城市規劃視角下的東京防火對策與啟示

肖龍

引言

根據國家安全生產監督管理局安全科學技術研究中心鐘茂華的研究，在中國歷史上，火災多發區是不斷變化的，大概呈現出從黃河流域向長江流域變遷，再向沿海地區與城市擴散的特征。對應著中國的經濟發展歷史可知，中國火災多發區的變遷是一個隨著中國經濟與文化重心轉移而轉移的過程。對于火災，人類一直在與之進行斗爭，在這個漫長的時期內，人類應對火災的技術也取得了很大進展。就中國來看，防火領域，現在做得最多的仍然是在技術方面，特別是消防技術領域，學者的研究也多限于這一范圍，且做防火研究的多是消防、公共安全等領域的從業者、專家和學者。不難知道，一方面中國學術界更多的側重于對火災防范與救援技術方面的研究，且研究者主要來源于消防與公共安全領域，而對于軟實力方面的防范體系與制度的研究目前較為欠缺。另一方面，相關研究較為宏觀，更加側重于戰略與全局。例如從宏觀層面分析城市火災消防安全保障能力，從人、物、事等全局視角探討城市火災預防對策，基于戰略層面研究城市防火能力并提出防范措施等。其實，我國早在20世紀80年代，阮志大等學者就已提出應借助防火規劃理論指導城市規劃設計，以防止和減少城市火災的危害和損失，但我國現實的城市規劃建設中卻并未普遍運用防火規劃的思想。

本文將以已有研究為基礎，基于日本東京的經驗，從城市規劃與微觀具體對策角度分析火災防范，為我國的火災防范研究引入一個新的視角，為城市規劃中的火災防范基礎建設提供參考。

圖1 日本防火日消防演習

東京火災概況

歷史上日本沿用中國的住宅形式，以木結構樓房為主（圖1），往往因為戰爭或生活生產方面的原因，發生火災。日本東京市在江戶時代也是一座以木結構房屋為主的城市，后來經過1923年關東大地震和二戰，東京大部分的木結構建筑被損毀殆盡。二戰后，日本全社會發起重建家園的運動，現在的東京就是在這個大背景下尋求新的發展方式，開始興起混凝土建筑建設的。在此后的大地震與火災中，東京總結了大量新的、特別是針對地震次生火災的防范經驗。

表1與表2反映了2005—2015年11年間，日本東京火災及受損情況的基本變化。從大的趨勢來看，東京的火災發生情況在這十一年間得到了比較好的控制，不管是在發生數量還是各受損指標方面，均處于下降的趨勢。這說明東京在防災對策方面的完善和發展取得了成效。

表1 2005—2014年東京火災受損情況

表2 2015年與2014年東京火災及受損情況對比

下面對東京的具體防火舉措——緊急通道網絡建設、防火生活圈與防火綠化帶建設，以及不燃化項目（這些均是納入在防災大框架與體系內的具體對策）進行介紹，了解日本東京在火災防范軟實力提升方面所做的努力，一窺其在城市規劃中的火災防范理念與思想。

東京防火對策

（一）緊急通道網絡規劃

東京的緊急通道包括緊急交通通道與緊急輸送通道。東京基于日本幾次大地震的教訓，為了保持震后交通與輸送通道暢通，通過指定高速機動車國道、一般國道、相關主干線，確定了同防災據點緊密聯系的緊急交通與輸送通道（圖2），以便在非常時期實行交通管制。緊急通道內，特別是平時擁堵率高的區域，除已獲得通行證的車輛外，其余車輛一律管制通行。

1.緊急通道網絡要實現的目標。根據《首都直下地震東京受害預想》概要版文件內容，東京選定的緊急通道路線與網絡需實現兩個目標:第一，確保輸送便捷。由其他縣市進入災區的主要道路須同陸上、海上、航空、水上運輸基地及在區內的輸送據點等結合，形成唯一的緊急輸送網絡；第二，保證輸送時效。配合警視廳的“緊急交通路線”整合輸送據點，必要時選擇“緊急交通路線”以外的路線作為臨時通道。

2.緊急通道的選擇標準。在路線選擇上有五個標準:①緊急交通網絡內的路線；②緊急物資輸送網絡內的路線；③連接進行緊急對策活動的避難場所的路線；④與主要公共設施，例如醫院、警察署和消防署等連接的路線；⑤路寬幅在15米以上的路線。

3.緊急通道的等級劃分?；谏鲜瞿繕伺c選擇標準，東京的緊急通道可劃分為三個等級。一級通道（紫色線路）:連接承擔應急對策中樞功能的市政府、區域防災中心、重要港灣、空港的線路；二級通道（綠色線路）:連接一級通道、主要防災據點（警察、消防、醫療等機構）的線路；三級通道（藍色線路）:連接其他防災據點（承擔大范圍輸送功能的據點、儲備倉庫等）的線路。

（二）防火生活圈——不必作大規模遷移的避難生活社區

1.基本理念。新建或改建的“延燒阻斷帶”所包圍的“防災區域”；“防止防災區域內火勢延燒至區域外”及“阻絕區域外火勢蔓延到區域內”的街道圍合區域；火災發生時“無需至其他地方避難的區域”。根據日本東京城市規劃局發布的《防災城市建設推進計劃》，能滿足以上三點之一的均被稱為防火生活圈。圖3為防火生活圈結構圖，防火生活圈具備兩個特點:第一，由一定寬度的延燒阻斷帶環繞，環繞的延燒阻斷帶可以是道路、綠化帶、河川。第二，在圍合的區域內建設功能齊全的社區。

圖2 東京緊急通道網絡注：圖中不同顏色代表小街道的不同閉塞（擁堵）程度，圖例括號中的數字為東京多摩地區的閉塞小街道數。

圖3 防火生活圈的構成

2.建設框架

（1）構建“自己保護自己的社區”。防止火勢蔓延的對策是將火勢控制在小范圍內，不讓火勢蔓延至臨近區域。換言之，即以延燒阻斷帶包圍一定規模的街區，隔絕火勢蔓延。東京延燒阻斷帶的建設是以帶狀城市設施，例如道路、河川、鐵道或公園防火帶等為軸線，在沿線區域建設不燃化建筑的過程。這個過程需要預先明確劃定涉及的防火區域，再配合適當的引導政策和措施，最后借助民間力量予以實現。

（2）防災體制引導計劃。以社區為單元來區分防災區域是“防火生活圈”的基本特征。為實現“營造無須至其他區域避難的防災社區”的理想，以城市規劃道路為主的地區干線、公園、河川等城市基礎設施作為延燒阻斷帶，對居住環境進行改造，從而推進 “防災共同體計劃”。以社區自治會為單位強化防災區居民組織，提升“自己保護自己的社區”防災意識。根據人口與面積可以區分為以社區自治會為單位的基礎住宅區（1000～1500人）；以小學學區為單位的鄰里住宅區（8000～12000人）；以河川、鐵道、干線道路圍合區域為單位的防災街區（50000～60000人）三個等級。然后就各等級擬定相應的防災體制引導計劃。

3.具體實施。在制定火災對策之前，東京制定了預防計劃，計劃重心是防火延燒阻斷帶及防火生活圈的改造建設，實際做法則是全面性防火設施的強化改造工作，具體包括以下幾項:①城市結構轉換。涉及木結構住宅密集區域整治項目；城市不良地基整治項目；城市防火生活圈促進及防火不燃化促進項目等；②安全街區的整治與再開發。主要針對防火配置無序的木結構房屋密集區、道路狹隘、土地過分細分化地區進行改造；③城市開放空間的確保。主要包括提升區域內每位居民的公園使用面積，開展公園改造，工業區收買，空地利用以及開放空間、綠地、農地保持等工作；④道路橋梁的改造。主要目標是將道路提升為兼具交通、延燒阻斷、避難線路、緊急物資輸送多功能為一體的線狀城市空間。具體做法是針對重點規劃道路進行防火強化、興建拓寬改造以及橋梁架設與強化。

（三）防火綠化計劃

1.基本理念。防火綠化的基本思想就是要通過在防災區域內建設綠化帶來達到防火的目的。防火綠化帶的建設具有兩個基本功能:①避難場所的綠化除可增加有效的安全面積外，更可擴散熱氣流與火勢粉塵，從而增加安全性（圖4）；②避難道路的綠化除可抑制熱輻射及熱氣流，還可達到緩沖沿街墜落物或傾倒物的效果（圖5）。另外，在避難道路兩側種植特有樹木除了可以增加地區特色外，還可起到避難指示效果（火災發生且需要避難時，只需沿著樹木前進就可到達避難場所）。

圖4 避難場所的綠化防火

圖5 延燒阻斷帶及避難路線綠化防火

2.具體執行。防火綠化計劃的內容主要考慮樹木的防火性能、避難場所、避難路線、延燒阻斷帶的必要區位，是一個同城市綠化相結合，以水與綠化為基礎的城市防火計劃。東京北區以“綠地充足的城市建設”為目標，實施了“北區防火綠地計劃基礎調查”，其中提出“北區防火綠地構想”“街區內整建與防火綠地構想”“街區綠化之防火住宅區構想”“結合生活與文化的防火逃生通道構想”。北區的防火綠化規劃及執行情況如圖6所示。

（四）火災防范實質推動方案

1.緊急消防對策道路項目

（1）項目目的。為消除現存的消防活動困難區域，新建和改建道路必不可少，但就現實狀況而言，東京消防活動困難區域分布廣泛且細密，僅靠公共工程道路建設來解決所有問題，實屬不易。因此，除城市規劃道路的改造外，其余部分應采取獨立項目的方式來解決。

（2）項目內容。對于火災時（或平時）消防活動困難區域的界定，日本目前還沒有統一的標準，但以建設部門的已有標準來看，寬6m以上，到道路直線距離140m以上的區域被稱為消防活動困難區域。為消除此類區域，東京制定了相應的項目實施計劃，主要是通過在消防活動困難區域建設緊急消防道路來實現（圖7）。

2.城市不燃化項目

（1）項目目的。城市不燃化項目即在避難場所、避難路線周邊實施建筑不燃化，防止火災蔓延及確保避難者安全，并提升城市防火能力的項目。

（2）實施區域。東京推行不燃化的區域主要包括:第一，重要避難場所、避難路線或延燒阻斷帶周邊區域；第二，防火區域內，指定了最低建筑物高度的地帶、建筑物密集地帶、簽訂了耐火建筑物建設協定與其他相關建設協定的地帶，以及避難場所周邊可有效提供防火功能的區域。

結語

在火災防范理念與對策方面，應該從兩個方面著手，一是通過技術實現防火救火，例如開發先進的消防器械、提升消防人員的專業知識和素養等，這是一種防火硬理念和對策；二是建立防火體制和計劃，制定防火救火的基本程序，并通過宣傳教育，提升民眾防火知識和素養，這是一種防火軟理念和對策。東京在火災防范方面，拓展了上述的兩種基本理念與對策，通過事先的城市規劃與建設實現了防火理念與對策的提升。防火生活圈與社區的建設，借助道路、河川與鐵道等條件將東京整座城市劃分成了700多塊功能齊全的小區域，在區域內就可實現救火與避難。防火綠化帶的建設，在一定程度上可以防止火勢在大范圍內蔓延，結合防火生活圈可以有效地減少火災損失。不燃化項目的推行，通過實現建筑的不燃化，也可實現火災的有效防范。此外，災害發生時的緊急通道網絡建設也是東京的重要經驗。

圖6 東京北區重點綠化方案構想

圖7 消防活動困難區域與緊急對策道路

東京防火理念是以達到災害期間，災民可于一定范圍內完成避難生活的理想為目標的。從東京的努力與此目標執行的數十年的成果來看，仍未臻完善。針對中國城市基本公共設施猶有不足的現狀，要實現民眾在附近一定區域進行避難生活的目標，暫時是無法做到的。因此短期內，中國相關城市的規劃方向，應以達成城市避難人員能安全避難為目標，運用現有的資源進行統籌規劃，以避難圈的規劃作為未來防火生活圈的雛形，再逐步完成相應的計劃與目標。此外，完整防火計劃與對策的制定，絕不僅僅是空間的規劃與指定，還必須要有行政法令上的配合以及實際環境上的考量才行。因此，在學習日本東京經驗時，除深入探討其規劃與計劃對策外，更應該思考讓城市防火對策得以落實的可行之道。