基于地震災害風險的市縣地震應急救援能力評價體系構建

申源 梁厚朗

引言

我國由于特殊的地理位置和地質構造，境內地震具有頻次高、災害重、影響范圍廣的特點。近年來，隨著我國城鎮化進程的不斷加快，經濟快速發展，城鎮人口急劇增多，頻發的地震災害對我國地震應急救援工作提出了嚴峻的考驗。

作為發展中國家，我國城鎮房屋多為磚混或混凝土結構，震后搜救工作主要依賴專業設備、大型機具等方能進行。城鎮地區一旦遭遇地震破壞，救援難度遠大于農村。在我國西部地區，地震極易引發山地次生災害，造成交通堵塞、通信中斷，救災力量難以及時投放和有效地開展應急救援，同時救援隊伍的后勤保障也面臨較大壓力。汶川地震后，面對日益嚴峻的震情形式，我國各地區大力推進地方救援隊伍建設（圖1），政府和有關部門通過開展多種形式的地震科普宣傳、地震應急演練、提高當地建筑物抗震設防水平等措施來防御和降低地震災害風險。

但是，面對我國多震災的國情，現有的地震應急救援能力能否應對特大地震災害，目前還缺乏有效的評價方法和手段。本文通過實地調研，分析了影響地震應急救援能力的相關因素，給出了地震應急救援能力的評價指標，構建了基于地震災害風險的地震應急救援能力評價體系，以期為當地政府和有關部門了解本地區現有的地震應急救援能力，并在防御地區地震災害風險過程中有針對性地開展相關工作提供參考。

圖1 地震應急救援隊伍

影響地震應急救援能力的主要因素

（一）地震災害風險方面

災害事件的緊急處置直接關系到能否在災后把國家和人民的生命財產損失降到最低限度，這也是衡量政府效能和社會文明程度的重要標志之一。地震是因為地球內部緩慢積累的能量突然釋放或人為因素引起的地球表面的振動，進而造成地面附作物的破壞。地震的破壞程度與震源釋放能量有關，能量越大，震級越大。研究表明，震級相差一級，能量相差約33倍。

地震破壞最直接的表現為建（構）筑物破壞。如果地震發生在經濟發達和人口密集地區，將會造成大量的人員傷亡和經濟損失。如1976年唐山7.8級大地震發生在工業城市河北省唐山、豐南一帶，加之地震發生在凌晨，共造成約24萬余人死亡。除地震本身造成的直接災害以外，地震引發的次生災害也是造成人員傷亡的重要因素。地震次生災害在山區主要表現為次生地質災害，如泥石流、崩塌、滑坡等（圖2）；在沿海城市容易引發海嘯、洪災；在內陸地區主要表現為火災、生命線破壞、危險品泄漏等，地震引發的次生災害不容小覷。歷次地震研究表明，地震中絕大多數人員傷亡是由房屋倒塌、損毀而造成的，一般建筑物抗震性能越高，其抵御地震破壞的效果越好，造成人員的傷亡數量也就越少。由此可見，地區地震災害風險水平越高，其地震發生概率以及地震造成的破壞也就越大，對地震應急救援的需求也就越高。

（二）地震應急準備方面

地震應急救援能力與當地地震應急準備工作建設相關。近年來，我國的防震減災工作雖然取得了很大進展，但與發達國家相比，我國仍處于“大震巨災”“中震大災”，甚至部分地區存在“小震大災”的情況。隨著我國城鎮化進程和新農村建設速度的加快，城鎮主體有集中于地震高風險地區的趨勢，這就要求當地政府和有關部門在應對本地區潛在的地震災害風險時要做好地震應急準備工作。

首先，地震應急預案是地震應急準備工作的重要組成部分，其規定了各級部門在應對不同級別地震時的應急響應和處置流程。地震應急預案是保障地震應急指揮決策、地震應急救援工作順利開展的重要依據，應根據本地區的實際情況定期更新和補充完善。

圖2 汶川地震中大型滑坡

其次，地震應急救援工作的順利開展，還離不開高效的應急指揮，應急技術系統為指揮者提供了重要的技術支撐。指揮者可通過應急指揮技術系統，并基于本地區已有的基礎數據，實現救援力量的科學調度、部署，提升地震應急救援工作的效率。

與此同時，為有效應對突發地震，還應加強當地地震應急避難場所等基礎設施建設，定期組織開展地震應急疏散演練，加大地震科普宣傳力度，增強群眾的應急避險意識和自救互救能力。只有做好地震應急準備工作，才能夠在面對地震災害時做到從容不迫。

（三）地震應急救援隊伍建設方面

地震應急救援能力最直接的影響因素為地震應急救援隊伍建設。大地震發生后，災區道路受損，甚至基本癱瘓，專業救援力量很難在第一時間抵達災區，救援工作主要依賴于當地的救援力量而開展。我國城鎮房屋多為磚混或混凝土結構，震后搜救工作利用專業設備、大型機具等方能進行，救援裝備種類不齊全，導致很多救援工作無法開展。同時，各地救援隊伍建設水平參差不齊，缺乏統一管理，協調調度能力差，救援隊員缺乏系統的培訓和實戰經驗，救援合力不足；有時參與救援任務的救援人員也可能會由于意外而變成被救人員，加之自我保障能力不足，導致在實際地震救援過程中，不僅造成了人力、物力的大量浪費，還大大影響了地震應急救援效果。

綜上所述，提高地震應急救援能力要從地震災害風險本身出發、結合地震應急準備工作、地震應急救援隊伍建設等方面。

基于地震災害風險的市縣地震應急救援能力指標體系的構建

（一） 評價指標的選取原則

市縣地震應急救援能力評價指標涉及內容較多，在評價指標選取和分類時，主要依據以下原則：

（1）所選指標能夠客觀、全面、科學地開展評價工作；

（2）評價指標之間不能互相干擾、要具有獨立性；

（3）所選取的指標要具有代表性；

（4）為客觀反應評價對象的實際情況，應以定量計算的指標為主，定性指標為輔。

（二） 評價指標的確定通過分析影響地震應急救援能力的關鍵因素，綜合考慮各指標的科學性、代表性等原則，并根據前期實地調研和專家咨詢意見，最終從地震災害風險水平、地震應急準備工作、地震應急救援隊伍建設三大方面，梳理、總結了17個二級評價指標。

1.地震災害風險水平

地震災害風險水平主要從地震危險性、次生地質災害、經濟發展水平、人口數量、建筑物抗震性能5方面來開展評價工作。不同地區地震烈度不同，區內地震破壞程度和震害現象也不同，地震烈度可以作為地震危險性的宏觀衡量尺度。地震引發的次生災害主要以次生地質災害為主，包括滑坡、崩塌、泥石流等。次生地質災害根據地區地質構造特點，通過實地調研和專家研判等確定其危險等級。在經濟發達和人口稠密地區，地震破壞造成的人員傷亡和經濟損失可能越高。與此同時，地區建筑物抗震能力越高，由建筑物倒塌引起的人員傷亡和經濟損失就越小。

2.地震應急準備工作

地震應急準備工作主要從地震應急預案、應急物資儲備、應急避難場所、應急技術系統、地震科普宣傳、自救互救、地震疏散演練7個方面來開展評價工作。為應對突發地震，目前各地區均有完善的地震應急預案和應急技術系統；在城市建設過程中也考慮了地震應急避難場所的規劃和建設，避難場所的容納人數應滿足當地震發生后所需安置人數需求。通過實地調研，在地震多發省份，政府和有關部門與當地的大型超市簽訂了合作協議，將超市作為地震應急物質的儲備庫，在地震發生后無償、優先為政府提供應急食品、水等物資。同時，面對潛在的地震災害風險，政府和有關部門還加強了地震科普宣傳力度，定期組織開展地震疏散演練（圖3），讓群眾掌握應急避險技能，提高自救互救能力。

3.地震應急救援隊伍建設

圖3 學校地震應急疏散演練

圖4 地震應急救援裝備

圖5 地震應急演練培訓

地震應急救援隊伍建設主要從救援隊伍、救援裝備、演練培訓、后勤保障、實戰經驗5個方面來開展評價工作。地震應急救援隊伍包括專業地震應急救援隊伍和具備地震災害救援能力的其他應急救援隊伍。在實地調研過程中發現，很多地區雖然有自己的救援隊伍，但政府對救援裝備經費投入不足，致使裝備更新慢，裝備的維護保養難度大，部分隊伍裝備較為落后，缺乏專業的救援工具（圖4）；救援隊伍人數不足，存在備份困難，實戰能力有限且在實戰中無法保障輪換力量；救援隊伍的自我保障能力不足（四川省地方標準要求市縣地震應急救援隊伍自我保障能力為3天）。同時，每年接受地震專業知識培訓的救援隊員人數較少（圖5），救援人員沒經過系統的學習實踐，導致救援人員知識結構單一，專業技術不高。

（三） 評價體系的建立

整個評價體系主要由四大部分構成：

圖6 基于地震災害風險的地震應急救援能力評價指標體系

1.評價指標

評價指標是評價體系的主要組成部分，根據評價對象，依據客觀性、科學性等原則，通過分析影響評價對象的各項因素，選擇具有代表性、概括性并能夠通過定量計算或定性描述的指標來開展評價工作。

2.基礎數據

基礎數據是定量和定性分析、計算及評價指標的基礎。本項目通過發放調研問卷和實地調研，獲取了地震災害風險、人口、經濟，建筑物結構類型等數據；地震應急準備工作中地震應急預案、應急技術系統等建設情況；地震科普宣傳、應急疏散演練等開展情況，以及救援隊的建設、訓練、裝備配置等要評價對象的相關基礎數據。

3.評價準則

評價準則是每個評價指標對應的評價規則，是衡量指標得分高低的重要依據。評價準則可以通過計算公式定量表達，也可通過定性的描述，如優良差、高中低等。

4.評價模型

評價模型是通過定量計算和定性分析確定的數學模型，根據不同指標的特點，采用合理、科學的評價模型，能夠客觀、準確開展評價工作。

基于地震災害風險的市縣地震應急救援能力評價體系由目標層（基于地震災害風險的市縣地震應急救援能力）、準則層（地震災害風險水平、地震應急準備、地震應急救援隊伍建設三大方面）、評價層（17項二級評價指標）構成，整個評價體系如圖6所示。

結語

汶川地震后我國各類應急救援隊伍和裝備得到空前發展，縣級以上具有一定城市搜索與營救能力的隊伍（由地震、消防、安全生產和武警等構成）已達到5000 余支，還有大量的非政府組織（Non-Governmental Organizations，簡稱NGO）和志愿者救援隊，應急救援隊伍人員總量和裝備配備得到了長足發展。但由于受到當地經濟條件制約，救援隊伍建設參差不齊；加之國家出臺相關的建設標準較晚，各地不同類型救援隊的建設規模、組織結構、裝備配置等缺乏統一的標準規范。近年來汶川、玉樹、蘆山等重特大地震的地震應急救援啟示表明，各地地震應急救援能力建設與本地區潛在的地震災害風險水平還不匹配。

通過構建基于地震災害風險的市縣地震應急救援能力評價體系，從地震災害風險水平、地震應急準備工作、地震應急救援隊伍建設等方面，對市縣地震應急救援能力進行客觀評價，一方面能找出市縣地震應急救援能力建設工作中的不足，為市縣地震應急救援能力建設提供針對性的指導；另一方面，通過對市縣地震應急救援能力進行評估，讓政府和有關部門充分了解當地的地震應急救援能力水平，在地震發生后，可實現地震應急救援力量的科學部署，為地震救援力量調度提供參考。