高校專項債券發行探究及對策建議

鄭州輕工業大學財務處

隨著《預算法》以及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)等一系列文件政策的出臺，地方政府債務管理不斷強化。在高校融資“暗道”被堵的情況下，“明渠”已逐漸開啟。2018年8月份，云南省財政廳發行了全國首支高校專項債券，具有重大意義，為下一步高校建設融資開辟了新的渠道，未來會進一步運用到全國各高校的發展洪流中。

一、高校專項債券內涵及政策背景

地方政府專項債券是指省、自治區、直轄市政府(含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府)為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券(財庫[2015]83號)，即融資項目本身的現金流入具有覆蓋專項債券還本付息的能力。高校專項債則屬于地方政府專項債券中的項目收益專項債。

2014年10月《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式，其中有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。對于高校來說，基礎建設融資渠道受限，不會再有銀行信貸融資的機制。

2015年3月、4月財政部發布《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》(財預[2015]32號)和《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》(財庫[2015]83號)對地方政府專項債券預算和發行制度進行初步規范，地方政府被賦予自主舉債職能，專項債券主要面向有收益的準公益性項目。

2017年7月，財政部印發《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(財預[2017]89號)，對項目收益專項債進行明確解釋，鼓勵試點發行。

2017年12月23日，財政部發布《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》，透露將研究出臺地方債終身問責、倒查責任制度，堅決查處問責違法違規行為。并且報告明確強調：組織核查部分市縣、金融機構違法違規融資擔保行為，發函至10個省級政府和銀監會、商務部等部門建議依法問責處理。

2018年5月，財政部印發《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》(財預[2018]61號)，制定了標準化發行流程。

2018年1-9月財政部發布一系列文件新增高校、棚改、城市供水、醫療、污水處理等一系列項目收益專項債。

綜上所述，當前政府的政策導向就是“修明渠，堵暗道”。各個高校想通過銀行貸款這種簡單粗暴的方式進行基礎建設融資已不可能。目前來看，高校基礎設施建設的合法融資途徑只有兩種：一是發行地方政府專項債券(項目收益專項債)；二是運用規范的PPP模式融資。

二、高校專項債券發行情況及前景分析

從表1可以看到，自2018年8月以來云南、陜西、新疆、廣西、青海等省份已陸續發行高等學校專項債券。高校專項債券屬于地方政府專項債券中項目收益專項債券的一個細分品種。從已披露的債券信息來看，各省發行的高校專項債券項目收益均能較好的覆蓋債券本息且債券評級均達到AAA，這說明市場對高校專項債券認可度很高。

對于目前各高校來說，高校專項債券和PPP模式是僅有的合規的融資途徑。但是，由于PPP融資模式過程復雜，運營期限長，其中涉及環節較多。另外，此模式對項目自身收益及收益穩定性要求較高，并非所有的項目都適用，從目前來看教育類PPP項目落地的較少。而高校專項債券屬于地方政府專項債券，納入政府性基金預算管理，項目收益穩定，發行周期短，操作方便。因此，發行高等學校專項債券可能是目前以及未來很長一段時間內支持高校基礎條件建設最合規、最方便的融資手段。

表1 2018年地方政府教育類項目收益專項債券發行統計

三、高校專項債券發行步驟

通過梳理各省高校專項債券發行披露文件，高校專項債券發行(以省屬高校為例)大致分為以下幾個步驟：

(一)各高校根據自身項目投資計劃，結合項目收益與融資平衡情況等因素，合理測算提出下一年度高校專項債券資金需求，編制項目實施方案，報送教育廳。

(二)教育廳匯總審核各高校專項債券需求，根據高校建設發展規劃、中央和地方財政資金投入情況結合項目收益與融資平衡情況等因素，測算提出下一年度本省高校專項債券資金需求，報財政部門審核。

(三)財政部門按照項目收益專項債券發行標準進行項目篩選，組建項目庫。項目篩選過程中具體要求有：必須是公立高校，最好是省屬高校，且項目已取得教育廳、發改委批復；項目資本金由財政出資，且不低于20%；項目融資單純，不存在違規增加地方政府債務的情況，綜合考慮債權審批及發行的時間周期，要和項目資金需求匹配。具體項目，要求可能不同，僅供參考。

(四)省財政廳審核后，提出全省高校專項債券額度建議和安排公益性資本支出項目建議，報省人民政府批準后按要求報送財政部。

(五)財政廳組織實施專項債券信用評級和信息披露工作，明確債券發行方案并制作《政府債券招標發行兌付辦法》《政府債券招標發行規則》，出具債券披露文件和評級報告。

(六)投資發行。財政廳在專項債券發行后，及時將發行情況報財政部備案。

(七)資金監管。教育廳和財政廳依據國家法律法規和管理制度，對高校專項債券發行、使用和償還實施監督。確保項目收益和融資自求平衡，專款專用。

四、啟示與政策建議

高等學校專項債券作為目前各個高校基礎條件建設最合規、最方便的融資渠道，再加上財政部一系列鼓勵性政策的出臺，未來一定會保持較快發展。對于各省高校來說，高校專項債券發行還處在起步階段，可以在項目收益測算、項目風險防控、人力資源等方面繼續進行創新和改進。

(一)做好項目收益測算。項目收益與融資平衡是高校專項債券能否成功發行的關鍵。各個學校要根據實際情況，合理預計專項債券發行周期內項目各項收入、支出情況，以此得出項目收益對債券本息的保障程度。

(二)做好項目風險控制。1.建設風險。施工建設方面，應充分考慮到建設期間可能存在試工期限延長、物價上漲等不良因素造成的資金不足的風險，并提前做好準備。2.財務風險。項目總投資金額的20%作為項目資本金由各高校自行籌措，剩余部分則通過發行專項債券籌集。高校自籌資金能否及時到位將影響建設進度以及后續專項債券的發行。3.運營風險。高校專項債券償債資金主要來源于學費、住宿費、食堂收益和國有資產有償收益等，以上收入受在校生規模、收費標準、房地產市場行情等因素影響較大，若收入與預期差距較大，將會對償債資金產生一定的負面影響。高校在對償債能力進行分析時，應充分考慮在各項收入不達預期時，學校所能接受的償債壓力。

(三)做好人力資源支持。高校發行專項債券整個流程中，需要財務、國資、基建、設備等部門通力合作。學校應成立以財務為主各部門協調配合的債券發行工作組，加強專業知識的培訓學習，逐漸形成一支效率高、能干事的工作隊伍，配合學校融資工作順利開展，支持學校建設。