城鎮化地區的劃分與統計研究

朱建江

（上海社會科學院 城市與人口發展研究所，上海 200020）

1 問題的提出

美麗鄉村建設既是美麗中國建設的重要方面，也是城鄉協調發展的重要組成部分。近年來，我國各地鼓勵村民進行村宅更新，完善公共基礎設施和公共服務設施，發展現代農業、鄉村旅游業和農村電商，加強鄉村治理等，進行就地城鎮化。大部分就地城鎮化的村莊已經實行了污水集中處理，垃圾集中收運，許多村莊己鋪設燃氣管網，農村居民享受著城鎮居民一樣的公共基礎設施和公共服務。一些鄉村戶籍登記制度、農民承包地、宅基地、集體財產分配權等改革均己完成。但這些當地百姓滿意、群眾認可的就地城鎮化，卻引起了各方爭議，認為只有把戶籍遷到國家認定的城鎮地區才算實現了人口城鎮化，才算達到了新型城鎮化。那么怎樣的地區才算城鎮化地區？達到怎樣的標準才算實現了新型城鎮化？本文對此進行了探究。

2 我國城鎮化地區的劃分標準

2.1 按人口規模劃分的我國城市地區

2014年10月，由國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》（國發[2014]51號），以城區常住人口為統計口徑，將我國城市地區劃分為五類七檔。城區常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下城市為Ⅱ型小城市；城區常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市（以上包括本數，以下不包括本數）。

1993年2月，由國務院發布的《國務院批轉民政部關于調整設市標準的報告》（國發[1993]38號），規定縣20萬以下人口規模小城市地區劃分標準，一是每平方公里人口密度400人以上，縣政府駐地所在鎮從事非農產業人口不低于12萬，可設市撤縣；二是每平方公里人口密度100人至400人，縣政府駐地所在鎮從事非農產業人口不低于10萬，可設市撤縣；三是每平方公里人口密度100人以上，縣政府駐地所在鎮從事非農產業人口不低于8萬，可設市撤縣；四是具備特別條件的，也可以設市，包括：自治州政府或地區（盟）行政公署所在地，重要港口，貿易口岸，國家重大骨干工程所在地，具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方，少數經濟發達地區經濟中心鎮，從事非農產業人口最低不低于4萬也可以劃為城市地區。

1986年4月，由國務院發布的《國務院批轉民政部關于調整設市標準和市領導縣條件報告的通知》（國發[1986]46號）中明確，非農業人口6萬以上，可以設置市的建制。

1963年12月，由中共中央、國務院發布的《關于調整市鎮建制，縮小城市郊區的指示》中明確，聚居人口10萬以上，一般可以保留市的建制；聚居人口不足10萬的，必須是省級國家機關所在地、重要工礦基地、規模較大的物資集散地、或者是邊疆地區的重要城鎮，確有必要，經批準可以保留市的建制。

1955年6月，由國務院發布的《關于設置市、鎮建制的決定》中也明確，聚居人口10萬以上城鎮，可以設置市的建制。聚居人口不足10萬的城鎮，必須是重要工礦基地、省級地方國家機關所在地，規模較大的物資集散地或者邊遠地區的重要城鎮，確有必要時方可設置市的建制。

綜上所述，根據我國歷年的城市地區規定，可將2014年10月國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》中的城市城區常住人口20萬以下的Ⅱ型小城市具體為：城區常住人口5萬以上20萬以下為均可劃Ⅱ型小城市地區。我國按人口規模劃分的城市地區標準見表1：

表1 我國按人口規模劃分的城市地區分類表

2.2 按人口規模劃分的我國小城鎮地區

1955年6月，國務院發布的《關于設置市、鎮建制的決定》中明確，縣級或縣級以上地方國家機關所在地，可以設置鎮的建制。不是縣級或者縣級以上地方國家機關所在地，必須是聚居人口在2000人以上，有相當的工商業居民，并確有必要時可以設置鎮的建制。少數民族地區如有相當數量的工商業居民，聚居人口雖不及2000人，確有必要時，亦可設置鎮的建制。工礦基地，規模較小，聚居人口不多，由縣領導的，可設置鎮的建制。

1963年12月，由中共中央、國務院發布的《關于調整市鎮建制、縮小城市郊區的指示》中明確，工商業和手工業相當集中，聚居人口在3000人以上，其中非農業人口占70%以上，或者聚居人口在2500人以上不足3000人，其中非農業人口占85%以上，確有必要，由縣級國家機關領導的地方，可以設置鎮的建制。少數民族地區的工商業和手工業集中地，聚居人口雖然不足3000人，或者非農業人口不足70%，但是確有必要，由縣級國家機關領導的，可以設置鎮的建制。

此后，我國就再也沒有發布過關于小城鎮地區劃分的有關規定。但根據上述1955年和1963年我國兩個涉及小城鎮建制的設置規定，我國小城鎮設置鎮建制的有三類：一是達不到設市標準，但屬縣級或縣級以上地方國家所在地，可以設置鎮的建制；二是工商業和手工業相當集中，聚居人口在3000人以上的鎮區可以設置鎮的建制；三是聚居人口不足2500人，但確有必要，可以設置鎮的建制。而在我國，從行政管理角度講，與建制鎮并行的還有鄉建制。到2015年未，我國共有建制鎮20515個、鄉11315個、鎮鄉特殊地區643個[1]。而從集聚集約空間區域角度講，建制鎮鎮區之外，還有農村集鎮，農村集鎮可能是鄉政府所在地，也可能僅僅是鄉村商品交易、工業生產、文化服務中心。這類不屬鎮鄉所在地，具有鄉村經濟和服務功能的，集中居住人口規模較多的農村集鎮在我國約有5萬個[2]。從我國城鄉經濟社會統籌發展角度，應當將其劃入我國小城鎮地區。

綜上所述，結合我國實際情況可考慮按小城鎮鎮區聚居的常住人口規模，將我國小城鎮地區劃分為兩類，見表2。

2.3 可按人口密度劃分的我國城鎮化地區

按照我國《鎮規劃標準（GB50188—2007）》，按常住人口規模，把村莊分為：特大型村莊大于1000人，大型村莊601～1000人，中型村莊201～600人，小型村莊小于等于200人[3]。需要說明的是，這里講的村莊指的是鄉村中的自然村落，不是指行政村或中心村。行政村是我國農村的自治機構，一個行政村往往包括和管理若干個自然村落。到2015年末，我國共有行政村56.88萬個，自然村264.46萬個[4]。中心村是功能概念，是指為若干自然村或行政村服務的鄉村區域功能中心。

表2 我國小城鎮人口規模分類

國際上來看，日本分為普通市和町。普通市相當于我國的小城市，人口規模50000人以上，位于市中心區域的建筑占城市全部建筑物的60%以上，從事非農產業人口在60%以上；町，相當于我國的鎮，人口超過5000人，工商業人口超60%。日本在1980年的國情調查中，把人口密度在4000人/平方公里以上，整個人口在5000人以上的地區叫人口集中地區。俄羅斯也分城與鎮，人口規模超12000人，非農業化水平大于85%，劃為城市；人口規模超3000人，劃為鎮。泰國分為城鎮鄉：人口規模超50000人，人口密度達到3000人/km2，劃為城市；人口規模超10000萬人，人口密度達到3000人/km2，劃為鎮；人口超5000人，人口密度達到1500人/km2，劃為鄉[4]。1874年，美國在《美國統計地圖》中首度對城市進行了統計上的定義，城市定義是人口超過8000人的定居點。1880年人口普查中，城市門檻降為4000人，從1910年開始，美國人口普查局對城市地區（urban area）進行界定，城市門檻進一步降到2500人，這個城市標準一直延續至今，但英格蘭地區部分州的城市標準有所不同[5]。美國從1950年開始的國情普查推出了“城市化地區”的規定，“城市化地區”包括：將互相鄰接的2500人以上的設有建制的居民點或普查規定的居民點；人口不到2500人的設有建制的居民點或普查規定的居民點，人口密度必須達到每平方英里1000人以上，密集居住區至少容納60%的人口，或者至少有100個住宅單元；由道路相連接的人口密度在每平方英里1000人以上的設有建制的鄰接地域；人口密度不到1000人的其他沒有建制的鄰接地域，假如他們被上述符合標準的地域包圍；或關閉開口端寬度在一英里以內的城市化地區邊界的凹入地；或連接在城市本體以外不超過1.5～5英里的符合上述密度標準的地區。在土地利用中作為鐵路站場、公園、高爾夫球場、工廠、工業園、辦公室、公墓等鄰接的非居住用地[6]。

根據我國《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137—2011）中的城鄉用地分類，村莊建設用地主要包括農村居住點建設用地，以及村莊范圍內的二三產業、公共服務設施，農業生產中的生產配套設施和6米以下的村莊道路不作為村莊建設用地，而作為農用地。故城鎮地區的建設用地與村莊的建設用地分布很大區別在于，前者的建設用地屬連片成塊的，城區鎮區規劃區范圍內的所有建設用地，包括道路用地、綠化用地等；后者的建設用地并不包括6米以下寬度的道路用地，農村林地，村莊的建設用地是鑲嵌在農用地中，點狀分布的。所以，從村莊土地利用和分布方式角度講，要測度城區鎮區以外的城鎮化人口集中地區或人口密集地區，用每平方公里人口密度指標來劃分是可行的。根據我國農村自然村落及戶均宅基地的情況看，戶均宅基地面積大都在0.2～1畝之間，戶均宅基超過1畝以上地域是比較少的。故按自然村落互相鄰接，道路相連接原則和二三產業占比、公共基礎設施配套標準等，也可以將我國達到城鎮化設置標準的村莊劃為城鎮化地區。

3 城鎮化地區的統計指標設置

2014年10月發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》是沒有設置統計指標的，但1993—1995年我國先后發布的四個有關涉及我國城鎮化地區劃分的設置標準，不同程度地都設置了統計指標，概括起來，大致涉及三方面。一是衡量人口聚居規模的指標，從我國涉及的城鎮地區劃分的文件看，主要有人口規模和人口密度兩個統計指標。城區常住人口20萬以上城市地區只用人口規模指標劃分，只有城區常住人口20萬以下的小城市和小城鎮用了城區鎮區人口規模與人口密度結合劃分城鎮化地區。本文認為，城鎮化地區人口聚集衡量指標，可以考慮借鑒一些國家的衡量辦法，單個連片成塊地區人口規模達不到城鎮地區要求的，可以考慮按互相鄰接和道路連接劃定普查居民點，按人口密度標準設定人口集中地區或人口密集居住區列入城鎮化地區。二是城鎮化地區衡量經濟狀況的指標。從我國涉及的城鎮地區劃分文件看，主要有工業產值占工農業產值比重，從事非農產業人口，國內生產總值，第三產業增加值在國內生產總值中的比例，地方人均一般公共財政收入和總收入等。本文認為，城區鎮區以外城鎮化地區經濟狀況衡量指標，除了吸取一些現有城鎮地區劃分指標外，還可加上村莊人口集中地區或人口密集居住區的村民年人均可支配收入與當地城鎮居民可支配收入比例，村莊年人均集體經濟收入等。三是城鎮化地區衡量公共基礎設施指標。從我國己發布涉及的城鎮地區劃分文件看，主要有自來水普及率、道路鋪裝率、排水系統等。本文認為，根據城鄉一體化要求，還應加上村莊人口集中地區或人口密集地區的污水集中處理率、垃圾統一收集率和燃氣管網普及率三個指標。根據上述考慮，城鎮化地區的統計指標設置見表3。

需要說明的是，從上述我國城鎮化地區可考慮的統計指標設置情況看，城鎮地區與城鎮化地區不是一個概念。從城鎮發展的實踐和結果看，在空間上存在城鎮區功能的向周邊鄉村的溢出效應和泛化現象，離城區鎮區空間距離較近的城中村和城邊村，其生產和生活方式往往與鄰近的城區鎮區生產生活方式逐步雷同，包括單位空間上的人口密度和聚居人口規模、三次產業的結構、公共基礎設施的水平、以及鄉村居住人口從事的職業等。因此，從統計角度講，應該將城鎮區生產生活方式溢出效應和泛化現象所履蓋的空間范圍劃入城鎮化地區。同時，還需指出，城鎮與城鎮化也不是一個概念。城鎮是指人口集中居住規模較大的地方和主要從事二三產業的地方。而城鎮化是指人口居住由分散向集中，一產逐步向二三產轉型，公共基礎設施逐步完善提高的過程。城鎮規模是有上限的，城市病就是城市規模超限的表現。城市化也是有上限的，因為人類生存需要食品和自然環境，故人類社會的產業結構不能僅有二三產業，必須有一定比重的一產，人類社會不能僅有人工的城鎮環境，還需有較大比重的自然環境。這些也是駕馭城鎮化地區統計指標設置的理論基礎。

表3 城鎮化地區統計指標設置

4 城鎮化地區的統計

4.1 按行政區域圖上標注城鎮化地區

2001年英國國家統計辦公室在英格蘭和威爾士地區，將人口聚居形式分為城市地區、人口中密度城鎮及周邊地區、人口低密度城鎮及周邊地區、人口中密度村莊及分散地區、人口低密度村莊及分散地區五類。在上述兩地區的行政區域圖上，按公頃打上方格網的方式予以“城市地區”的統計范圍固定，并按一定年限對該打上方格網的“城市地區”統計范圍進行適當調整優化，以適應變化了的情況。到2004年的統計結果是，英格蘭和威爾士兩地區，大約80%的人口居住在“城市地區”。本文認為，我國城鎮化地區統計也可以借鑒英國國家統計辦公室的做法，按照設定的城鎮化地區統計指標標準，基層統計局會同基層鎮村，在其行政范圍內的地圖上標注鎖定城鎮化地區，經有關程序認定后作為城鎮化地區的統計范圍。

4.2 城鎮化地區的城鎮村數量統計

我國現在各級統計機構發布的統計資料，基本上只發布行政建制的城鎮村數量，并不統計和發布物質空間角度的城鎮村數量。例如，2016年，國家統計局發布的《中國統計年鑒》表明，到2015年底，中國有295個地級以上城市，其中北京、上海、天津、重慶都只算一個城市，這是從行政等級角度統計的城市數。例如，從城區空間的人口規模角度看，上海是由中心城、九個郊區新城、若干10萬人～20萬人口規模小城市組成的。同樣，統計資料公布的市轄區、縣、縣級市、鎮、鄉、村都是行政單位而非人口規模單位。城鎮化地區的城鎮村統計，既要有市、區、縣、鎮、鄉、村行政單位的統計，更要有不同人口規模的城市、小城鎮、自然村落統計。

4.3 城鎮化地區的常住人口統計

在劃定的城鎮化地區，要堅持按居住地和居住半年以上時間兩個原則進行常住人口統計。當下我國城鄉居民己統一登記為居民時，那種以農業戶籍和城鎮戶籍統計常住人口的情況估計不會發生了，但還存在按戶籍登記地和從事職業去統計常住人口的情況。現在在城鎮里從事二三產業的人口，可能在鄉村居住，這叫做“離土不離鄉，進廠不進城”。還有戶籍登記在城里的人口，居住在鄉村，這叫做“人戶分離”。反之亦然。因此，不管戶籍登記在哪里，從事什么職業，只能以半年以上居住時間和居住地為常住人口的統計原則。

4.4 城鎮化地區的經濟統計

從我國己發布的城鎮設置指標看，城鎮化地區的經濟指標統計，包括二三產業比重、人均GDP和GDP總量、人均一般公共財政收入和收入總量、以及城鄉居民年可支配收入都是按城鎮所轄行政區域進行統計的。劃入城鎮化地區的鄉村，按自然村落進行經濟統計相對比較困難，因為集體經濟組織一般是按行政村組建的，農村居民年可支配收入，一般在同一行政村內的不同村民組差異也不會很大，故城鎮化地區的經濟總體上可按行政區域進行。

4.5 城鎮化地區的公共基礎設施統計

從國家發布的我國城鎮公共基礎設施指標，統計要求都是指城區鎮區，這對建設用地連片成塊的城區鎮區可以適用，對城鎮化地區中建設用地點狀分布的鄉村，因自然村落之間相對分隔，故應以行政村為單位來統計，以衡量該鄉村片區能否達到城鎮化水平比較可行。因此，納入城鎮化地區的鄉村，其公共基礎設施指標的統計應以行政村為單位較妥當。

5 結論與啟示

根據城區鎮區功能輻射溢出和泛化理論，對達到城鎮化設定統計指標標準的城鎮化履蓋空間范圍中的鄉村劃入城鎮化地區，是城區鎮區周邊推廣就地城鎮化的理論依據，也是我國新型城鎮化中人口城鎮化統計范圍的理論依據。浙江義烏市、德清縣城區鎮區周邊的村莊，其公共基礎設施和公共服務均已達到了城鎮水平，農村居民可支配收入與城鎮居民可支配收入差距已不大，村莊中有勞動能力的人們大都在城鎮或鄉村中從事非農職業，他們還有許多城鎮里難以享受的優美環境，較低成本的生活，還能照顧家里老人和孩子。這種安居樂業的就地城鎮化應該是我國新型城鎮化的應有之義，達到這種水準的就地城鎮化，也就達到了農村城鎮化，也就沒有必要強求農民一定要進城進鎮。推進城鎮化的根本目的是要滿足農村人民群眾對現代化生活的追求，只要農村人民群眾滿意、幸福，至于就地城鎮化還是異地城鎮化只是各地依據自身實際，落實新型城鎮化的一個路徑選擇，屬新型城鎮化實現的方式方法。