福海縣草原生態補償政策政府執行力評價分析

馬 儀，孟 梅

(新疆農業大學 管理學院，新疆 烏魯木齊 830052)

近年來，為了加快地方經濟發展，推動人民生活改善，中央在不同領域出臺了多種優惠政策措施。縱觀各項政策的成效，在不同程度上存在著一些問題，而政策執行力弱化尤為明顯。我國學者丁煌等[1]指出，政策執行力不足的問題在政府的各個層級部門中屢見不鮮，這些問題不僅嚴重影響中央以及地方各級政府政策執行的效能，同時政策執行不力的后遺癥還嚴重危及政府的公信力，最終給政府帶來合法性危機。這一論點已經得到了國內外學者的一致認可。目前，我國學者對于政策執行力的研究涉及教育、科技、文化、經濟、民生、環境等多個領域，但對生態保護政策政府執行力的研究還比較少，特別是對草原生態保護政策政府執行力的研究少之又少。事實上，近些年隨著國家對生態環境的日益重視，生態保護領域政策執行不力的問題也普遍存在。與其他領域政策執行阻滯的問題相比，生態環境領域政策既與之有共同之處，也有自身的特殊性。因此，研究草原生態保護領域政策執行不力的問題，可以豐富完善草原生態保護領域政策執行理論，同時為我國地方政府對草原生態保護執行力的改進提供了豐富的實踐經驗。

1 文獻綜述

現有關于地方政府政策執行力的研究，涉及行政學、政治學、社會學等學科；但大部分研究以描述現狀問題而提出宏觀對策為主，缺乏理論闡釋和理論構建。通過對已有文獻的整理可以發現，具體相關領域政策執行力的實證研究比較少，對具體政策執行力的理論建構和執行力的評價模型研究也寥寥無幾。關于政策執行力內涵的研究中，王天平等[2]對政策執行力的內涵做出了深入剖析，認為政策執行力是政策執行主體執行中央或上級的具體政策，實現特定預期目標的能力,包括政策實施的戰略規劃能力、政策執行人員的配置能力、政策執行人員任務的分配與運營能力等。王學杰[3]指出，政府的政策執行力是多重因素相互作用的復雜綜合體，政策執行力中最核心的要素是政策執行主體，因此，政策執行力也可以理解為政策執行主體的運行力。執行主體運行力與執行客體、執行制度、執行資源、執行環境等相互貫通、相互作用。只有在充分考慮以上多種因素的情況下，才能給政策執行力下一個準確的定義。周國雄[4]提出，政府政策執行力是指地方政府在明確政策目標的前提下，綜合運用各種能力，調動各方力量和資源，實現既定的政策目標的能力和效力。

環境政策政府執行力的研究文獻中，付正華[5]通過構建我國環保政策執行力的相關評價指標體系，并針對性地提出了相應的評價方法，認為保護政策執行力的評價應從戰略執行效力、政策執行主體的優化能力、整體資源的調配能力、政策執行效力等因素來探究環境保護政策執行中存在問題的根本原因。姚紅等[6]認為環保政策執行力的評價體系構建應當從2個方面來考慮，包括政策的具體執行情況和政策具體落實效果，通過構建評價體系，對于提升我國地方政府政策執行力，既有可行性同時又具有可操作性。劉雪明等[7]認為，現有地方政府政策執行力的評價體系存在一些問題，如指標殘缺、缺乏適用性、使用率偏低等，在此基礎上，提出基于平衡記分卡理論，構建地方政府政策執行力的評價體系，可以實現對地方政府政策執行力的有效評價。

現有關于草原生態補償政策的研究，主要表現在完善草原生態補償機制，發展牧區經濟提高牧民生活水平等方面，大部分研究僅停留在對草原生態補償機制的探討和問題現狀的描述方面，缺少對草原生態補償政策執行效果的評價以及完善草原生態補償政策的對策和建議。李玉新等[8]指出牧民對草原生態補償政策的總體評價比較滿意，但由于不同牧民對于補貼標準是否合理、補償資金發放是否及時等問題存在主觀判斷，因此草原生態補償政策實施成效不一而足。田艷麗等[9]認為通過健全草原生態補償機制可以有效改善草原生態環境，鞏固草原生態成果，提升牧民的生產生活水平；但現有的草原生態補償機制存在著資金投入不足、法制不健全、政策制定脫離地方實際等問題。韋惠蘭等[10]提出，現有的草原生態補償政策制定過程中，由于缺乏科學調研論證，因此在某種程度上忽視了牧民的核心利益，如補償標準低、補償方式單一等，這些問題導致草原生態補償政策在實施過程中，個別牧民有抵觸心理，從而影響到草原生態補償政策的成效。這些文獻中所涉及的內容并不能直接為草原生態補償政策政府執行力研究所使用，但它們同屬于政府政策執行力的研究范疇，對地方政府草原生態補償政策政府執行力的研究具有方法借鑒和理論指導意義。

2 草原生態補償政策政府執行力的評價指標體系建立

2.1 草原生態補償政策政府執行力影響因素

通過對地方政府環境政策執行力影響因素的分析，結合魏紅英教授提出的政策執行力測評指標體系，建立草原生態補償政策執行力測評指標體系。對于影響草原生態補償政策執行力的構成要素主要有以下幾個方面：政策執行個體、政策執行組織、監控制度約束力、績效評估制度約束力、獎懲制度約束力、財力資源調配力、信息資源調配力、政治環境支持力、經濟環境支持力、資源環境支持力、執行效度、社會滿意度等方面。這些影響因素通過歸納總結為以下5個方面：政策執行主體的運行力、政策執行制度的約束力、政策執行資源調配力、政策執行環境支持力、政策執行效力。

2.1.1 執行主體因素 包括政策執行個體和政策執行組織。政策方案的民主、科學化程度以及執行人員對政策的理解和認同度直接影響了草原生態保護政策的執行成效，而組織內部的協調度、合理度與規范度對政策執行能否正常運行起到舉足輕重的作用。

2.1.2 執行制度因素 包括政策監控制度約束力、政策績效評估制度約束力、政策獎懲制度約束力3個方面。只有完善的約束機制與制度保障，政策執行效果才能得到有效保障。

2.1.3 執行資源因素 包括財力資源調配力和信息資源調配力2個方面。充足的資金保障與財政投入可以確保政策落實有充足的后勤保障，而信息獲取的及時準確與真實度可以為政策及時調整與反饋提供充足的保障，確保政策的動態調整與順應時代的變化。

2.1.4 執行環境因素 執行環境受地方政府所處的政治、經濟、自然環境等條件所制約，因此執行環境因素天然地就包括政治環境支持力、經濟環境支持力、自然環境支持力3個方面。地方政府在民眾心目中的地位與形象直接影響政策是否能夠有效執行和實現預期效益。當地的總體經濟水平與公眾的生活水平也對政策是否能夠順利實施起到關鍵的作用。當地地理資源優越度、自然資源豐富度都是影響政策執行力的因素。

2.2 草原生態補償政策政府執行力的評價指標體系

草原生態補償政策政府執行力指標體系的構建，應該按照適用性、可行性、系統性、動態性、代表性等原則，從多個層面來全面反映地方政府草原生態補償政策政府執行力的強弱。因此，指標體系至少應該包括上述4個要素的內容，一級指標也是由這4個方面來體現的，包括政策執行主體的運行能力、政策執行制度的約束能力、政策執行資源的調配能力、政策執行環境的支持能力。在此基礎上，結合草原生態保護領域的具體情況，增加政策執行效力指標來對最終政策執行效果進行評價。最終，將政策執行力的評價指標確立為5個方面。同時，結合實地調查與相關領域專家意見建議，根據草原生態補償政策政府執行力的特點，依照可行性、可操作性等原則建立了草原生態補償政策政府執行力的評價指標體系。這個指標體系包括5個一級指標、12個二次指標、35個三級指標，能夠全面、系統地測評我國草原生態補償政策政府執行力。第一層為目標層,也就是要評價的目標，即福海縣草原生態補償政策政府執行力。第二層為準則層面，包括執行主體運行力、執行制度約束力、執行資源調配力、執行環境支持力、執行效力5個指標。第三層為次準則層,包括政策執行個體、政策執行組織、政策監控制度約束力、政策績效評估制度約束力、獎懲制度的約束力、財力資源的調配能力、信息資源的調配力、政治環境的支持能力、經濟環境的支持能力、自然環境的支持能力、執行效度、社會滿意度12個指標體現。最底層的指標又由35個指標來構成，它是對草原生態補償政策執行力各個準則層的具體量化，是直接可以體現草原生態補償政策執行力強弱的具體內容。草原生態補償政策政府執行力的評價指標體系詳見表1。

根據已建立的草原生態補償政策執行力的評價指標體系，需要對各個指標賦予相應的權重來體現其重要程度；為此需要進行實地調查，實地調查的方法采用Likert量表。其次，檢驗問卷是否有效可靠。用SPSS 22.0對已回收調查數據進行信度檢驗，結果顯示各指標之間的Cronbach’s alpha系數在0.54～0.89之間,全體指標的總體Cronbach’s alpha系數為0.95,指標的內部一致性總體上比較好，問卷的設計科學嚴謹。

3 草原生態補償政策政府執行力模糊綜合評價

依據上述所建立的草原生態補償政策執行力的評價指標體系，本文采用模糊綜合評價方法對草原生態補償政策執行力水平進行評價。為了準確全面地對草原生態補償政策政府執行力進行綜合評價，有必要在設計問卷時考慮指標的科學與全面性。為此，指標體系可以通過實地調研獲取的定量指標和難以度量的定性指標涵蓋在指標體系里，并且大部分的指標以定性為主，為此就必須考慮整體指標的模糊性。同時，對于各個層級指標的評價與分析中，不可避免地混雜著執行人員的個人主觀判斷。在草原生態補償政策執行力的評價過程中，信息的真實性與準確性有待進一步檢驗。鑒于以上種種客觀條件的制約，為了更準確地對草原生態補償政策政府執行力進行評價，草原生態補償的指標權重通過層次分析的方法來確立，評價方式則采用模糊綜合評價方法來進行全面綜合評價。

3.1 確立評價指標，設置評語論域

依照表1，草原生態補償政策執行力的評價指標包括了5個一級指標，12個二級指標和35個三級指標。草原生態補償政策政府執行力調查問卷采用李克特量表形式，按照語義學標度確定了5個評語：非常好、好、一般、差、非常差，組成了評語集V組成評語集V={v1，v2，v3，v4，v5}。非常好=10分，好=8分，一般=6分，差=4分，非常差=2分。

3.2 各層次指標權重的計算，判斷矩陣的構建

各個指標的重要程度，往往需要相應地賦予一個權數來體現其重要性。草原生態補償政策政府執行力的指標體系有5個準則層，12個次準則層，35個底層指標，每個準則層及指標層都對應有相應的權數，而權數常常通過層次分析法(AHP)來進行計算。通過對準則層、次準則層以及指標層的各組指標進行兩兩成對的重要程度進行比較從而構建判斷矩陣，得到它的最大特征值和相應的特征向量，同時也可以計算出對應指標絕對權值。在此基礎上，依據CR<0.10的標準對構建的判斷矩陣一一進行一致性檢驗，然后通過計算得到下層指標相對于上層指標以及總體指標的相對權重值。

表1 草原生態補償政策執行力的評價指標及權重

3.3 綜合評價

通過專家打分以及在實地調研中所獲取的統計數據，結合層次分析法得到指標等級隸屬度；在簡單的數據處理后，就可以得到單因素的評價矩陣R，然后使用合適的模糊算子分層進行綜合評價。

3.3.1 原始數據的獲取 草原生態補償政策政府執行力評價指標體系里的指標，由定性指標和定量指標2個部分組成；定性指標通過問卷調查統計處理后獲取，定量指標則是通過統計年鑒及當地的政府部門獲取的原始資料。定量指標中財政收入占本地GDP比重、草原生態補償資金投入在政府支出占比以福海縣相關單位的數據資料中獲取，在統計局以及阿勒泰縣級統計年鑒及公報中，也得到了反映經濟環境支持力的相關指標數據。其他的指標使用調查問卷采用Likert量表形式,使用五級評價來體現草原生態補償政府執行力的程度和水平：非常好、好、一般、差、非常差。

3.3.2 綜合評判 數據經簡單處理后，結合前面所得的權重以及單因素模糊評價判斷矩陣，進行相應地模糊綜合評判，最終得到相應的結果。由此，可以得出草原生態補償政策政府執行力的綜合評價結果排序。

Bn=An°Bn=An°Rn(n=1,2，…，5)

B=A°R

式中，°表示一種運算方式，有多種算式可以選擇，本文采用了加權平均法的算子模型。

4 福海縣草原生態補償政策政府執行力模糊綜合評價實證分析

從2011年開始，全國主要的草原牧區以及新疆建設兵團實施以改善草原生態環境、發展牛羊肉畜牧業產業鏈、促進畜牧業發展和牧民收入增長的一系列草原生態補償政策措施。生態補償機制的實施需要地方政府具有強有力的執行力，本文通過模糊綜合評價方法對新疆阿勒泰地區福海縣基層草原管理部門草原生態補償政策執行力進行綜合評價，研究對象即當地的草原生態補償政策政府執行力。

4.1 計算各個層級指標權重

依據數據處理后的問卷調查結果，論文借鑒和使用了杜棟等[11]開發的MCE(Modern Comprehensive Evaluation)軟件系統，本文使用了軟件系統里的AHP(層次分析法)來計算各個準則層及指標層的權重。草原生態補償政策政府執行力的準則層、次準則層、指標層的判斷矩陣是通過作者實地調研期間咨詢調研所在地畜牧局草原站的相關官員以及高校研究草原生態治理方向的相關專家所獲取的。將已構建的判斷矩陣帶入到MCE模型軟件中，最終可以得到各層級指標的權重劃分結果。

4.1.1 準則層A-B的權重劃分 依據專家打分可以獲取二級準則層指標相互之間的重要程度比較，即準則層模糊判斷矩陣。將所獲得的數據代入MCE模型AHP軟件，可以得出草原生態補償政策執行力準則層的判斷矩陣，同時進行一致性檢驗。依據AHP，最大特征值λmax=5.3186；CI=0.0796；RI=1.12；CR=0.0711<0.1，滿足一致性檢驗(表2)。

表2 草原生態補償政策執行力的判斷矩陣及層次排序

4.1.2 次準則層C-D的權重劃分 依據專家打分獲取三級次準則層的指標重要程度比較，也即表3所示的模糊判斷矩陣。將所得數據代入MCE模型AHP軟件，就可以順利地得出草原生態補償政策政府執行力的次準則層的判斷矩陣，同時進行一致性檢驗。依據AHP，最大特征值λmax=2；CI=0；RI=1E-6；CR=0<0.1，滿足一致性檢驗，如表3所示。

表3 草原生態補償政策執行主體運行力判斷矩陣及層次排序

同樣地，依據專家的打分意見，就可以快速獲得準則層中另外的因素如執行制度約束力、執行資源調配力、執行環境支持力、執行效力等5個準則層的次準則層的兩兩比較程度對照表，再結合MCE軟件的AHP來進行相應的代入運算，從而輕松獲取準則層和次準則層里各個層次指標的權重以及相對應的模糊判斷矩陣和一致性檢驗的所有結果，最終就可以得到所有準則層、次準則層的權重劃分。

4.1.3 指標層的權重劃分 如上，通過對官員和專家意見問卷的整理和分析，可以獲取草原生態補償政策執行力的指標體系中次準則層底層指標層的判斷矩陣；也就是各個底層指標兩兩對比重要程度表，以政策執行個體的子準則層的指標層為例，將相關權重代入政策執行力的次準則層的判斷矩陣，同時進行一致性檢驗。依據AHP，最大特征值λmax=7.6706；CI=0.1118；RI=1.32；CR=0.00847<0.1，滿足一致性檢驗，如表4所示。

表4 政策執行個體判斷矩陣及層次排序

與此計算方式類似，除了政策執行個體以外的其他準則層的因素如政策執行組織、政策執行制度約束力、政策執行資源調配力、執行環境支持力和執行效力等子準則層的指標也可以按同樣方式得出。將這些處理后的數據代入MCE的AHP軟件進行數據運算就可以得出相關的判斷矩陣及對應的一致性檢驗結果，最后得出所有指標體系內各項的權重，見表1。

4.2 統計數據處理及模糊綜合評價

4.2.1 調查問卷及相關統計數據的整理與分析 實地調研過程中，采用了問卷調查和數據搜集共同進行的形式：一方面，前往福海縣畜牧局、統計局、草原站等相關草原管理部門查詢相關數據資料；另一方面，在當地草原管理部門的協助下深入到基層群眾家里實地調查。通過問卷的回收與整理，本次問卷的發放主要以福海縣畜牧局、草原站、統計局、環保局等草原管理部門和鄉鎮基層牧民為主；問卷總份數為230余份，其中200份為有效問卷，回收率達86.96%。福海縣草原地方管理部門，包括福海縣畜牧局、統計局、草原站、鄉鎮政府等部門。牧民，主要選取了當地有代表性的6個牧業大鄉。調查對象既囊括草原生態補償政策的具體政策方案制定與實施者，同時也包括草原生態補償政策的具體作用對象。

4.2.2 政策執行力模糊綜合評判及其結果 依據上文所確立的評價集V={非常好，好，一般，差，非常差}，非常好=10分；好=8分；一般=6分；差=4分；非常差=2分，通過對福海縣草原管理部門以及牧民的問卷調查進行整理，根據最終結果分層進行單因素模糊評判，求得R、R1、Rn等，然后結合A與R的數值計算出最終B的結果，按照最大隸屬度原則確定最后的評價等級。本文借鑒和使用由杜棟等[11]所建立的MCE軟件模型對福海縣草原生態補償政策執行力進行模糊綜合評價。

4.2.2.1 分層次獲取政策執行主體運行力的綜合評判 (1)政策執行個體模糊評判的結果

由表1可得：A11=(0.002 0.152 0.212 0.244 0.14 0.13 0.12),V={非常好，好，一般，差，非常差}，以此進行評判，可得出如下評判矩陣。

將以上數據代入到AHP軟件中得到政策執行個體的模糊綜合評判，即：

B11=A11°R11

={0.2326 0.5015 0.2198 0.0365 0.0096}

(2)同上，可獲得政策執行組織的模糊評判

由表1可得A12=(0.386 0.348 0.266);同樣將數據代入AHP軟件中得到政策執行組織的模糊綜合評判：

B12=A12°R12=(0.1952 0.5894 0.1919 0.0198 0.0037)

(3)由政策執行個體和政策執行組織模糊綜合評判的結果，經過上一層的綜合評判可得到政策執行主體運行力的模糊判斷矩陣：

A1=(0.46 0.54)

同樣地，可以得出B2、B3、B4和B5的模糊判斷矩陣：

=(0.2329 0.5072 0.1491 0.1035 0.0073)

=(0.2644 0.5958 0.1214 0.0168 0.0016)

=(0.2545 0.5574 0.1631 0.0202 0.0048)

=(0.25 0.579 0.144 0.0172 0.0098)

4.2.2.2 政策執行力的模糊綜合評判 通過準則層的判斷矩陣可知，由草原生態補償政策執行力的指標體系權重表可得權數

A=(0.2175 0.2 0.19 0.1867 0.2058)

依據以上準則層、次準則層以及指標層的模糊綜合評判結果，可得目標層模糊評判

把A與R的數據代入MCE軟件對福海縣政策政府執行力進行模糊綜合評判；即：

B=A°R=(0.242 0.5573 0.1575 0.0372 0.006)

參考評分規則，非常好=10分；好=8分；一般=6分；差=4分；非常差=2分。經加權平均可得福海縣草原生態補償政策政府執行力的評價得分為7.9838。依照評判結果，評價集中V=好的隸屬度最大，由最大隸屬度的原則可知，福海縣草原生態補償政策政府執行力水平V=好。

4.2.3 評價結果分析 福海縣草原生態補償政策政府執行力的評價等級為好，評分為7.9838，鑒于綜合評分可以對結果做以下分析。

(1)草原生態補償政策政府執行力是一個由多重維度指標構成的組合體，評價時應充分考慮到各個指標因素的影響。本文采用的模糊綜合評價方法，具有相當大的模糊性，因此，對于評價結果應當模糊對待。依據最終評分結果，草原生態補償政府政策執行力的指標按照隸屬度排名由高到低為：政策執行資源調配力、政策執行效力、政策執行環境支持力、執行主體的運行力、執行制度的約束力。

(2)從評價等級來看，評價等級為好的準則層的因素有3個，包括政策執行資源調配力、政策執行效力、政策執行環境支持力。相比較而言，政策執行主體運行力、政策執行制度調配力等準則層的因素處于好與一般之間。可以看出，福海縣草原生態補償政策政府在政策執行調配力、政策執行效力、政策執行環境支持力等方面做得相對比較好，而在其他2個方面，包括政策執行主體調配力、政策執行制度約束力方面還需要進一步加強。

(3)從整體層面來看，結合評價最終結果，福海縣草原生態補償政策政府執行力處于較好水平。政策執行力度比較好，政策實施過程中，能夠充分調動各方面的資源來推動草原生態補償政策的實施；同時，政策實施中，得到了各方面的支持和理解，政策實施效果良好。當然，在具體的保障制度完善和具體政策的制定實施過程中，沒有充分考慮國家與本地政策的緊密結合，也沒有充分調動廣大干部群眾的熱情和動力，在這方面需要進一步加強。同時，福海縣草原生態補償政策執行力總體上還處于中等水平，需要進一步優化。

5 結語

草原生態補償政策政府執行力評價，對于提升地方政府草原生態保護政策執行效力意義重大。針對福海縣草原生態補償政策地方政府執行力，采用層次分析法確立權重結合模糊綜合評價方法進行綜合評價。運用AHP確定各指標的權重，避免了指標選擇的片面主觀性；采用模糊綜合評價來進行政策執行力評價，具有簡單易操作性。福海縣草原生態補償政策政府執行力評價，可以有效地提升福海縣草原生態管理部門的政策執行效力，同時也為其他地方政府在草原生態補償政策實施過程中政府執行效力的提升提供了參考和借鑒。