城市盲目擴張背景下的開發邊界劃定方法探討

陶夢瑩

摘要：我國快速城市化三十年以來，經濟飛速發展的同時產生了環境破壞、交通擁擠等一系列城市病，引發了城市盲目擴張、布局不合理、發展跑偏等負面效應。城市開發邊界的科學劃定將有效遏制城市的無序蔓延以保護農田和自然資源，同時倒逼地方政府盤活城市用地存量以促進城市集約發展。文章基于這一背景，通過解讀國內外相關城市案例，分析得出城市開發邊界的劃定方法應綜合統籌生態底線控制和城市空間拓展需求，并在此基礎提出相應思考。

Abstract： Since China's rapid urbanization for over thirty years， the rapid development of the economy has also led to a series of urban diseases such as environmental damage and traffic congestion and so on， which have caused the negative effects of blind expansion of city， unreasonable layout and deviant development. The demarcation of urban development boundaries will effectively curb the unordered spread of cities to protect farmland and natural resources， while forcing local governments to reinvigorate the stock of urban land to promote the intensive development of the cities. Based on this background， the article analyzes and summarizes the urban development boundary demarcation methods which should integrate the ecological bottom line control and the urban space development demand by reading the relevant domestic and foreign urban cases， and puts forward the corresponding thinking on this basis.

關鍵詞：城市盲目擴張；開發邊界；城市化；劃定方法

Key words： blind expansion of city；development boundary；urbanization；demarcation method

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2019）02-0029-05

0 引言

我國正處于經濟增長和環境保護矛盾突出的時期。在增長主義驅動下，許多城市以用地的拓展來換取經濟的發展，從而使得城市規模盲目擴張，以至出現了“鬼城”、“空城”。城市開發邊界的劃定作為一項具體可操作的空間戰略，是防止城市盲目擴張、優化城鎮化布局形態、促進城市集約發展的有效途徑；是嚴守生態底線、落實生態文明建設、構建“三生”空間的客觀要求；是推進多規合一、完善創新規劃編制方法、實現城市空間管制與引導的重要手段。

城市開發邊界早已有之，“三區四線”、“生態紅線”、“耕地紅線”等措施都間接指明了城市開發的方向和路徑。當前環境下城市開發邊界工作被給予廣泛關注，如何正確有效地劃定城市開發邊界已成為促進城市轉型、推進國家空間治理體系和現代化建設的重要手段之一。

1 城市開發邊界的概念與政策

1.1 基本概念

城市開發邊界的定義尚處于討論階段。中規院認為城市開發邊界是城市行政轄區內是否可進行城市開發建設的分界線；中國土地勘測規劃院認為城市開發邊界是基本完成城鎮化進程時或資源生態環境可承載的城市最大規模所對應的空間邊界；上海市認為城市開發邊界是可開展城市建設行為的最大空間范圍邊界。

綜合上述界定，城市開發邊界應是可進行城市開發建設和禁止城市開發建設的區域之間的空間界線。相較于城市增長邊界的“動態邊界、彈性概念”，城市開發邊界則體現了“最大邊界、剛性管控”的特點。

1.2 相關政策

2013年中央城鎮化工作會議和《國家新型城鎮化規劃》明確提出要劃定城市的開發邊界、嚴控新城和新區的設立以防止城市無序蔓延等要求，以遏制城市的盲目擴張、優化城鎮空間布局。

為貫徹落實中央工作會議精神和生態文明建設需求，推動城市內涵式發展轉變，2014年國土部和住建部在全國選取14個城市開展城市開發邊界劃定試點工作；2015年各試點城市明確其城市開發邊界的劃定思路及方案；2016年專家小組聽取并審查部分試點城市的成果匯報。目前相關部門開始總結試點經驗、制定城市開發邊界相關技術管理規定，接下來城市開發邊界劃定工作將全面推進。

2 案例解讀

2.1 波特蘭

城市增長邊界（UGB）是美國俄勒岡州波特蘭的法定土地規劃政策之一。波特蘭是在空間拓展導向下進行城市增長邊界的劃定，主要基于其不同的發展模式、綜合評定其對城市發展產生的影響，如考慮鄰近城市中心、沿交通走廊發展及避讓環境敏感區等因素。其增長邊界劃定步驟大致如圖1。

首先預測人口規模包括居住、就業等，并將其轉化為用地需求。以優先考慮內部挖潛、其次考慮外延擴張的方式來滿足其用地需求。

然后綜合考慮土地適宜性評價和城市拓展方向分析，得出城市增長邊界的可能空間形態。根據不同區域的不同發展模式來化其增長邊界，形成初步的城市發展模式判斷。（圖2）

其次結合土地建設情況、城市中心區域分布和生態敏感區及不適宜開發用地，對邊界空間進行糾正細化，并劃定城市增長邊界。（圖3）

最后彈性預留。在劃定的城市增長邊界外設定城市保留區及未確定地區，預留一定的發展空間。（圖4）

其中城市保留區是根據一系列指標確定并用以滿足未來40-50年的人口和就業需求的區域；鄉村保留區是增長邊界以外應當保護的具有價值的區域如農場、林地、濕地、河流等，未來50年內應避免城市化。若發展需要擴展邊間，則依次優先考慮城市保留地、特殊土地（廢棄地）、邊際土地（貧瘠地）、農場和林地（按適宜性等級）。

2.2 廈門

廈門實行城市開發邊界與生態控制線的兩者重合，邊界內為城市建設區，邊界外則為生態空間。主要采取以生態優先為導向的城市開發邊界劃定方式，劃定步驟如圖5。

首先統籌兩規合一。廈門城市規劃和土地利用總體規劃“兩規”相比較，有近55平方公里的建設用地指標不能直接使用，因此處理差異地塊以形成“兩規合一”。（圖6）

然后從城市整體發展角度建構生態格局。廈門融合山、海、城，形成“一島一帶多中心”的空間結構，并以此為基礎構建了“保育10大山海通廊、劃定800平方公里生態保護區、控制237公里海岸線” 的總體生態格局。（圖7、圖8）

其次劃定生態紅線。以生態優先為原則，根據高程、坡度、日照、防洪、地質等自然地形因素和林業、水域、基本農田、綠地等生態敏感因素分析，劃定適宜開發、基本適宜、不適宜開發的區域。（圖9-圖12）

最后校核生態空間與建設空間，最終確定城市開發邊界。廈門強調城鄉一體化，村莊多散布于城市內部并基本納入城市統一規劃管理中，故對城鄉建設用地不予區分。（圖13、圖14）

廈門市構建了全市多規合一業務綜合協同平臺，將城市開發與國土、規劃、農業、海洋、水利、林業、交通等多部門進行綜合統籌。

2.3 北京

北京市既有規劃管理體系中已存在不同層級、不同類型的管理邊界，但尚處于有目標、缺手段的狀態?，F狀用地基本是在規劃制定的大框架下填充式發展，實際過程中土地開發和實施責任脫鉤，城鄉用地蔓延無法遏制，以致多年來北京中心城區的失序擴張與“有城無業”、“有業無城”的衛星城構成城市空間管理的“一體兩面”。（圖15）

新一輪北京總體規劃（2016年-2035年）一改過去主要以用地增量為手段來保障城市發展的擴張式規劃形式，而是嚴格遵循人口規模、生態資源等環境承載力條件，實行底線約束，劃定城市開發邊界和生態紅線，將市域空間劃分為集中建設區、限制建設區和生態控制區，實現兩線三區的全域空間管制模式。城市集中建設區嚴格限定在開發邊界以內，生態控制區內嚴格控制管理建設行為，促使城市嚴控增量、盤活存量，以實現結構優化和質量提升。（圖16、圖17）

此次出臺的新北京總規綜合考慮了城市的建設方式和生態環境的保護，以此來劃定城市開發邊界。切實減重、減負、減量，確定了“人口規模上限、生態控制線、城市開發邊界”三條紅線，以遏制城市的無序蔓延。

本次規劃的戰略引領、對建設管理的剛性約束、執行的監督考核，都將對我國未來城市發展規劃產生重要的示范意義。

2.4 案例小結

以城市空間拓展為首要因素的開發邊界劃定方式，著重強調城市建設用地的發展，但沒有統籌考慮城市總體空間結構和生態安全格局，其一系列建設用地適宜性評價等手段僅側重于土地利用。

以生態優先為導向雖然劃定了整體生態保護范圍，但除生態保護區以外的區域基本默認為建設區域，沒有系統考慮城市空間的內涵式發展。

綜合劃定的方式統籌考慮了城市發展的用地需求和生態環境的底線保護，內外并濟的方式可以實現城市建設的集約發展和生態空間的有效控制。

綜上所述，內外協調、綜合考慮是劃定城市開發邊界較為科學有效的方法。

3 開發邊界劃定方法總結

結合案例及相關政策導向，總結出城市開發邊界劃定方法可大致分為以下四步：

3.1 底線控制

統籌考慮城市生態建設目標和整體生態格局，明確要求嚴格控制的生態要素及保護范圍。通過一系列生態評價方法得出必須要保護的生態控制區范圍并以此為開發底線。

3.2 初始邊界生成

明確生態控制區等不能進行城市開發建設的區域，在此基礎上結合土地利用規劃，以道路、河流、山脈或行政邊界等為參照，選擇具有集約性的地塊進行建設用地開發，確定城市開發邊界的初始范圍。

3.3 終極規模預測

對資源環境承載力、建設用地規模及人口規模等進行預測，對初始開發邊界進行合理性驗證，以保證城市空間的科學有序發展。

3.4 評估調整生成最終邊界

城市開發邊界的規模和終極建設用地規模存在一定的比率關系，當初始邊界大于終極建設用地規模與相應倍數的乘積，建議重新劃定城市開發邊界，縮小范圍；當初始邊界小于終極建設用地規模與相應倍數的乘積，即初始邊界預判較為合理；當初始邊界小于終極建設用地規模，建議對城市發展規模重新調整，初始邊界即為最終的城市開發邊界。通過針對性校核及調整并得出最終城市開發邊界。

4 結語

規劃對于城市發展起著重要的引領作用，而城市發展也應基于用地條件、資源稟賦的合理分析及空間邏輯的有機推演。因此在規劃城市時，首先應對城市的現狀環境及發展潛力有一個正確評估和初步預判。

從增量擴張到增量與存量并重，再到現在的存量利用為主。新一輪北京總規提出了“建設用地零增量”，新一輪上?？傄幪岢隽恕敖ㄔO用地減量化”。以城市開發邊界劃定范圍的嚴格把控，將切實提高城市的發展質量，在保留城市必要發展空間的同時嚴格保護生態環境資源。

以“多規融合”為基礎，統籌考慮各項規劃關于空間開發與保護的限制要素和空間特征，并以此作為劃定城市開發邊界的基礎。城市開發邊界的科學劃定，對于促進城市布局優化、轉型發展具有重要的意義。

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