淺談基層行政事業單位內部控制

王學娟

摘 要：伴隨著經濟的快速發展和行政事業單位改革的不斷深入，加強行政事業單位的內部控制也引起了重視。從2014年開始實行財政部出臺的《行政事業單位內部控制規范（試行）》到現在，基層單位已經陸續建立和完善了單位《內部控制制度》和《內部控制手冊》。但是在實際執行中仍然存在著很多問題。本文從XX區的基層行政事業單位入手，通過分析2017年度內控報告出反映的實際情況，利用數據對比，反映出了當下基層單位的內部控制中存在的意識薄弱、執行不力、缺少風險評估機制等問題。通過分析，提出了加強基層單位的內控建設，要首先提高領導和職工的風險意識和責任意識，將權力與責任相對應，提高內部控制的管理意識;加強經濟活動中各個流程節點的控制，每個崗位承擔各自的責任，步步留痕，既保證流程的規范性，又為事后的監督檢查提供依據;行政事業單位要定期對單位內部的各項活動進行風險評估，及時發現內控制度中的漏洞，對內控制度進行完善;同時加強單位內部監督與財政等部門的外部監督，確保基層單位對內控工作的常抓不懈。希望以上對策能夠使基層行政事業單位內控工作發揮實效，有效規避風險，提高行政事業單位的管理水平。

關鍵詞：行政事業單位;內部控制;內控意識;過程管理;風險評估;監督激勵

一、引言

隨著經濟的不斷發展和財政政策的深化改革，行政事業單位的風險控制也越來越受到廣泛的關注與重視。與此同時，財務活動的復雜性與多樣性，也可能會給行政事業單位的管理埋藏著很多的隱患。習近平總書記強調，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制。財政部相繼出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》等幾項政策，加強了對行政事業單位的內部控制和監管。目前，基層行政事業單位已經按照財政部門要求，相繼建立并開始執行了單位的內部控制制度手冊，并按照單位的具體的情況，規范了六大項經濟業務活動的內部控制流程。在一定程度上，規避了行政事業單位的風險，使行政事業單位的經濟活動更加規范、公開、透明，同時也推動了行政事業單位的健康發展。

二、基層行政事業單位內部控制中在的問題

由于行政事業單位的內部控制的研究相對落后于企業，使得我國的行政事業單位的內控工作比較滯后。但是越來越復雜的經濟活動，面對比較匱乏的控制制度，形成了諸多的問題。雖然眾多的基層行政事業單位內都已經建立內部控制制度，但是在執行的過程中仍然問題重重，阻礙了行政事業單位的深化改革與發展。從基層角度來看，存在著以下幾個問題：

（1）單位內部控制意識薄弱

2016年財政部門提出在部分行政事業單位進行內部控制改革工作試點，到目前基層單位正式建立本單位的內部控制制度，行政事業內部控制工作的起步較晚。在很多的基層單位中，缺乏高水準的內控管理人員，員工還沒有對內部控制的內涵有更深入的了解，沒有將規范內控工作作為當前和未來的重要工作來進行，沒有明確內部控制責任。在2017年度的內部控制工作報告中可以看出，在XX區191家行政事業單位中，沒有進行過內部控制工作小組會議的有13家單位，只進行過一次內部控制工作小組會議的有104家單位，以上兩部分單位占總數的61.26%;沒有進行過內部控制培訓的有35家，占18.32%，只進行過一次內部控制培訓的有102家單位，53.40%，而進行過兩次以上培訓的有54家單位，只占總數的28.27%。基層的員工對于內部控制了解不足，意識薄弱，缺乏對于單位經濟活動風險的防范意識，認為內控是領導的責任，是財務的責任，在發生業務活動時，不積極履行內控的職責。同時，由于內控工作的開展，對原有業務流程的改變，也使部分職工出現抵觸情緒，認為業務流程繁瑣，發生經濟業務時，沒有嚴格按照內控流程，操作不規范，使內部控制制度流于形式，沒有能夠真正發揮內部控制的作用，內部控制的效果不顯著。

（2）單位內部控制制度執行不力

行政事業單位的內部控制主要是將業務活動的決策權、執行權與監督權分開，形成相互監督，相互制約的機制。在當前基層的行政事業單位建立的內部控制制度中，按照權力制衡、流程控制的總原則進行的內部控制手冊編制。在XX區的2017年度內控報告中可以看出，其中有124家單還處于內控制度的建立階段，占全區行政事業單位總數的64.92%，有67家單位處在內控制度的實施階段，內控制度的實施情況并不理想。內部控制應當在單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督。但是單位內部人員的所屬部門和崗位分工，很難真正發揮相互監督和相互制約。單位所設立的內部控制機構和其他部門之間的關系是平行的，內部控制機構不具有獨立性，有時根據業務需要，一般將這項工作交由行政辦公室、會計部門或者是單位內的紀檢監察部門負責。由于內部機構和人員之間的工作關系，不能充分發揮監督和制約的效果。具體的表現有：

1.基層單位中往往存在著員工相互推諉，不愿承擔責任，中層管理人員看領導眼色行事，最后的審批人不了解實際業務情況，形成了簽字就是走流程，不管不問的形式主義，把內部控制的制度束之高閣。

2.在單位中存在一部分利益小團體，相互包庇，不完全按照內部控制流程進行審核，缺失關鍵審核環節。

3.還有部分基層單位存在著領導“一支筆”現象，雖然制定了內控制度和工作流程，但往往是應付上級檢查，單位中的大部分經濟活動常常是領導一人說了算，凌駕于制度之外，然后在事后對經濟活動的流程中需要存檔的文件資料進行彌補，不能真正發揮內控制度的事前和事中控制，失去了控制意義。

（3）沒有定期進行風險評估，完善內控制度

為及時發現風險，對單位的內控制度及流程進行修改和完善，單位應當建立經濟活動風險定期評估機制，至少每年對經濟活動存在的風險進行一次全面、系統和客觀評估。在XX區2017年度內部控制報告的填報中可以看出，在全區進行了風險評估的單位很少，全區共191家行政事業單位，開展了內部控制風險評估的只有60家單位，占全部單位數的31.41%。進行風險評估的不乏走了個程序，沒有真正對經濟活動的風險進行評估，沒有對單位面臨的各種不確定因素進行梳理、匯總，整理出新的風險點清單。同時單位內部的風險評估小組，由于業務技術原因，很難做到利用各種定量定性分析法對單位的風險進行分析評價。因為經濟發展較快，單位的業務活動不斷出新，不能及時對單位的經濟活動進行風險評估，就會使原有的內部控制制度存在一定的不適用性，對于單位風險的防范具有一定的滯后性，難以合理保證單位經濟活動的合理合法以及資產的安全完整。

（4）缺少有效的監督檢查

自從近幾年行政事業單位建立建全了內部控制制度以來，在一定程度上規范了行政事業單位的經濟活動運行，有效規避了部分財務風險，但也存在著很多基層單位將制度浮于紙面，束之高閣的情況。造成這種情況的發生，主要是因為對于行政事業單位的內部控制執行情況缺少有效的監督機制。首先，在基層單位內部，對于內控執行情況沒有相關的檢查制度，以及對執行情況進行適當的獎懲機制。因為沒有檢查制度約束，使得內控制度形同虛設，執行與不執行只有當事人知情，未參與單位經濟活動的人往往一無所知，使得內控的效果大打折扣。其次，從財政部門的角度，對于基層行政事業單位的內部控制執行情況也往往停留在單位自查和財政部門抽查的層次，同時也沒有針對具體單位的執行情況進行獎懲的政策，并未與單位的預算撥款以及單位領導的績效評價掛鉤。這樣就會使基層單位對內控不重視，對內控的執行持放松態度，能拖則拖，很難做到合理保證資產的安全完整和財務信息的真實可靠，同時也難以有效防范舞弊和腐敗現象的發生。

三、加強基層行政事業單位內部控制的建議

行政事業單位編制內部控制制度及工作業務流程，就是要進一步規范預算業務控制、收支業務控制、資產控制、政府采購業務控制、合同控制以及建設項目控制等各類經濟相關業務流程，分解并逐層落實責任，將風險控制在可承受的范圍內。針對上述的基層行政事業單位內控中存在的問題，筆者提出以下加強內部控制的建議。

（1）加強培訓，提高內控意識

我國行政事業單位掌握了大量的社會公共資源，在進行資源和資金的分配過程中，由于監督不力等各種原因，舞弊和貪污腐敗行為時有發生，造成社會資源分配不公和極大浪費，損害社會公共利益。首先，對于基層行政事業單位應該加強對于職工的內控知識培訓，明確發揮內部控制防范舞弊和預防腐敗的作用是內部控制的重要目標。在行政事業單位的內控制度中，明確劃分責任，對于交易的真實、合規、績效及廉政由首簽責任人負責，對于依法、依規、確保資金使用的安全，由終簽責任人進行把關。既明確了部門執行過程中的職責，也明確了單位負責人的職責。讓所有職工與領導認清形式，清楚了解自己的權力與責任。只有真正認識到行政事業單位內控的意義，才能真正發揮主人翁的意識，人人參與，相互監督，互相制約，降低單位的經濟活動風險發生概率。其次，財政部門也應該加強對基層單位管理人員及相關人員的內控培訓，從單位管理的角度，分別從單位層面和業務層面進行內控知識的普及。領導的風險意識提高了，才會帶動職工提高內控意識。再次，基層單位和財政部門應當加強協作，適當組織交流活動，利用內控工作優秀單位或優秀部門傳授經驗，帶動其他單位，促進內控工作整體進步。

（2）建立相互制約、相互監督機制，加強過程管理

管理能力的提高，要有良好的執行力。內部控制就是要在單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等各個方面形成相互制約、相互監督的管控機制，充分利用不相容崗位相分離，來達到監督和控制的目的，實現單位的風險可控。在基層行政事業單位中，往往因為人員有限，個人的工作分工較多，這就需要針對單位的經濟業務進行詳細梳理，對于不相容崗位進行分別授權不同人員或者不同部門，使同一經濟業務由兩人或兩個以上部門一同完成，達到相互監督的目的。同時，要在內控制度中詳細規定每個人的工作職責，使權力與責任對應，每個流程的節點要有崗位責任人負責。業務活動中的票據實行首簽負責制。在經濟活動過程中，加強過程管理，要做到事后留痕，確保各個環節有人管理，各個環節有據可查，發生風險有人負責。這就需要基層單位要將自己單位的內控流程進行精細劃分，每個節點的責任進行詳細規定，既要符合單位實際，又要符合規范，使工作流程既詳盡，又不要冗余。加強過程控制，嚴格按照內控制度進行經濟活動。有條件的單位，可以建設單位內控的管理信息系統，通過電腦系統進行內控工作，這樣效率更高，也會減少越權操作行為的發生，使內控工作的成效更加顯著。

（3）?????? 每年定期進行風險評估，優化內控制度

風險評估工作主要是收集單位各項活動的相關信息和資料，進行分析研究，梳理業務流程，找出風險點，對內部控制制度進行修改和完善。開展風險評估工作是制定內控制度的前期準備工作，也是完善內控制度的基本依據。基層行政事業單位應該成立風險評估小組，只有進行了專業的風險評估，才可以制定符合單位自己單位實際情況的內控制度。同時要至少每年進行一次風險評估工作，分別測試單位層面和業務層面的風險點是否發生變化，以及風險發生的概率及影響程度是否與往期有所不同。根據風險評估分析的數據，提出對現有內控制度及內控工作流程的改進方案，對內控手冊進行完善。風險評估工作專業性比較強，如果單位內部人員難以勝任該專業性工作的話，可以聘請專門機構對單位進行風險評估，這樣也可以避免出現目不見睫、一葉障目的情況發生。

（4）?????? 加強檢查監督，加大獎懲力度

內控制度做得好，執行后沒有監督，那么也不一定能產生很好的效果。在決策、執行和監督三個環節當中缺一不可，缺少任何一個都會失控的。在單位內部成立內控檢查小組，或者利用內審部門，對單位的內部控制工作執行情況進行檢查，具體檢查職責分工是否出現相容，是否按照內控流程執行，每個流程節點的審核情況，是否進行了過程控制。及時發現內控問題，將風險進行控制。在基層單位監督檢查的基礎上，財政部門和審計部門也要加強對基層行政事業單位的檢查和監督力度，定期或不定期對基層行政事業單位的內控工作進行檢查，使基層單位時時保持內控狀態，將內控工作常抓不懈。同時，在監督和檢查過程中，還可以促進基層單位內控工作更加規范，形成良好的內控環境。同時財政部門應當制定內控工作的獎懲機制，對于內控工作表現突出的單位和部門進行獎勵，并在更大的范圍內傳授內控經驗。并將內控工作成績作為單位及單位負責人績效評價的一部分，提高單位和領導重視程度，達到以獎懲促重視，以內控促發展。

四、結語

隨著政府會計制度的運行，行政事業單位的改革力度也在不斷加大，基層單位和職工應該提高的風險防范意識，加強內部控制管理與執行，不斷推進內控制度的完善，提高基層單位的風險控制水平，加強績效管理體系建設，規范單位內部權力的運行與監督，促進基層行政事業單位健康發展。

參考文獻

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