基地使用權不得抵押的規定，農民住房財產權抵押迅速推進。作為非試點地區的陜西商洛農民住房財產權抵押貸款在政府推動下發展迅速，但由于法律、制度障礙導致不良率大增。但通過完善風控、創新擔保、分擔風險等機制，非試點地區也能破解障礙，探索出具有當地特色的農民住房財產權抵押貸款可持續模式，推動農村經濟與農村金融協調發展。

關鍵詞：農民住房財產權 抵押貸款 非試點地區

為盤活農村居民不動產并激發其融資潛能，大力發展普惠金融與金融創新，陜西省商洛市從2012年起積極探索農民住房財產權抵押貸款，作為農村新型融資方式，對緩解農民融資難起到了積極作用。但受法律法規和風俗習慣等多重因素制約，該貸款不良率較高、債權實現難等問題顯現，影響了金融機構開展農民住房財產權抵押貸款工作的積極性和主動性。

一、商洛市農民住房財產權抵押貸款概況

2012年，在商洛市政府的推動下，商洛市商南縣率先在轄區開展農民住房財產權抵押貸款實踐，并逐漸拓展至轄內除洛南和柞水縣以外的5個縣區。2015年9月國務院發布“兩權”抵押創新政策，2015年12月27日全國人大常委會決定在全國59個試點縣（市、區）開展農民住房財產權貸款抵押試點，商洛市在積極申報全國試點未獲批準的情況下繼續推動本轄區農民住房財產權貸款抵押業務持續有序開展。截至2018年12月末，全市農民住房財產權抵押貸款余額5146萬元。在一定程度上緩解了農民融資難、抵押物缺乏等困境，盤活了農民“沉睡”資產。但受不良率高、抵押權實現難等原因影響，農民住房財產權抵押貸款余額減少，業務開展基本處于停滯狀態。

二、商洛市農民住房財產權抵押貸款面臨的困境

（一）不良貸款問題顯現

農民住房財產權抵押初期不良貸款問題尚未顯現，隨著時間的推移，部分債務人無法償還銀行貸款的問題逐漸凸顯。至2018年12月末，全市農民住房財產權抵押貸款不良余額2106萬元，不良率為40.92%，不良率遠高于普通貸款的不良率。個別機構發放的農民住房財產權貸款不良率達到80%以上。農民住房財產權抵押貸款余額呈直線下降態勢，12月末余額同比減少4670萬元。高企的不良率，加上抵押物農房執行難、處置難在一定程度上降低了債務人違約成本，降低了金融機構的貸款意愿。

（二）抵押物處置難且手段單一

2015年12月27日全國人大授權278個“兩權”抵押貸款試點地區暫停執行《物權法》第一百八十四條、《擔保法》第三十七條有關集體所有的耕地使用權和宅基地使用權不得抵押的相關法律條款規定。非試點地區未獲授權，因此法律對于流轉范圍之限制成為抵押物處置的瓶頸。依據《物權法》《土地管理法》及《房屋登記辦法》等規定，宅基地屬集體所有，城鎮居民禁止在農村購置宅基地、農民住宅或“小產權房。非本集體經濟成員即便通過交易的形式獲得農房，但依然無法取得所有權轉移登記。另一方面受限于經濟發展水平較低及地理位置閉塞，交通不便，農房價值低且市場需求小，加之傳統鄰里人情觀念影響，集體內部流轉的可能性降低。目前，對于農民住房財產權抵押貸款中形成的不良貸款，商洛轄區金融機構主要通過催繳、協商清收以及向法院申請執行幾種方式，但是處置階段的拍賣及變賣仍然是最大的難點，大部分農民住房財產權物無法通過交易進行流轉。

（三）銀行內生動力減弱

受到農房流轉之法律限制，農民住房財產權抵押權變現難，金融機構對此類貸款普遍持謹慎態度。以陜、寧兩地區為例，調查顯示，開展農民住房財產權抵押貸款的金融機構多為地方性法人機構，諸如農村信用社、農村商業銀行等，而城市商業銀行占12.5%，農業銀行與村鎮銀行占1%，銀行參與度明顯受到影響。商洛轄區亦是由農商行以及信聯社起到主要牽頭作用，主要原因在于地方法人金融機構層級少，業務自主性和靈活性強，較高的業務自主權使其在創新實踐方面有較大優勢，可以根據當地經濟情況及政策推動金融創新，而城市商業銀行從其內部制度來說，受上級行管理，審批程序嚴格，同時出于風險控制之考量，對該抵押工作的推進多持謹慎態度。因受到不良貸款、抵押物處置難等影響，目前商洛轄區部分農商行及信聯社已經暫停辦理農民住房財產權類貸款業務，創新工作推進速度有所減緩。

（四）預設風險處置方式效果不佳

商洛轄內各金融機構以試點地區模式為參考，建立了貸后檢查體系以及風險緩釋金兩種風險控制方式，旨在落實風險防控，并在一定程度上彌補商業銀行的損失。但是以日常監測、信息管理、考核監督為主要內容的貸后檢查體系，在實施過程中需要專人進行不定期走訪調查、控制貸款資金專款專用。此種方式不僅會消耗大量的人力及時間成本，可操作性、復制推廣性不高，因此在實踐中并未產生預期的效果。風險緩釋金是最為普遍的風險緩釋機制，能夠分擔金融機構因不可抗力造成的還款困難、抵押物價值不足及部分的貸款損失。在農民住房財產權抵押貸款業務推進過程中，商洛轄區一直積極推進建立健全風險補償機制，協調落實風險緩釋及補償資金，但是實際上到位情況并不樂觀。

三、政策建議

（一）強化風控先行的創新工作推進原則

農民住房財產權抵押貸款工作本身有較強的系統性及復雜性。不僅需要政府領導下多部門的協調配合，確權、價值評估、交易流轉平臺及抵押物處置辦法亦是必要的支持和保障。相較于獲批的試點地區，非試點地區在農房財產權抵押工作的推進中將面臨較大的困難，例如政府資金支持力度較弱、創新工作推進規模以及影響力較小、交易平臺搭建難度大等。再如丹鳳、山陽及商州該項實踐僅作為金融機構信貸產品創新，缺少政府及政策的大力支持，農地和農房財產確權頒證的進度并不理想，導致在推進過程中困難重重。因此，風險控制先行成為非試點地區后續不良貸款妥善處置的重要保證，應當因地制宜，預先確立有效的風險化解機制。針對農民住房財產權物變現難、估值低的特征，在審核批準的過程中可以采用“捆綁抵押”的貸款模式，形成操作性強的風控機制。一方面擴大抵押的申請主體范圍，提升銀行放貸靈活度，減少損失，形成創新工作推進的良性循環。另一方面，亦為非試點地區農民住房財產權深入推進的方式方法總結提供一定參考借鑒。

（二）法律適時作出調整以保障抵押物的流轉

農房和宅基地使用權受讓主體的廣泛程度，在一定程度上能夠決定農民住房財產權的市場范圍，市場主體足夠廣泛，農房在抵押市場中的價值才會得到較為客觀的體現。2016年3月，《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》中規定拍賣或者變賣抵押的農房時，受讓人原則上應有一定限制，具體參照相關法律法規及國務院規定的范圍。本條“原則上”三個字或許意味著受讓主體范圍有一定的變動空間，但是受讓人范圍的邊界、具體變通方法，該辦法并沒有進一步的規定。有部分試點地區已經突破了法律和政策的規定，如浙江義烏市將受讓人范圍放寬到本市所有的居民，安徽宣城市放寬到本區域內所有的農民。流轉范圍限制作為抵押物處置問題核心，法律應當適時地予以調整，以保證農民住房財產權抵押創新工作的可持續性發展。

（三）借鑒其他地區的創新擔保模式

目前，轄區內農民住房財產權抵押主要以農村宅基地的自住房屋擔保為主，形式單一。在法律未放寬流轉限制之前，可以從擔保模式創新入手，避免將擔保壓力完全置于風險補償金上，在一定程度上為商業銀行規避風險。以西北部其他地區為例，寧夏同心縣“反擔保”模式，成立合作社進行擔保，當貸款出現違約后，合作社代農戶償還貸款本息;青海“政府+財政+金融機構+村委會+村民”的多種抵押相結合模式，即由財政提供保證金，政府協調相關部門進行確權評估，同時農商行、村委會和借款人簽訂協議，明確各方責任義務，確保貸款期限屆滿時銀行利益損失最小化。通過借鑒其他試點地區的創新擔保模式，有效提升銀行內生動力，使銀行從不敢貸、保守貸轉變為愿意貸、積極貸。針對目前已經形成的不良貸款，可以通過補充保證人、抵押物的形式降低農民住房財產權單一擔保方式風險，為抵押的實現提供多重保障，彌補商業銀行損失。

（四）引入農業保險機制，有效分擔抵押風險

農村財產抵押權實現的風險需要通過多種有效途徑進行分擔，減輕金融機構的風險壓力。目前部分試點地區農民住房財產權抵押貸款部分中，政府性擔保公司和政策性農業保險的參與能在一定程度上緩解金融機構的風險，如果商業性的農業保險能夠發揮積極作用，將更有利于減輕政府負擔。例如商洛市從2009年4月起，率先在全省開展政策性農房保險工作，全市平均參保率達到75%以上，受災賠償率達到100%。既提高了農民抵御自然災害的能力，也消除因自然災害導致抵押物滅失的風險，為抵押權人撐起一把有形的“防護傘”。此外，可以通過創新設計農村財產抵押融資保險業務，對因抵押資產減值、交易、轉讓形成的損失進行賠付。

（五）提高抵押貸款對象針對性，防止套現行為

農民住房財產權抵押貸款工作的開展旨在提升農村金融服務、有效盤活農村資源、資金、資產，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入，優化農民自主創業的政策環境，促進農民增收致富和農業現代化加快發展。從當前本轄區農民住房財產權貸款用途看，除用于滿足農業生產及經營、工

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商經營需求外，部分用于個人及家庭消費。此種情形存在下述風險：部分農戶及家庭因有多處房產，出于套現并用于個人消費的目的，向銀行抵押農房，并在申請初始即決定放棄農房所有權，最終無法償還貸款，導致銀行陷入抵押權無法實現的困境，因此在“兩權”抵押工作中應明確貸款的用途，以工作開展的目的為指導，劃清與一般生活消費貸款及信用貸款的區別，同時為農業保險的引入給予空間，避免部分債務人利用此項創新工作間接將農房變現，降低不良貸款率。

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（作者單位：中國人民銀行商洛市中心支行）