理解中國治理機制變遷：基于中央與地方關系的學理再詮釋

臧雷振　張一凡

摘 要：改革開放40年和新中國成立70年的歷程令中國的治理機制不斷得到檢驗與充實，中國多元的治理形式和復雜的治理領域，亦為社會科學理論發展提供了詳盡的研究資源。隨著治理現代化進程的不斷深入，如何進一步理解中國政治運作過程、經濟績效穩固成為亟待解決的問題。承載著歷史趨勢、政治文化及治理現實的中央與地方關系，成為探索中國治理發展軌跡及經驗規律的重要線索?；趯Ω母镩_放和新中國成立以來央地互動變遷歷程的考察，從政治權力、財政權力、公共行政的維度，深入分析中央-地方間集權與分權的歷史特征和動態平衡機理，通過對不同時期背景下的央地關系與國家權力結構演變進行闡釋，進而從治理目標的實現和政體韌性的維持，概念化地提煉出治理糾偏（分權與集權的時機和邊界）和制度包容（民主與集中的價值融合）兩個框架來歸納中國治理機制的特點和規律性，并在剖析中國治理發展未來挑戰的基礎上，為理解中國的特色治理體系提供了理論積淀。

關鍵詞：央地關系；國家治理；治理機制

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2019）04-0003-14

作者簡介：臧雷振，中國農業大學人文與發展學院教授；張一凡，中國科學院大學公共政策與管理學院研究生 （北京 100083）

導 言

中國政治實踐中存在兩種并行不悖的治理傾向，一方面，中央政府致力于以集權的方式維持大一統的政治圖景；另一方面，地方政府所擁有的治理權限也在隨政治經濟環境的變化而不斷改變。這種宏觀上相互協調而微觀上復雜多變的中央地方關系，對當前中國治理格局仍具深遠的影響①。在中國實際治理中，既可以看到中央政府對決策權力的下放行為，又可以看到地方政府利用正式與非正式溝通獲得剩余控制權的現象②，這種地方治理自主性對國家政治實踐良好運作的重要影響，眾多學者從不同視角考量中國的治理結構，進而歸納出“協商式威權主義”K. Lieberthal & D. M. Lampton， Bureaucracy， Politics， and Decision Making in Post-Mao， University of California Press， 1992， p. 11.、“分權式威權主義”Chenggang Xu， “The Fundamental Institutions of Chinas Reforms & Development”， The Journal of Economic Literature， Vol. 49， No. 4， 2011， pp. 1076-1151.、“經濟聯邦制”Barry R. Weingast， “The Economic Role of Political Institutions： Market-Preserving Federalism and Economic Development”， Journal of Law Economics & Organization， Vol. 11， No.1， 1995， pp. 1-31.等概念，來宏觀描述當代中國央地關系。

隨著步入改革開放40年和新中國成立70年的經驗積累期，中國的治理成果與實踐經驗對經濟發展的塑造、政體穩定性與合法性的維持、行政體制深化改革的推進、社會治理格局的創新等，亟需進一步探索。而對這些議題的深入探究，既需要將分析視角置于具體情境中，觀察不同機制的運行機理和邏輯聯系，又離不開對中央與地方微妙的互動行為加以提煉，實現從歷史制度視角把握中國治理的表征與內涵。盡管已有大量學者嘗試從不同角度總結中國央地關系中的規律，但中國的政策學習行為和治理試驗機制，使其治理軌跡一直處于更新變化之中，這即決定了對中國發展經驗探索總結也是一個需要不斷完善的研究歷程。

一、如何理解中國治理：基于中央與地方關系的解讀視角

作為人口規模、地域面積、民族構成、社會階層都極為龐大而復雜的中國，要實現中央統一管理和地區均衡發展的協同性治理難度重重，既需要中央政府在考察國家發展階段和體制改革承受能力的基礎上，確立具有普適性、兼顧性、長遠性的制度供給安排和指導方針，又需要地方政府因地制宜地考量自身資源稟賦和中長期發展方向，在經濟發展的總體框架內形成具有區域特色的治理細節。雖然自1949年以來，中國的發展之路就不斷遭遇國內外政治經濟壓力的沖擊，如文化大革命與蘇東劇變對國家政治穩定性和政治信仰的影響，但中國在宏觀層面卻依舊保持著經濟改革的平穩推進、中央權威持續穩定、地方發展積極性不斷增量發展。這種政體韌性以及環境適應力驅使學者不斷追尋此類現象背后的規律性智識，已有的經驗成果與理論貢獻大體上可以從三個層面進行解讀：

首先，在政治領域，人事權是中央與地方定位治理角色的基礎。有學者對基層政府的共謀現象進行分析，指出中央政府代表一種集權式決策者和強激勵機制的實施者，而地方政府則在其績效考核制度與人事任用壓力下組成了暫時性利益聯盟，這種正式與非正式制度的混合，可以一定程度解釋中央政策在地方推廣和執行中為什么容易遇到阻力周雪光：《基層政府間的“共謀現象”》，《社會學研究》2008年第6期。。也有學者用“錦標賽體制”描述在中央分權激勵下的地方治理行為，認為中央對地方的放權讓利引發了地方政府間的發展競賽，掌控著人事晉升權的中央政府在這場比賽中是地方績效的裁判員，而各級地方政府既是其下級單位的裁判員，又是參與競賽的運動員周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學研究》2009年第3期。。其他學者提出中國的央地關系處于“上下分治”的狀態中，認為中央政府的職責在于人事領域的“治官”，而地方政府的職責在于具體事務領域的“治民”，這一治理體制能夠分散中央的執政風險并調節其集權力度，確保了中國政體的長期穩固曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》，《社會學研究》2011年第1期。?；蛘咭浴靶姓l包制”來形容中國的政府結構和權力運作模式，提出中央政府實質上是一種發包者，將經濟發展、公共服務、社會治安等業務逐級下發給地方政府這一代理方，并通過經濟激勵和人事控制手段確保中央的權威性和地方的有效治理周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期。。

其次，在經濟領域，財權是中央與地方治理實踐的驅動機制。有學者提出中國在改革開放前對政治權力的運行，呈現出一種總體支配特征，即中央政府大體上統攬了地方的財政收入和政策安排，而改革后的權力結構則更加關注專業化、技術化和精確化的分工，尤其是財政權主體的明晰令央地關系和國家治理更具技術理性渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理》，《中國社會科學》2009年第6期。。也有學者用“軟性威權主義”和“分權式威權主義”，來形容中國在財政上的分權策略，認為這種權力劃分形式有助于激發地方對經濟發展的動力，是中國模式得以形成的重要機理Fukuyama Francis， “Asias Soft-Authoritarian Alternative”， New Perspectives Quarterly， Vol. 9， No. 2， 1992， pp. 60-61.。還有學者提出“碎片化威權主義”K. Lieberthal and M. Oksenberg， Policy Making in China， N. J. ： Princeton University Press， 1988， p. 36.，認為雖然政治系統處于中央的統一控制下，但體制內的決策權卻分散在不同層級和職能的政府部門中，令地方政府有能力對中央的部分決定進行討價還價，這尤其體現在財政權限的分配上。

再次，在公共治理領域，事權是中央與地方規劃權力范圍的依據。對政策進行試點和推廣是中國在長期治理中形成的特色機制，在改革開放后更成為了中央與地方的主要互動行為周望：《中國“政策試點”研究》，天津人民出版社2013年版，第3頁。。隨著政策試點形式的多樣化，愈加發現事權的分配是影響地方政府治理有效性的關鍵，從而為中國公共政策質量的提升貢獻了諸多理論。如德國學者韓博天（Sebastian Heilmann）所總結的“分級制試驗”概念S. Heilmann， “From Local Experiments to National Policy： The Origins of Chinas Distinctive Policy Process”， China Journal， Vol. 59， No. 59， 2008， pp. 1-30.，更為系統地揭示出中國由點到面的政策探索過程，將中央對公共事務治理權限的下放規則進行了具體闡釋，對地方創新精神和中央主導地位的融合貫通做出了有力解讀。

上述對既有研究進行的回顧分析，可見基于中國央地關系已經初步形成復雜的理論體系，概念之間的分歧與互補豐富了中國的治理現實，也為預測和規劃未來的治理發展方向奠定基礎。但現有研究多來源于對單一現象的觀察考證，對理論體系間的比較分析卻較為欠缺，一味追求概念的簡化性和普適性也使部分理論在解釋層面的精準度和穩定性有所下降，或者對西方價值的機械套用和本土化提煉的匱乏，令中國治理的理論解讀缺乏有效的范式轉換與革新，進而呈現出一種無序狀態?？傮w來說，已有研究并沒有解釋清楚分權與集權的具體結合特征，也沒能回答分權與集權相互交替的時機和邊界，更無法體現中國治理機制中蘊含的價值規范。并且，中國的治理發展在不同階段有著不同的特征，這決定了對治理機制的解讀，不僅需要從不同領域入手，更需要從歷時性角度進行比較分析。因此，為拓寬既有理論的成果以及彌補上述研究的不足，下文融合了宏觀的歷史演進與微觀的案例分析，從政治權力、經濟權力、公共治理的角度，來具體解讀位于央地關系變遷背景下的中國治理特性。

二、中國治理發展的特征事實：中央與地方關系的互動變遷

中國的央地關系一直處于調整變動之中，雖然中央與地方存在天然的治理等級藩籬，二者的治理目標也有較大差異，但靈活的權力結構令二者總能在動態中尋得平衡點，這也是將國家的宏觀目標轉化為具體行動的治理過程。深入觀之，在宏觀戰略與微觀行動的轉化和摩擦中，中央與地方的治理格局不斷受到外部環境和現實反饋的影響，因而每一次改革方向的變更或深化都昭示著政治、經濟、公共治理權力的變革，這也推動我們從央地互動的演變過程和環境因素去探討二者間的關系，因此下文將具體從三個方面進行論述：

（一）政治權力的集中與適度下放相結合的特征事實

1949年以來，中國在政治領域強調中央集權的重要性，其顯著體現在重要領導干部的人事任免權一直由中央政府所把持，這種權力約束也被認為是中國單一制國家結構的保障性措施封麗霞：《中央與地方立法事權劃分的理念、標準與中國實踐》，《政治與法律》2017年第6期。。但在實際治理中，中央對地方領導任免權的控制并非一成不變，其與市場化改革的進程有著密切關系，由此也出現了權力被適度下放的現象。具體而言，改革開放后的央地人事權力變動大體經歷了三個階段：

第一階段是人事任免權的高度集中。在1983年之前，中央對地方實行“下管兩級”的管理體制，即中央直接考察與任免所有省部級和廳局級領導干部，這對于官員隊伍十分龐大的中國而言，既增加了中央的人事管理壓力，又限制了地方的自主決策能力，存在著行政僵化的風險。但這一規劃在當時也存在一定的必要性：一方面原因在于建國初期的國家科層體系和干部隊伍建設不完整，需要中央政府的直接領導和安排；另一方面則是在改革開放初期，中央政府需要修復“文革”對黨政干部系統的破壞，因而仍采取大范圍的直接人事管理制度?；诖?，中國的各級政府得以從秩序混亂的政治運動中迅速恢復，重新樹立起國家的政治權威，并確保了自上而下的治理統一性。

第二階段的特征體現人事任免權的適度下放。隨著國家各級行政體系的完善與職能的明確化，以及市場化改革對思想解放的引導作用，地方政府的治理自主性以及科層制運作的穩定性，越來越成為治理有效性的基礎，因而在中央政府對經濟領域不斷放權讓利的基礎上，部分人事任免權也被逐漸地下放給地方。這一標志性事件出現于1983年，中央組織部頒布《中共中央組織部關于改革干部管理體制若干問題的規定》，把“管少，管活，管好”定為現階段政治體制改革的指導精神，將中央的人事組織權限定到省部一級。接著又在1984年下發《中共中央組織部關于修訂〈中共中央管理的干部職務名稱表〉的通知》，明確將“下管兩級”的人事制度修改為“下管一級、備案一級”，令中央政府直接管理的領導干部由原來的一萬五千人縮減到三千人左右，這也使得中層黨政組織的人事任免權被大幅下放到省級單位。同在該時期，中央于十二屆七中全會探討并同意了《政治體制改革的總體設想》這一規劃，提出黨政分開、權力下放、機構精簡等思想，進一步推動了人事權力的適度下放。

第三階段的權力運作方式再次體現了人事任免權的中央集中色彩。盡管中央政治權力的下放刺激了地方政府的發展積極性，但同時也給予地方領導滋生宗派主義和地方保護主義的空間和契機。尤其是在1990年代初期，部分地區的人大出現否定中央指派的候選人而選擇當地人為領導干部的現象，令中央的人事管控流程受到了抵制，這驅使著中央政府開始思考加強政治集權的途徑。因此在1999年，中央組織部頒布了《干部交流規定》，明確地方領導的選任需要遵從非本地原則并實行定期的交流調換，這一點在省一級體現地最為明顯，即此后的省部級正職領導基本來自于其他省或中央的調任，而在任領導的任期與更替速率也不斷被縮短和加快。就市縣級領導干部而言，其人事流動也變得十分頻繁，但從流動方向和變動范圍來看，跨行政區域的“空間流動”人員較少，而在同一行政區域的部門內或跨部門流動人員則較多，這在一定程度上為地方領導干部隊伍的穩定性保留了空間周雪光、艾云、葛建華、顧慧君、李蘭、盧清蓮、趙偉、朱靈：《中國地方政府官員的空間流動》，《社會》2018年第3期。。此外，中央政府為了實現既降低人事管理壓力、又有效約束地方領導干部的雙重目標，從1994年以后，加快了垂直管理體制的建立與完善，發展至今已形成了系統化的集權體系。隨著“條”的數量和所涉及的職能領域不斷得到拓寬，地方政府的人事組織權和行政管理權限受到了一定制約，但央地職責同構狀態的加強也成為了行政體制改革的瓶頸，目前還未出現能夠既理順條塊關系又強化政治控制的良好途徑，然而只有解決好該問題，中國的政治制度設計才能得到優化。

值得注意的是，除人事任免權外，立法權也是央地政治權力互動的重要領域，其也蘊含著中央集權與適度下放的特征。在1979年以前，中央政府一直統攬著全國法律法規的制定權，具有極強的集權意識，而在1979年頒布《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》后，省級政府獲得了自主立法權，但前提是不能抵觸國家的憲法、法律、法規、政策等綱領性文本。隨后到了1980年代，全國人大常委會又對該法案做出調整，將立法權延伸到省政府所在市和經國務院批準的較大市，中央在2015年對《立法法》的修訂中又再次調整了央地間的立法關系，進一步允許“設區的市”獲得立法權。實際上，盡管改革開放以來的立法權呈現出不斷下放的趨勢，由于中央一貫有權撤銷超越權限、違反程序、抵觸上位法的地方性法規，這令其始終保持著宏觀上的權威地位。

總體而言，中國的央地關系在政治領域展現出一種總體集權和適度分權的特性，其集權行為意在確保中央對政治話語權的最高控制，防止因地方自主性過大而破壞統一格局，其分權行為則是為了使地方發展與國家經濟建設的總體步伐相協調，為地方提供一種有限且有序的政權激勵空間。當然，政治穩定性與治理統一性并不是影響央地政治集分權的唯一因素，改革開放后的經濟發展方式變革也是促成央地權力結構動態變化的重要原因，因此還需從財政權力領域對央地關系進行細致分析。

（二）財政分權與適度控制相結合的特征事實

雖然經濟領域的央地關系與政治領域有著相似的特征，都是將集權與分權相結合，但二者的側重點卻有所不同，在政治權力方面，國家明顯以集權為主、以分權為輔，但在經濟權力方面，國家又將分權放在了首要位置，由此便形成了財政分權與適度控制相結合的互動關系。總體來看，改革開放后的央地財政權互動主要以分稅制改革為分水嶺，歷經了兩個階段的變化：

第一階段發生在1980年到1993年，特征為財權逐漸由中央下放到地方。在改革開放前，中央政府對地方的財政管理方式經歷了“統收統支”和“統一領導、分級管理”的變化，雖然中央意識到統一收支模式嚴重制約了地方政府和國企的發展積極性，并隨即在1951年后逐漸采取總額分成、收入分成、劃分財政級次等措施向地方賦予經濟管理權限，但地方收支不掛鉤的治理路徑仍無法改變其財政主體性不足的事實，這也是令中國計劃經濟模式不斷僵化的緣由。因此，為迅速提升國家的經濟增長能力，中央于1980年開始對地方實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，明確了中央與地方各自的財政收入項目和財政支出領域，并進一步形成一系列如“收入定額上繳”、“收入上繳遞進包干”、“總額分成加增長分成”的財稅分權辦法，令地方政府逐步向獨立的財政主體過渡。在這一財政分權體制的激勵下，地方開始大力探索經濟增長的多樣化來源，尤其是部分地區通過轉變國有企業管理方式而獲得大幅收入的做法，引發了各地政府的企業經營熱潮，而中央在1985年實施的“利改稅”改革更激發了地方在財政收入層面的創造力和主動性。

第二階段則是1994年至今，整體趨勢在于中央對地方財權進行適度控制和優化分配。較為徹底的財政分權狀態加快了國家經濟發展步伐，但卻在很大程度上打破了經濟增長的區域均衡格局。在劃分收支、分級包干的體制中，中央規定固定收入大于支出的地方應向中央定額上繳財政，而固定收入小于支出的地方則需要中央調劑共享收入或給予專項補助，在實際運作中，東南沿海省份及部分開放城市雖然能夠實現財政盈余，但其多選擇降低當地的征稅規模來減少上解中央的數額張光、莊玉乙：《中國地區財力均等化的庫茲涅茲拐點到來了嗎》，《公共行政評論》2011年第6期。，致使中央政府在1990年代的預算收入比例下降到不足20%，難以維持對經濟落后地區的宏觀轉移支付房寧、張茜：《中國政治體制改革的歷程與邏輯》，《文化縱橫》2017年第6期。。同一時期，部分地方對基礎設施難以遏制的過熱投資，導致通貨膨脹率持續走高并出現長期化傾向付敏杰：《分稅制二十年：演進脈絡與改革方向》，《社會學研究》2016年第5期。，民生壓力的增大也令政治與社會穩定性遭到削弱。為改善種種不良狀況，中央決定于1994年開始實行分稅制改革，以增值稅為主體、以消費稅和營業稅為補充，將全國稅收劃分為中央、地方和共享三個部分，并通過設立國稅地稅兩套機構來確保這一制度穩定運行。

盡管分稅制象征著中央對地方財權的上收和集中，鑒于地方在治理中擔負著龐雜的財政支出責任，這種集權只是一種適度控制手段。從分稅制的稅收比例劃分來看，其一直傾向于維持央地財權的平衡，如2002年將企業所得稅和個人所得稅劃歸共享稅，并規定中央地方各占一半；2006年則將中央的比例上調至60%；2016年又實施了營業稅改增值稅，并將增值稅的央地分享比例調整為五五分成。再從中央對財政收入的使用來看，除國防、外交等全國性事務的支出外，中央將剩余資金基本用于調節地方預算，即通過稅收返還、轉移支付、項目制運作等方式實現其宏觀調控目的?？傮w而言，分稅制改革令央地財政收入比形成了對半分格局（見圖1），但地方政府的財權與事權仍難以匹配，發達地區的財政上繳過多，而欠發達地區的經濟追趕能力卻始終不足，造成中國的區域發展水平和治理能力差距依然顯著。

數據來源：中國統計年鑒（1991-2018），國家統計局網站。

分稅制維持了中央對經濟的宏觀調控能力，但市場經濟時代的地方治理仍需要以大量財政自主權為支撐，此時的預算內收入已明顯不能負擔地方的財政支出，因此中央決定下放土地出讓權以平衡其財權與事權，這即凸顯了該階段的第二個特征——優化分配。如早在1999年，國土資源部就遵循市場化改革方針，下發了《關于進一步推行招標拍賣出讓國有土地使用權的通知》，各級地方政府紛紛將以往以經營企業為主的發展方式，轉變為以“招拍掛”為主的土地經營方式，而2002年由資源部頒布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，更規范了地方土地財政的經營程序與權力范圍，緩解了地方的財政支出壓力。

通過將國有土地改造為工業園區、商業住宅用地、醫療教育用地等，地方政府的預算外收入得到了大幅提升（見表1），不僅緩解了財政支出壓力，還推動了中國城鎮化水平、產業創新力度、勞動就業水平的進步。在這一背景下，有研究者發現中國的央地之間、地方之間形成了三種維度的互動：一是中央對財權的上收，刺激了地方以出讓土地來擴大收入的行為；二是地方政府間基于晉升壓力而開展的土地開發競爭，三是同一地方不同屆的領導干部，不斷采取差異化的土地開發策略來創造新的績效增長點李永樂、胡曉波、魏后凱：《“三維”政府競爭——以地方政府土地出讓為例》，《政治學研究》2018年第1期。。這種競爭性土地經營雖然在短期內對績效增長貢獻顯著，但地方對土地的依賴也造成了資源利用過度和城市發展畸形化，如拆遷補償以及租房購房問題，又凸顯出土地財政主導下的經濟發展所存在的不足之處。

綜上所述，中國在經濟領域的央地關系總體上處于分權狀態，普遍的地方財政分權是中國市場化改革與事權復雜化的共同結果，也彰顯出地方治理有效性對國家發展的支柱性作用。同時，中央適度的權力上收也體現出經濟增長需要與國家的均衡發展和社會的良性轉型相適應，因此，中國的財政體制并非一種聯邦主義，而是具有較高靈活性的動態集分權體系。

（三）頂層設計與地方自主相結合的特征事實

從政治和經濟領域的央地互動關系可以看出，中國治理行為愈加呈現出多樣化特征，受此影響，中國社會的階層結構、成員關系、利益群體、組織類型也演化為更加復雜的形態，這一方面為國家的社會轉型和民主化發展提供了良好契機，但另一方面，由于長期以經濟增長最大化為執政目標，地方政府對市場關注過多而對社會發展有所忽視，社會結構的復雜性也加劇了社會建設的不協調和不充分徐晨光、王海峰：《中央與地方關系視閾下地方政府治理模式重塑的政治邏輯》，《政治學研究》2013年第4期。。作為推動政治改革成果與經濟發展水平相互融合的綜合性治理活動，高效的公共行政日益成為社會發展不可或缺的動力來源。雖然公共行政在實踐層面主要屬于地方政府的職責范疇，但其同時肩負著穩固意識形態、調整政府角色定位、推進國家矛盾轉化的重要政治任務陸學藝：《當代中國社會結構》，社會科學文獻出版社2010年版，第3頁。，因此，公共行政在規劃層面仍需受到中央的嚴格把控。所以要全面理解中國的治理機制，還需將央地關系這一研究視角深入到公共行政領域。

此中，“先試點、后推廣”的決策邏輯早在革命戰爭時期就已被中國共產黨人所探索，在改革開放后，這種獨具特色的試驗式治理行為被運用得更加頻繁，不僅推動了行政體制自上而下的改革，在教育發展、醫療服務、社會保障、環境保護、政府回應等社會政策領域也起到了舉足輕重的作用。尤其是到了“十二五”規劃啟動后，頂層設計逐漸成為中央指導政策推廣和治理試驗的主要手段，在各領域頂層設計指導下的地方創新，隨即成為了中國提升公共行政質量的主要途徑何增科：《地方治理創新與地方治理現代化》，《公共管理學報》2017年第2期；吳建南、馬亮、蘇婷：《政府創新的類型與特征》，《公共管理學報》2011年第1期。，本文選擇對中央頂層設計與地方自主治理的結合狀態進行解讀，以剖析中央與地方在公共行政領域的互動特征及規律性聯系，下文將從三個方面進行具體闡述：

首先，以中央為主導的頂層設計并不排斥地方的自主治理行為。關于中國的試驗主義治理，許多學者將關注焦點放在了自上而下的設計試驗上，其特征在于由中央提出政策目標或確定政策工具，繼而授權給部分地方政府先行改革試驗。這實際上是頂層設計與頂層推動的結合楊龍、蔣欣然：《中國政策過程中的“雙頂層”機制》，《南開學報》2018年第1期。。有西方學者將這種治理方式稱為“調適性治理”S. Heilmann & E. J. Perry， “Guerilla Policy Style and Adaptive Governance in China”， in S. Heilmann & E. J. Perry， Maos Invisible Hand： The Political Foundations of Adaptive Governance in China， Cambridge， MA： Harvard University Asia Center， 2011， p. 82.或“分級制試驗”S. Heilmann， “Policy Experimentation in Chinas Economic Rise”， Studies in Comparative International Development， Vol. 43， No. 1， 2008.，象征著決策權向中央集中的治理模式梅賜琪、汪笑男、廖露：《政策試點的特征》，《公共行政評論》2015年第3期。。但中央的治理目標并非總是清晰適用的，所以頂層設計只是給地方提供了治理方向和原則，而具體的治理工具和治理策略仍需地方來探索，由此便形成了頂層設計與地方自主決策并存的治理邏輯。以2001年后開展的公務人員和企業職工養老保險制度改革為例，中央選取了多個省市作為試點地區；而在2008年的新一輪城鎮養老保險改革試點中，同樣率先在浙江、江蘇、廣東等地區進行試點。對于地方為何會出現變更政策內容的現象，一方面在于中央對新興問題缺乏實踐經驗，需要通過“傾斜式地區分權”的方式發揮地方的實踐積極性與治理智慧周黎安：《轉型中的地方政府》，上海人民出版社2008年版，第129頁。；另一方面在于試點活動將會對當地的政治穩定和社會穩定帶來一定風險，因此需要地方漸進地嘗試張勇杰：《漸進式改革中的政策試點機理》，《改革》2017年第9期。。