城市應(yīng)急避難場所布局存在的問題及應(yīng)對策略

王培茗

引言

我國是一個人口眾多且災(zāi)害多發(fā)的國家，無論是自然災(zāi)害還是各類人為災(zāi)害都較為頻繁，這些災(zāi)害給人民生命財產(chǎn)安全造成了巨大的損失。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，我國已經(jīng)有50%以上的人口生活在城市，盡管城市建筑及設(shè)施較鄉(xiāng)村更為堅固，但由于城市人員密集，一旦遭遇災(zāi)害，人員傷亡及損失往往更為巨大，如1923年的日本關(guān)東大地震、1976年的中國唐山大地震，傷亡都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)生在鄉(xiāng)村區(qū)域同樣級別的地震。為了減少各類災(zāi)害造成的人員傷亡，我國往往通過設(shè)置城市應(yīng)急避難場所，讓受災(zāi)人員在災(zāi)后第一時間轉(zhuǎn)移到這些相對安全的場所接受救援、救治，因此應(yīng)急避難場所成為城市居民的救命場。然而，我國雖然確立了在城市中設(shè)置應(yīng)急避難場所的標(biāo)準(zhǔn)，也發(fā)布了相應(yīng)規(guī)范，但是在實際規(guī)劃布局過程中卻出現(xiàn)了一系列問題，下面就主要存在的問題進(jìn)行分析，提出相關(guān)的應(yīng)對策略。

城市避難疏散場所布局存在的問題

（一）應(yīng)急避難場所的布局與避難需求不匹配

在我國，城市應(yīng)急避難場所的選擇一般遵循平災(zāi)兩用的原則，以城市公園、廣場、停車場、運動場、學(xué)校操場等場地作為避難場所，雖然這些場地在布局時與居民區(qū)分布進(jìn)行了一定程度的結(jié)合，但其服務(wù)人口往往是以平時的人口為基數(shù)計算的。在災(zāi)害發(fā)生時，由于每個區(qū)域的災(zāi)害風(fēng)險不同，如城市老舊社區(qū)、城中村等雖然與新居民小區(qū)人口差不多，但災(zāi)后這些社區(qū)往往受損更為嚴(yán)重，避災(zāi)需求更大。我們現(xiàn)在進(jìn)行城市防災(zāi)規(guī)劃時大部分是按服務(wù)半徑布局應(yīng)急避難場所，而災(zāi)損評估沒有作為布局的必要條件。

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圖1 應(yīng)急避難場所服務(wù)盲區(qū)和服務(wù)重疊區(qū)

（二）應(yīng)急避難場所服務(wù)區(qū)存在較多服務(wù)盲區(qū)和服務(wù)重疊區(qū)

如前所述，應(yīng)急避難場所基本是“借用”城市其他功能的場地，這些場地的布局遵循自身的布局原則，如城市公園按級別劃定不同的服務(wù)半徑，中小學(xué)按照居民區(qū)的服務(wù)要求進(jìn)行布點，城市廣場、停車場、運動場按照城市功能需求布局，這些場地在布局時并不需要考慮其他場地的布局，如學(xué)校旁邊有可能就是公園或者廣場，若它們同時作為應(yīng)急避難場所，則服務(wù)區(qū)就會出現(xiàn)重疊。而且由于災(zāi)時人們只能步行到達(dá)應(yīng)急避難場所，且緊急避難場所的抵達(dá)時間是有要求的（一般要求5分鐘或500米以內(nèi)），這樣應(yīng)急避難場所的服務(wù)范圍與可達(dá)性一致，往往與服務(wù)半徑劃定的區(qū)域相差甚遠(yuǎn)，可能存在大量服務(wù)盲區(qū)（圖1）。

（三）應(yīng)急避難場所自身安全存在隱患

圖2 某小城市應(yīng)急避難場所位于地質(zhì)災(zāi)害及易燃易爆危險區(qū)內(nèi)

圖3 栽滿樹木和布滿游樂設(shè)施的應(yīng)急棚宿區(qū)

從以往的調(diào)研看，某些早期設(shè)定的避難場所，因為當(dāng)時缺乏必要的標(biāo)準(zhǔn)，場所本身就位于危險區(qū)或者次生災(zāi)害危害區(qū)（圖2），比如我們往往選擇城市公園作為應(yīng)急避難場所，而很多城市公園是選擇城市中不好利用的土地（溝谷、水邊、山坡），這些區(qū)域往往也是次生災(zāi)害易發(fā)的地區(qū)，有可能發(fā)生泥石流、滑坡、洪水等；有的應(yīng)急避難場地距離活動性斷裂帶、加油站、儲氣站等危險源距離不夠，一旦發(fā)生災(zāi)害，這里反而會成為危險區(qū)；一些應(yīng)急避難場所周邊就是棚戶區(qū)，又缺乏有效的隔離設(shè)施，若棚戶區(qū)同時發(fā)生火災(zāi)，則這些場所根本提供不了避難服務(wù)。在歷史上就發(fā)生過應(yīng)急避難場所反而是最危險場地的事件，如1923年日本關(guān)東大地震中，東京下町區(qū)約4萬人逃到被服廠廣場避難，結(jié)果廣場被次生大火包圍，而導(dǎo)致3.8萬人喪命。

（四）應(yīng)急避難場所有效服務(wù)面積不足

由于大量應(yīng)急避難場所都是“借用”其他功能的場地，這些場地由于原有功能的要求，內(nèi)部布局往往不能滿足防災(zāi)需求，如公園、廣場內(nèi)往往種植了過密的植物，尤其是大量的灌木叢（圖3）；還有一些公園內(nèi)有大量的水面，學(xué)校內(nèi)有大量的建筑，停車場內(nèi)停滿了車輛，根本無法提供有效的服務(wù)面積。由于應(yīng)急避難場所在確定時，大多只考慮其所處位置及服務(wù)半徑，并未考慮有效容災(zāi)面積，以致許多掛牌應(yīng)急避難場所根本不能滿足服務(wù)區(qū)人員避難需求。

（五）應(yīng)急避難場所的通道系統(tǒng)不夠完善

雖然我國是一個多災(zāi)的國家，但由于我國的防災(zāi)應(yīng)急管理一直不到位，民眾的應(yīng)急避難知識非常有限，許多市民并不了解應(yīng)急避難場所是什么，不知道自己家門口有沒有應(yīng)急避難場所，更不知道災(zāi)害發(fā)生時要怎么到達(dá)應(yīng)急避難場所，也不知應(yīng)急避難場所內(nèi)會有什么樣的設(shè)施可以利用。大部分人對應(yīng)急避難的了解來源于新聞報道，認(rèn)為就是跑到空地上，等待政府發(fā)放帳篷、食物、水等救濟(jì)物資。在我國這樣一個人口大國，居民沒有足夠的自救和互救基本常識，完全靠國家救援，這是非常不合理的，也是一旦發(fā)生災(zāi)害往往造成大量人員傷亡的原因之一。

（六）應(yīng)急避難場所內(nèi)部設(shè)施配套不足

由于災(zāi)時受災(zāi)人員往往是通過疏散通道抵達(dá)應(yīng)急避難場所的，也就是只有道路覆蓋的區(qū)域人們才能可達(dá)。而且由于災(zāi)害發(fā)生時人們抵達(dá)應(yīng)急避難場所的時間越短，受到災(zāi)害傷害的可能性越小，因此按照受災(zāi)人員實際可達(dá)的時間、距離劃定服務(wù)范圍是非常合理的做法。現(xiàn)在我們可以通過GIS技術(shù)，設(shè)定一定的疏散時間（如步行5分鐘、1個小時等）、或者一定的服務(wù)距離（500米、2千米等），這樣劃定的服務(wù)范圍一般不是圓形緩沖區(qū)，而是不規(guī)則的區(qū)域，這樣劃定的區(qū)域與災(zāi)時實際服務(wù)的范圍更為接近，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于圓形緩沖區(qū)的范圍（根據(jù)以往研究僅達(dá)到圓形緩沖區(qū)的1/2甚至1/3），在此基礎(chǔ)上我們應(yīng)在服務(wù)盲區(qū)補充更多的應(yīng)急避難場所，同時發(fā)現(xiàn)服務(wù)重疊區(qū)域，為避免造成浪費應(yīng)通過重新選址減少重疊區(qū)域面積（圖5）。

不同類型的災(zāi)害會造成城市不同區(qū)域、不同程度的破壞，如地震會造成土木、磚木等未設(shè)防老舊建筑的破壞，火災(zāi)會造成木結(jié)構(gòu)建筑區(qū)的連片燒毀，洪災(zāi)會造成淹沒區(qū)域內(nèi)建筑無法居住，泥石流、滑坡則會對所覆蓋區(qū)域造成毀滅性破壞。各災(zāi)種對建筑物的破壞、毀損都會帶來一定量的避難疏散人口，其數(shù)量與災(zāi)損密切相關(guān)，只有在預(yù)估無家可歸人口的基礎(chǔ)上布局應(yīng)急避難場所，按照無家可歸人口數(shù)量預(yù)留避難面積才可能按需供給，避免供給不足或不必要的浪費。需求決定供給，當(dāng)然我們也應(yīng)該在災(zāi)損評估的基礎(chǔ)上確定城市中風(fēng)險最大的區(qū)域，確定各項改善防范措施，如抗震加固、拆除棚戶區(qū)、修建防洪措施、或者干脆搬離災(zāi)害覆蓋區(qū)域等，這樣的布局就會更加科學(xué)合理，而不是僅僅依靠服務(wù)半徑在全城均勻地布置應(yīng)急避難場所。

圖4 只見牌子不見設(shè)施

（七）應(yīng)急避難場所無法滿足綜合避災(zāi)的需求

方案三：谷物、薯類和雜豆統(tǒng)計為糧食，但不包括大豆。考慮到人們糧食消費的多元化，雜豆仍然可以作為糧食的一部分。因此，只將大豆從現(xiàn)有糧食統(tǒng)計口徑中剔除，其中薯類(不含木薯)仍然按5比1折糧。

（八）缺乏應(yīng)急演練，民眾對避難場所了解不足

同樣，由于應(yīng)急避難場所的“借用”性質(zhì)，其通道系統(tǒng)往往并未考慮防災(zāi)需求，一些場所僅有唯一的通道進(jìn)出；有的通道寬度不達(dá)標(biāo)；有的通道上有障礙物；有的通道在災(zāi)害發(fā)生時會發(fā)生阻塞，如兩側(cè)建筑物質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)，災(zāi)害發(fā)生時有可能倒塌、燃燒等；有的通道過于曲折，加長了疏散時間。在上述情況下一旦發(fā)生災(zāi)害，即使應(yīng)急避難場所自身沒有發(fā)生問題，也會由于通道的原因?qū)е聭?yīng)急避難場所不可用或者利用效率下降。

出入通道是應(yīng)急避難場所的血管和神經(jīng)，若出現(xiàn)問題，應(yīng)急避難場所就會陷入癱瘓，因此對避難疏散通道進(jìn)行評估是十分重要的。應(yīng)急避難場所主要擔(dān)負(fù)居民的疏散任務(wù)，由于疏散時間有限，若其出入通道過于狹窄、曲折，甚至在災(zāi)時由于各種原因?qū)е伦钄?，則無法發(fā)揮應(yīng)急避難場所的功能，因此在確定應(yīng)急避難場所時，務(wù)必對其出入通道的暢通性進(jìn)行評估。首先，是道路自身的安全性，包括道路在災(zāi)時是否發(fā)生變形、開裂導(dǎo)致無法通行；其次，通道上橋梁是否完好；第三，通道兩側(cè)建筑物是否由于災(zāi)害發(fā)生倒塌、變形、燃燒導(dǎo)致通道無法通行；最后，通道寬度是否滿足災(zāi)時疏散人員密度需要，有的疏散路徑中的某一段會是多個應(yīng)急避難場所共用（尤其是城市主次干道），屆時會發(fā)生擁擠。評估后，決定是否對通道路基路面、以及通道上建筑、橋梁等進(jìn)行加固、改造、拆除重建措施；或者是否需要對通道加寬、取直；或者在應(yīng)急避難場所增加出入口等措施。

圖5 某小城市應(yīng)急避難場所500米服務(wù)半徑與500米可達(dá)區(qū)對比

城市避難疏散場所應(yīng)對策略

（一）災(zāi)損評估是應(yīng)急避難場所規(guī)劃布局的前提

《臨床神經(jīng)病學(xué)雜志》2016—2017年載文及基金項目統(tǒng)計與分析 ……………… 周蒞源，孫婧，管青山 271

（二）人員可達(dá)性評估是應(yīng)急避難場所服務(wù)區(qū)劃分的依據(jù)

對比日本的應(yīng)急避難場所，我國的應(yīng)急避難場所大部分配套設(shè)施不足。應(yīng)急棚宿區(qū)常常是隨意插牌，應(yīng)急供水、應(yīng)急供電設(shè)施不能保證，應(yīng)急廁所、應(yīng)急醫(yī)療、炊事等場地的安排也很隨意，有時只見到牌子未見到設(shè)施（圖4），也未專門安排直升機起降場地，往往是災(zāi)害發(fā)生時再臨時安排，各類應(yīng)急設(shè)施往往也是救援時臨時調(diào)運，導(dǎo)致每次災(zāi)害發(fā)生時出現(xiàn)混亂。

圖6 日本應(yīng)急避難場所與周邊住宅區(qū)之間的隔離閘門和隔火樹木

圖7 日本城市應(yīng)急避難場所的場地

（三）必須對應(yīng)急避難場所自身的安全性進(jìn)行評估

應(yīng)急避難場所首先要確保自身是安全的，因此必須對其安全性進(jìn)行評估。由于每個城市遭遇災(zāi)害的類型不一樣，因此應(yīng)急避難場所安全性評估的內(nèi)容也不同，但是所有應(yīng)急避難場所都應(yīng)評估其距加油站、儲氣站、危險品倉庫等爆炸、火災(zāi)隱患點的距離。對于不在安全范圍內(nèi)的應(yīng)急避難場所應(yīng)另外選址，或者遷移這些爆炸、火災(zāi)隱患點。凡是有各類地質(zhì)災(zāi)害、洪災(zāi)，或者直接有活動斷裂帶穿過的城市，必須確保應(yīng)急避難場所不在這些危險源覆蓋的區(qū)域內(nèi)，否則應(yīng)另行選址。對于位于棚戶區(qū)、城中村中的應(yīng)急避難場所應(yīng)做好安全隔離措施，如日本位于老舊社區(qū)的應(yīng)急避難場所與棚戶區(qū)之間設(shè)立安全防火閘門和種植防火的樹木進(jìn)行隔離（圖6）。

（四）應(yīng)急避難場所的有效服務(wù)面積必須保證

既然作為應(yīng)急避難場所，就必須保證有效容災(zāi)面積滿足群眾避災(zāi)需要。無論是城市公園還是廣場，一旦選擇為城市應(yīng)急避難場所，就應(yīng)保證其有足夠的、 平坦的空場地，減少植被的覆蓋率，即使種植植被也應(yīng)以草坪等為主，如日本多采用土地面或者煤渣地面等非硬質(zhì)空地，這樣的地面可以便于受災(zāi)群眾搭建帳篷或者起降直升飛機等（圖7）。場地內(nèi)應(yīng)避免水體切割，尤其避免選擇以水體為主的公園作為避難場地。從這個角度看防災(zāi)公園與普通公園是有一定差異的，不應(yīng)用統(tǒng)一的綠地率來要求。對于選作應(yīng)急避難場所的學(xué)校操場、停車場等也應(yīng)建立相應(yīng)的管理要求，以保證災(zāi)時的可使用面積。

由于不同災(zāi)種的應(yīng)急避難要求不同，我們很難設(shè)立綜合應(yīng)急避難場所，目前國家比較完善的是地震應(yīng)急避難場所，該場所的布局往往較為均勻，與人口密集區(qū)結(jié)合緊密。而其他災(zāi)種由于災(zāi)害源的不同，如泥石流災(zāi)害往往與泥石流溝的分布有關(guān)，其災(zāi)害影響范圍為泥石流沖積扇內(nèi)，應(yīng)急避難場所只要避開泥石流沖積扇即可；滑坡影響范圍與滑坡體大小、區(qū)域密切相關(guān)；洪水淹沒范圍則與海拔標(biāo)高密切相關(guān)；人防避難則更傾向于地下。鑒于此，如果去錯了應(yīng)急避難場所，不僅不能避災(zāi)，還可能面臨危險。因此，設(shè)立綜合的應(yīng)急避難場所是不科學(xué)、不現(xiàn)實的。

（五）必須對應(yīng)急避難場所出入通道的安全性進(jìn)行評估

癲癇是神經(jīng)系統(tǒng)常見疾病之一，主要發(fā)生在睡眠期，臨床表現(xiàn)主要表現(xiàn)為面肌抽搐、喉頭發(fā)聲、口齒不清、流涎等［11］。難治性癲癇患者的病情可持續(xù)5年甚至更長時間，部分患者在用藥治療過程中往往產(chǎn)生耐藥，不利于預(yù)后康復(fù)。難治性癲癇常會導(dǎo)致神經(jīng)元異常放電，使得出現(xiàn)暫時性中樞神經(jīng)系統(tǒng)功能失常。難治性癲癇持續(xù)狀態(tài)可通過腦電圖監(jiān)測，可在中央?yún)^(qū)或中顳區(qū)出現(xiàn)尖波、棘慢復(fù)合波、棘波等［12］。流行病學(xué)調(diào)查顯示我國癲癇的發(fā)病率為每年30/10萬左右，約有900萬癲癇患者，其中難治性癲癇患者約有300萬，70%～80%的患者未接受正規(guī)的診斷與治療［13‐14］。

（六）應(yīng)完善避難疏散場所的服務(wù)配套措施

合理安排避難場地內(nèi)部用地功能，尤其是棚宿營地、物資發(fā)放場地、應(yīng)急廁所、炊事營地、應(yīng)急醫(yī)療救護(hù)等場地，盡可能做到互不干擾，就近服務(wù)（圖8）。雖然應(yīng)急避難場所的供電、供水設(shè)施已經(jīng)加大了保障力度，抵御災(zāi)害的能力強于普通民用設(shè)施，但同時還應(yīng)設(shè)置自主發(fā)電、自主凈水處理設(shè)備，減少對城市供電、供水等管網(wǎng)的依賴，保證應(yīng)急避難場地的基礎(chǔ)服務(wù)能力。

（七）分類建設(shè)避難疏散場所

由于不同災(zāi)種造成的破壞是不一樣的，需要進(jìn)行應(yīng)急避難的地點、位置也是不同的，因此城市應(yīng)該按不同災(zāi)種分類進(jìn)行應(yīng)急避難場所建設(shè)，并對每類應(yīng)急避難場所進(jìn)行標(biāo)注，做到專項服務(wù)，可以合并建設(shè)的進(jìn)行合并，并標(biāo)注多類應(yīng)急避難場所符號。

（八）定期組織居民進(jìn)行防災(zāi)疏散演練

上述所有的建設(shè)工作必須依賴于民眾知曉方能發(fā)揮作用，在我國許多城市，居民對如何應(yīng)對災(zāi)害知之甚少，這就需要政府、社區(qū)制定完善的應(yīng)急預(yù)案，包括對居民的培訓(xùn)計劃，不僅要讓居民學(xué)習(xí)防災(zāi)知識，還要每隔一段時間（3個月或者半年）進(jìn)行一次防災(zāi)演練，所有居民應(yīng)按程序進(jìn)行自救，按疏散線路抵達(dá)應(yīng)急避難場所，并熟悉應(yīng)急避難場所的各項設(shè)施，通過長期的訓(xùn)練，使居民熟悉居所周邊不同災(zāi)害的躲避方案、疏散路徑，這樣才能在災(zāi)時有條不紊地進(jìn)行自救、互救，最大限度地減少傷亡，發(fā)揮應(yīng)急避難場所、應(yīng)急避難通道的救命作用。

學(xué)生有了濃厚的學(xué)習(xí)興趣，學(xué)習(xí)熱情就高漲，課堂效率自然而然就提高了。在教學(xué)中，教師要善于激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。

圖8 日本應(yīng)急避難場所的應(yīng)急廁所

結(jié)語

應(yīng)急避難場所的建設(shè)是一項緊迫的工作，同時也是一項長期的工作，應(yīng)將其納入城市規(guī)劃建設(shè)中。規(guī)劃必須到位，既要堅持平災(zāi)兩用的原則，盡可能“借用”城市其他場地，又要按照防災(zāi)需求增設(shè)專門的應(yīng)急避難場地（這些場地也可在平時賦予一定的城市其他功能），但所有的應(yīng)急避難場地應(yīng)堅持以應(yīng)急避難為主，不可偏廢。對于一個城市來說，安全是第一位的，人民的生命是第一位的，災(zāi)害雖不是時時發(fā)生，但一旦發(fā)生就會帶來不可估量的生命財產(chǎn)損失，因此不能由于一段時間未發(fā)生災(zāi)害就麻痹大意，忽視防災(zāi)設(shè)施建設(shè)和災(zāi)害應(yīng)急演練。