農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)的新動(dòng)向及解決路徑

摘 要：加強(qiáng)土地確權(quán)是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展中非常重要的工作，因?yàn)槠溆兄诒ＷC土地流轉(zhuǎn)更公正、更方便，不會(huì)產(chǎn)生過(guò)多的糾紛。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，國(guó)家頒發(fā)了一系列加快明確土地確權(quán)的文件，并設(shè)立了5年完成確權(quán)登記工作的目標(biāo)，這對(duì)確權(quán)工作的開(kāi)展有非常明顯的推動(dòng)作用。截至目前，土地確權(quán)登記工作仍在進(jìn)行當(dāng)中，在整個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)了一些不同的動(dòng)向趨勢(shì)，本文旨在了解這些動(dòng)向的基礎(chǔ)上，從更深層次來(lái)分析并提出針對(duì)性的解決措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地確權(quán);流轉(zhuǎn)新動(dòng)向;解決路徑

在農(nóng)村地區(qū)，土地對(duì)農(nóng)民的重要性是不言而喻的。每一戶農(nóng)民都十分重視自己的所屬土地權(quán)利，所以明確土地確權(quán)是必然要進(jìn)行的重要工作。土地確權(quán)明確有諸多好事，但在工作進(jìn)行的過(guò)程中出現(xiàn)了一些不符合主題目標(biāo)的動(dòng)向。要想順利完成土地確權(quán)登記工作，遏制這些不良動(dòng)向是必須要提上日程的。

一、農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)的違規(guī)新動(dòng)向

（一）懸崖趨向

在進(jìn)行土地確權(quán)的過(guò)程中，需要派專人對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行信息收集。通過(guò)數(shù)據(jù)資料發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)未利用土地的所有權(quán)處于一種懸空狀態(tài)，這與國(guó)家下發(fā)的農(nóng)村土地管理法律條文中的“農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證要覆蓋到全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地”相違背，因?yàn)檫@些未利用地的所有權(quán)屬于被遺漏的狀態(tài)。當(dāng)各地農(nóng)村在如火如荼地進(jìn)行確權(quán)工作時(shí)，一些荒廢土地的確權(quán)工作卻難以進(jìn)行下去，這主要是受到多方面因素的限制[1]。例如，一些荒地是少部分村民私自開(kāi)墾的，出于利益考慮，這部分土地的開(kāi)墾者并沒(méi)有與集體簽訂土地承包協(xié)議。這就導(dǎo)致在日后進(jìn)行土地確權(quán)時(shí)，這一部分農(nóng)民要求將這部分未簽訂協(xié)議的土地歸于自己名下，從而導(dǎo)致其他農(nóng)民不滿情緒高漲，內(nèi)部糾紛日益加重。所以，對(duì)于這種私自開(kāi)墾的土地，政府無(wú)法有效地將其所有權(quán)落到實(shí)處。

此外，造成確權(quán)管理艱難的原因在于農(nóng)村土地高頻繁進(jìn)行流轉(zhuǎn)。目前，農(nóng)村地區(qū)對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度也在發(fā)生改變，由原有的抵觸變?yōu)楝F(xiàn)有的歡迎。但是，受知識(shí)、能力水平的限制，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)民之間的很多操作是極為不規(guī)范的，不具備法律意義，也難以受到法律保護(hù)。這就造成了加大土地確權(quán)管理難度的后果。一方面，國(guó)家在決定取消農(nóng)業(yè)稅收之后，相繼出臺(tái)了各種有利于農(nóng)民生產(chǎn)的措施，為農(nóng)民生產(chǎn)營(yíng)造一種氛圍良好的大環(huán)境。在認(rèn)識(shí)到務(wù)農(nóng)的好處之后，很多將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民會(huì)單方面決定收回這些土地，由于一些流轉(zhuǎn)手續(xù)并不規(guī)范，所以流轉(zhuǎn)出去的土地并沒(méi)有登記在被流轉(zhuǎn)人手中，各方僵持之下土地確權(quán)就陷入了困境。另一方面，農(nóng)戶之間大為流行一種個(gè)人的土地流轉(zhuǎn)，一些農(nóng)民為了獲得更高的流轉(zhuǎn)利益，喜歡將本村的土地流轉(zhuǎn)到其他村更需要土地的農(nóng)民手中，這就導(dǎo)致本村村集體在收集土地信息時(shí)出現(xiàn)遺漏和重復(fù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。所以，對(duì)于這部分土地管理的難度系數(shù)是非常大的。

（二）產(chǎn)房權(quán)動(dòng)向

在整個(gè)土地確權(quán)登記工作的開(kāi)展過(guò)程中，可以發(fā)現(xiàn)違背法律規(guī)定改變土地用途的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，土地的用途可以分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地3種。農(nóng)村住宅的建設(shè)基地可以歸類到建設(shè)用地，用來(lái)種植莊稼等農(nóng)作物的自然而然就屬于農(nóng)用地，而未用地則主要是一些荒地。近年來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了農(nóng)村人口大量向城市涌進(jìn)的趨勢(shì)，大批農(nóng)民進(jìn)城后通過(guò)務(wù)工不斷上升個(gè)人收入。儲(chǔ)蓄增加后就想改變自己的住宅條件，這就導(dǎo)致很多地方出現(xiàn)了農(nóng)戶不經(jīng)村委會(huì)同意，私自在自家的農(nóng)用地上進(jìn)行房屋建設(shè)。農(nóng)村土地的用途被隨意更改并不是一件小事，如果任由其發(fā)展下去，會(huì)對(duì)我國(guó)耕地資源的平衡造成很大破壞。需要注意的是，建設(shè)基地的使用期和農(nóng)用地的使用期是大不相同的，隨意更改會(huì)為未來(lái)重新進(jìn)行土地規(guī)劃留下不小的麻煩[2]。不僅如此，住宅基地隨意被私自變賣的現(xiàn)象在農(nóng)村有一定程度的表現(xiàn)，根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，一戶人家只能擁有一處宅基地。一些農(nóng)民為了擴(kuò)大自己的宅基地范圍，就會(huì)以私人的方式購(gòu)買他人的宅基地。這是因?yàn)楹芏噢r(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后不再會(huì)返回農(nóng)村，農(nóng)村的宅基地也就閑置下來(lái)，那么變賣給其他人就實(shí)現(xiàn)了兩者之間的利益雙贏。但是，當(dāng)這些被變賣的宅基地需要進(jìn)行確權(quán)登記時(shí)，因?yàn)樽冑u手續(xù)沒(méi)有法律效應(yīng)，所以根本無(wú)法進(jìn)行登記，這也是小產(chǎn)權(quán)房名稱的由來(lái)所在。

（三）保人傾向

上文所述的兩種傾向主要是從農(nóng)民角度來(lái)講的，而保人傾向主要是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角度來(lái)看的。根據(jù)數(shù)據(jù)分析可以得出，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所采用的形式仍然以出租為主。不同品質(zhì)的土地出租價(jià)格自然不同，但大體范圍為7 500～

15 000元/hm2，小面積的土地流轉(zhuǎn)并不會(huì)為流轉(zhuǎn)方的財(cái)務(wù)方面造成過(guò)重的負(fù)擔(dān)。但是，在進(jìn)行大面積土地流轉(zhuǎn)時(shí)，無(wú)論是負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)的土地大戶，還是專門的農(nóng)業(yè)公司，需要承擔(dān)的資金都是巨大的。這兩者相比之下，農(nóng)業(yè)公司可以去貸款，但是流轉(zhuǎn)大戶大多是農(nóng)村當(dāng)中的普通農(nóng)民。目前，法律規(guī)定農(nóng)村可抵押貸款的數(shù)額是非常有限的，無(wú)論是農(nóng)村住宅還是所屬土地都不能成為抵押物，這就限制了流轉(zhuǎn)大戶的融資能力。所以，當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府往往就成了這些大戶的承擔(dān)人，以自身的信譽(yù)為他們擔(dān)保，讓他們能在本地信用社進(jìn)行大筆數(shù)額的貸款。但是，《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》并沒(méi)有規(guī)定政府的相關(guān)人員能成為他們的合法擔(dān)保人，雖然政府人員是出于善意之舉，愿意為他們進(jìn)行擔(dān)保，但是從法律角度上來(lái)講，這些擔(dān)保行為是違反法律規(guī)定的。

二、解決路徑

（一）明確時(shí)間依據(jù)

近十幾年來(lái)，農(nóng)村土地的承包關(guān)系一直是處于動(dòng)態(tài)變化的狀態(tài)。這主要是受到一些歷史因素和現(xiàn)實(shí)情況的影響，導(dǎo)致國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系的相關(guān)規(guī)定也在隨實(shí)際情況而處于一種不斷更改的狀態(tài)。所以，對(duì)于這十幾年來(lái)的變化過(guò)程，需要明確一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。以時(shí)間節(jié)點(diǎn)為界，對(duì)界限往后的土地確權(quán)工作進(jìn)行管理[3]。這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的確定是一項(xiàng)有難度的工作，因?yàn)樾枰紤]到農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況。一般時(shí)間節(jié)點(diǎn)確立的最佳范圍應(yīng)選取在土地二輪承包這個(gè)時(shí)期當(dāng)中，因?yàn)槎喅邪笸恋爻邪P(guān)系一旦發(fā)生變化，那么相應(yīng)的承包合同和承包手續(xù)都是相對(duì)規(guī)范的，并且大部分土地流轉(zhuǎn)的備案在政府機(jī)構(gòu)當(dāng)中都能查詢得到。對(duì)于一些農(nóng)民之間私自進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)并未向政府提交申請(qǐng)的行為是不承認(rèn)其法律效力的，因?yàn)樗阶赃M(jìn)行土地流轉(zhuǎn)是違法的，嚴(yán)禁進(jìn)行的。一旦在這個(gè)問(wèn)題上糾纏不清，很難遏制住農(nóng)民私自流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。此外，土地承包的確權(quán)登記工作應(yīng)加快推進(jìn)，因?yàn)橥涎訒r(shí)間越久，遺留的問(wèn)題也就越多，需要耗費(fèi)的人才、財(cái)力、物力也就越多。

（二）規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

從收集到的案例信息可以看出，很多土地流轉(zhuǎn)的糾紛都是因?yàn)樵仍谶M(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)雙方行為不規(guī)范所導(dǎo)致的。因?yàn)檗r(nóng)村地域的地理環(huán)境限制，在起初進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，合同簽訂的形式并不是很常用，農(nóng)民通常采用的就是口頭協(xié)議，而法律對(duì)于口頭協(xié)議是不予以法律保護(hù)的。因此，由于沒(méi)有法律體系保護(hù)，違約行為的發(fā)生非常常見(jiàn)。一般發(fā)生違約行為通常是因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格升高或者物價(jià)水平上漲等利益因素的驅(qū)使。流轉(zhuǎn)雙方中的一方對(duì)于原先成交的流轉(zhuǎn)價(jià)格并不滿意，因此擅自終止了這項(xiàng)流轉(zhuǎn)關(guān)系，并期望以更高的價(jià)格流轉(zhuǎn)給其他人，那么這對(duì)被流轉(zhuǎn)方來(lái)說(shuō)造成了很嚴(yán)重的損失。與此同時(shí)，流轉(zhuǎn)行為的信譽(yù)度是大大降低的，很多農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)公司對(duì)于土地流轉(zhuǎn)都望而卻步，處在一種觀望狀態(tài)。所以，要想保證土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系穩(wěn)定，第一步需要做的就是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，讓雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同成為一個(gè)硬性條件[4]。考慮到一些農(nóng)戶并不能自己擬定合同，各地區(qū)可以根據(jù)本地的地域習(xí)慣和流轉(zhuǎn)的大致價(jià)格給出一個(gè)流轉(zhuǎn)合同的范本，這樣雙方在拿到范本的情況下可以進(jìn)行參考，對(duì)一些詳細(xì)的地方可以進(jìn)行交流協(xié)商。簽訂合同后，土地流轉(zhuǎn)的信息就可以登記入冊(cè)，這樣土地確權(quán)登記工作就更容易進(jìn)行下去。

（三）改革戶籍管理制度

目前我國(guó)的戶籍制度仍存在一定的不合理之處，著重體現(xiàn)在戶籍制度的功能不平衡方面，如其資源配置功能太過(guò)于強(qiáng)大。從資源享用的程度來(lái)看，城市戶籍與農(nóng)村戶籍之間能享受到的福利待遇差距非常大，這就導(dǎo)致城市戶籍人口和農(nóng)村戶籍人口在經(jīng)濟(jì)利益上處于完全不對(duì)等的地位，這也是目前我國(guó)城鄉(xiāng)二元化格局難以打破的原因所在。對(duì)戶籍制度進(jìn)行改革，首先要將戶籍制度的資源配置功能拿掉，并且取代以管理職能，接著逐漸縮減戶籍制度帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)差距直至消除。所以，目前迫切需要提上日程的工作就是打破城鄉(xiāng)之間的二元化戶籍制度，以全新的身份管理方式代替原本的戶籍管理，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人民共享社保、住房、教育和醫(yī)療等公共資源。

三、結(jié)語(yǔ)

以上對(duì)土地流轉(zhuǎn)的新動(dòng)向及對(duì)應(yīng)的解決途徑做出了深層次的闡述，希望能起到一定的借鑒作用，助力于鄉(xiāng)村土地確權(quán)工作的開(kāi)展。

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