城市韌性評價指標體系探討
——以北京市為例

趙丹 楊兵 何永 黃弘 周睿

引言

隨著人類社會經濟活動在城市中高度集聚，城市所面臨的不確定性因素和風險也在不斷增加，導致城市往往表現出極大的脆弱性。根據聯合國國際減災戰略公布的數據，2005年到2014年，中國平均每年發生29起災害事件，死亡人數10469人，經濟損失265.6億美元。北京市作為典型超大型城市，也面臨著一系列潛在的自然、經濟、社會危機的威脅，如人口與資源環境之間的矛盾、滿負荷運轉的基礎設施、未來經濟發展面臨的風險、副中心和新城建設帶來的社會管理挑戰等。

城市韌性是城市系統面對不確定性因素的響應和適應能力。韌性是系統本身的一種屬性、一種能力，衡量韌性就需要選取相應的評價指標。構建完善的指標體系對城市韌性進行評價, 對于摸清城市韌性度，發現城市現階段韌性短板，針對性提高城市韌性具有重要意義。

本文以北京市為例，梳理了其現階段的城市韌性現狀，并從重點關注對象、基礎設施保障和多元共治三個方面給出了針對性建議。

城市韌性評價概述

根據研究對象、研究目的、研究尺度的不同，城市韌性評價所采取的研究方法也不盡相同，目前主要有指標評價方法、拓撲分析方法、建模仿真方法、數據挖掘方法等。為了有效評價和科學量化城市韌性，不同研究機構從各自領域出發建立起韌性城市研究的框架體系。如洛克菲勒基金會的韌性城市研究框架、EMI（Earthquake emergency initiative）的城市韌性總體規劃、韌性聯盟的韌性城市研究主體框架、聯合國大學環境與人類安全研究所的大韌性城市研究框架、聯合國減災署(UNISDR)降低災害風險的韌性城市研究框架以及日本分別針對城市系統和能源系統構建的韌性城市框架等。

為切實評估不同城市的韌性水平，奧雅納公司基于大量研究提出韌性城市的研究框架（圖1），由領導力及策略（Leadership & strategy）、 健 康 及 福 祉（Health &wellbeing）、經濟及社會（Economy & society）、基礎設施及環境（Infrastructure & environment）4個維度組成，細化為12個目標、52個績效指標及156個二級指標。

圖1 韌性城市框架及指標體系圖

每個城市可根據自身特點，確定各指標的相對重要性及其實現方式,并通過定性和定量相結合的方法，評估城市的現狀績效水平和未來發展軌跡，進而確定相應的規劃策略和行動計劃以強化城市韌性。其中，定性評估中的指標賦值由評估者根據相關情景分析的平均水平確定（圖2），定量評估則綜合考慮城市韌性指數的目標值，根據歸一化數據的平均值計算得到（圖3）。最后，將評估結果劃分為很差、較差、中等、良好和優秀五個等級，以便于橫向和縱向的比較分析。

城市韌性評價指標體系構建

（一）指標選取原則

指標的選取原則包括獨立性、全面性與可行性三個方面：獨立性，韌性評價體系的每個指標都能充分說明其內涵，選取指標時應注意甄別指標特點，指標相互之間不重復，內容相互獨立；全面性，城市韌性包括的影響因素眾多，從評價體系的整體性出發，全面統籌各分指標；可行性，考慮指標的相關信息與數據的實際獲取情況，便于統計與分析。

圖2 定性評估示意圖

圖3 定量評估示意圖

各項指標應充分體現韌性城市的多樣性、冗余性、適應性、魯棒性、協同性、恢復力的屬性特征。多樣性是指城市系統要素及管理方式種類具有豐富度，以應對多種突發事件干擾形式；冗余性是指城市系統功能與管理能力具備安全裕度；適應性是指城市系統要素及管理方式具備根據外界環境的變化而靈活調整的能力；魯棒性是指在逆變環境中，系統仍具備維持一定功能的能力；協同性是指在管理過程中，顧及盡量多相關者的情況，整合相關資源；恢復力是指系統在遭遇損失后，迅速恢復自身結構、功能的能力。

（二）指標選取依據

結合《北京城市總體規劃（2016年一2035年）》《北京市城市總體規劃（2004一2020）》《北京市“十三五”時期應急體系發展規劃》《北京城市綜合防災減災規劃》等規劃文件，《北京市突發事件總體應急預案（2016年修訂）》《北京市視頻監控聯網建設情況》《關于北京市2016年預算執行情況和2017年預算的報告》等政府相關文件，《北京統計年鑒2016》《中國統計年鑒2016》等數據統計資料，以及《UNISDR Disaster Resilience Scorecard for Cities》《Rockefeller Foundation City Resilience Index》《安全與韌性應急管理能力評估指南（GB/T）》《Community Resilience System》《Baseline Resilience Indicators for Communities》等國內外先進韌性評價指標體系相關經驗，構建北京韌性城市評價指標體系，并廣泛咨詢領域專家意見，進行多次修改、調整、校核，最后結合有關數據，對北京市2015年、2020年、2035年安全韌性情況進行評價和展望。

（三）指標體系構成

從城市系統、韌性管理2個維度出發對北京韌性進行評價。城市系統考慮建筑、人員、交通、基礎設施、生態環境5個方面，韌性管理考慮領導力、資金支持、風險評估、監測預警、應急管理能力、恢復能力、京津冀協同能力7個方面（圖4），每個方面對應若干具體指標，共提出83條具體指標（表1和表2），每條指標按0～5級評級（表3），分級標準結合國內外標準、北京實際情況、其他指標體系分級標準等情況進行制定。

北京城市韌性度評價

（一）總體評價

依據上述指標體系結合收集到的相關數據及北京市規劃情況，對北京市2015年、2020年、2035年安全韌性情況進行了總體評價，將指標體系中各評價方面的評價結果取平均值，得到了北京市2015年、2020年、2035年安全韌性水平（最低為0，最高為5）分別為2.60、3.57、4.48（圖5）。結果表明，北京市韌性水平當前還有很多可以改進之處。

圖4 城市評價指標體系構成圖

表1 城市系統指標體系

表2 韌性管理指標體系

表3 指標分級示例

（二）分維度評價

對城市系統、韌性管理兩大維度分別進行評價分析（圖6、圖7）。城市系統維度的安全韌性水平評價結果（最低為0，最高為5）：2015年為2.41，2020年為3.34，2035年為4.33，其中生態環境現狀韌性度較低。韌性管理維度的安全韌性水平評價結果（最低為0，最高為5）：2015年為2.74，2020年為3.65，2035年為4.59，其中恢復力現狀韌性度較低。

（三）分指標評價

1.建筑評價指標細分為集裝箱活動房比例及房屋質量兩個三級指標。北京市建筑韌性度（最低為0，最高為5）2015年為2.50，2020年為4.50，2035年為5.00。其中，集裝箱活動房比例的現狀韌性度較低，僅為2。這是未來需要重點關注的方面之一。

2.人員評價指標又分為基尼系數、社區應災互助準備情況、失業率、平均受教育年限、城鄉職住用地比例、一刻鐘社區服務圈、人均期望壽命、社會治安和食品安全9個三級指標，人員韌性度（最低為0，最高為5）2015年為2.78，2020年為3.44，2035年為4.44。其中，社區應災互助準備情況、平均受教育年限、城鄉職住用地比例和社會治安等項現狀韌性度較低，是未來需要重點關注的領域。

圖5 北京城市韌性度總體評價結果

圖6 城市系統韌性水平總體評價結果

圖7 韌性管理韌性水平總體評價結果

3.基礎設施評價指標包括人均應急避難場所面積、應急避難場所容納人數、高速寬帶家庭接入率、移動電話普及率、戶平均停電時間、電網最大負荷率、居民燃氣氣化率、天然氣應急儲備能力（儲備量與年用量之比）、住宅供熱普及率、清潔能源供熱比例、人均水資源量（包括再生水量和南水北調等外調水量）、城鄉污水處理率、學校救災潛力（覆蓋每10000人的公立學校數目）、殘疾人康復服務覆蓋率、千人醫療衛生機構床位數、千人養老機構床位數、城六區防洪能力、抗震能力、地質災害年死亡人數、消防人員配比、人防工程普及頻率、地下空間配置安全設施比例22個三級指標，涵蓋市政、防災減災等重要基礎設施。基礎設施韌性度（最低為0，最高為5）2015年為2.50，2020年為4.50，2035年為5.00。其中，天然氣應急儲備能力、人均水資源量現狀韌性度最低，是北京市未來需要重點關注和提升的領域。

4.交通評價指標細分為道路網密度、綠色出行比例、軌道交通里程及萬車死亡率四個三級指標。交通韌性度（最低為 0，最高為 5），2015年為 2.25，2020年為 2.75，2035年為3.75。

5.生態環境評價指標細分為森林覆蓋率、細顆粒物年均濃度、建成區人均公園綠地面積、公園綠地500米服務半徑覆蓋率、城鄉建設用地規模、平原區開發強度、生態控制區面積比例及水功能區水質達標率8個三級指標。生態環境韌性度（最低為0，最高為5），2015年為1.88，2020年為3.00，2035年為4.13。其中，重要江河湖泊水功能區水質達標率的現狀韌性度最低，是未來需要重點關注和提升的領域。

6.領導力評價指標細分為領導力水平、協調能力水平和對相關組織職責的定義3個三級指標。領導力韌性度（最低為0，最高為5）2015年為4.33，2020年為5.00，2035年為5.00。現狀領導力各項指標較高，未來需進一步加強協調能力和權責分工。

7.資金支持評價指標細分為財務計劃制訂情況、重點工程專項資金、運轉資金專項預算和應急資金專項預算4個三級指標，資金支持的安全韌性度（最低為0，最高為5），2015年為2.75，2020年為3.50，2035年為4.75。

8.風險評估評價指標細分為災害風險普查、暴露度和脆弱度普查、災害風險地圖編制情況、隱患排查機制及技術清查情況等6個三級指標。風險評估安全韌性水平（最低為0，最高為5）2015年為3.60，2020年為4.20，2035年為4.80。風險評估領域整體韌性度較高，其中隱患排查機制未來還有待進一步加強和完善。

9.監測預警評價指標細分為視頻監控覆蓋率、自然災害致災因子監測、疫情監測監控情況、預警信息發布率、預警信息覆蓋率及預警信息時效性6個三級指標。監測預警韌性度（最低為0，最高為5）2015年為2.00，2020年為3.00，2035年為4.17。其中，視頻監控覆蓋率、自然災害致災因子監測及預警信息時效性三項指標現狀韌性度較低，是未來需要重點關注的領域。

10.應急管理能力評價指標細分為法律法規編制情況、專項預案編制情況、應急演練舉辦情況、居民抗災培訓覆蓋率、抗災培訓可獲得性、語言群體覆蓋情況、救援隊伍救援情況、醫療保障情況、物資儲備情況及志愿者隊伍建設情況10個三級指標。應急管理能力韌性度（最低為0，最高為5）2015年為3.00，2020年為3.50，2035年為4.80。其中，居民抗災培訓覆蓋率和抗災培訓可獲得性兩項指標的現狀韌性度較低，可見目前對于居民抗災意識的培訓和教育還相對不足，是今后需要重點提升和加強的領域。

11.恢復能力評價指標細分為商業保險覆蓋率和恢復計劃制訂情況2個三級指標。恢復能力韌性度（最低為0，最高為5），2015年為1.50，2020年為3.00，2035年為4.00。其中，現狀恢復計劃制訂情況較差，未來應重點關注和加強。

12.京津冀協同能力評價指標細分為應急聯動預案編制情況、處置流程及任務分工明確情況、跨地區應急演練開展情況、突發事件管理系統聯通情況、干部應急管理能力培訓情況、技術系統對接情況、預警信息聯通情況及京津冀地震速報預警系統建設情況等8個三級指標。京津冀協同能力的韌性度（最低為0，最高為5）2015年為2.00，2020年為3.38，2035年為4.63。其中，應急聯動預案編制情況、干部應急管理能力培訓情況兩項指標的現狀韌性度較低，是未來應重點關注的方向。

基于韌性評價的對策建議

（一）關注高風險區域與脆弱人群

1.對于高風險性和高脆弱性的地區，應進一步確定建設控制要求。對于現狀無法滿足規范安全要求及具有重大安全隱患的危險源，應盡快加強監控或進行排除。城市用地布局要在安全風險評估指導下遠離高風險地區。對重要機構及重大公共項目的選址建設應進行充分的前期論證，確保合理選址，并明確重點保護對象及措施。

北京山區約有1/4的地區處于泥石流、崩塌、滑坡等突發性自然災害的易發地區，是影響山區生產生活安全的重要因素，應加強地質災害易發區的生態治理和修復，同時開展部分危險居民點的搬遷工作。對于地震、地質災害等自然災害，還應進一步完善監測預警體系，搭建高風險區域的生命線安全檢測系統和提高各類建筑的設計標準，嚴格控制人為誘發災害。中心城主要的危險源為危化品、天然氣及高壓線管廊。應加強危險源周邊建設用地的排查和整治，降低災害風險。

2.老人和兒童等脆弱人群是災害風險防控的重點關注人群。人口比例而言，6歲以下兒童主要分布于城鄉接合部，65歲以上老人主要分布于遠郊區縣，中心城的老人和兒童的人口密度最高。在災害風險防控中應重點關注遠郊區縣孤寡老人和留守兒童，建立脆弱人群清單，提高防災自救的意識和能力。

（二）保障基礎設施

1.增加應急避難場所。為應對突發事件，規劃建設具有應急避難生活服務設施，可供居民緊急疏散、臨時生活的安全場所。2015年，全市共4325個避難場所，人均0.78平方米，目前應急避難場所仍有一定的服務盲區。未來規劃應提高人均應急避難場所面積。

2.規劃救災通道。救災通道以城市主干道和部分次干道為主，保證災害時城市與外界的交通聯系和城市自救。中心城救災通道包括室內主要通道、市內備用通道、對外主要通道和對外備用通道，形成橫、縱、環相連的網絡體系。市域救災通道包括主要通道、備用通道和連接通道，將醫療中心、避災場所、物資儲備庫及交通樞紐進行連通，形成覆蓋全市域的網絡系統，保障災時與外界的快速聯系。

（三）社會多元共治

1.鼓勵多元參與及加強公眾參與的制度保障，推進多層面利益相關者風險共擔的適應治理機制建設。風險溝通不僅是自上而下的政府行為，還應是多層面利益相關者，包括各級政府、企業、社區和居民，以及他們之間的風險信息、知識和行動上的互動，從而減少信息不對稱、風險溝通不足、風險理解偏差和行動不當。

2.推進制度改革，首先要建立韌性城市建設領導小組;其次，完善韌性城市建設管理部門，如應急辦、人防辦等;最后，由各個分管部門制訂統一的城市各個功能系統的韌性規劃和應急預案，指導各個具體部門進行韌性提升工作的實施。