戶籍制度破冰

董忱

綿延60余年的我國戶籍制度迎來力度最大的一次變革。

4月8日，國家發展改革委對外發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》的通知，核心內容是依據城市規模，在不同程度上繼續推進戶籍制度改革，力度、尺度之大，引發全社會的廣泛關注。

其實，這并不是發展改革委第一次公布“新型城鎮化建設重點任務”。在去年公布的2018年版“新型城鎮化建設重點任務”中，就提出了加快戶籍制度改革的落地步伐。那么2019年戶籍制度修改了哪些內容？放寬落戶，釋放哪些新活力？哪些城市受益最大？房價會上漲嗎？

哪些城市受益最大？

8日晚上，很多人的朋友圈都因為一份政府文件炸鍋了：“北上廣要放開戶口限制了？”“我們家這兒房價會不會又暴漲??？”“放開戶口，我家孩子考學會不會更難了？”

這份瞬間刷爆朋友圈的文件，是4月8日國家發展改革委對外發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》（以下簡稱《重點任務》）。

《重點任務》提出積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶，繼續加大戶籍制度改革力度，城區常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區常住人口300萬-500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

什么是超大城市和特大城市？根據2014年11月國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，以城區人口來衡量，1000萬以上屬于超大城市，500萬以上屬于特大城市，300萬-500萬之間屬于I型大城市，100萬—300萬之間屬于II型大城市，100萬以下，屬于中小城市。

從城市層級劃分可以看出，城區人口是衡量我國城市規模關鍵指標。在我國各類發布的城市人口數據中有三個統計數據：市域人口、市區人口、城區人口，其人口覆蓋范圍依次遞減。

而此次文件中的關鍵指標城區人口，則是指在市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會所轄區域和其他區域，也就是與“農村”對應的一個概念。城區人口也就是生活居住在城區的人口。

住房和城鄉建設部2016年的數據顯示，目前全國共有4個超大城市：北京、上海、深圳和重慶;5個特大城市：天津、成都、廣州、南京和武漢;10個I型大城市：西安、沈陽、哈爾濱、昆明、鄭州、杭州、濟南、青島、大連、長春;61個II型大城市：太原、長沙、蘇州、石家莊、南昌、汕頭、南寧、福州、無錫、合肥、烏魯木齊、煙臺、淄博、臨沂、濟寧、濰坊等。

不過有意思的是，《重點任務》公布的第2天，有關城市規模的劃分，很多業內人士對于濟南的劃分應該是I型大城市還是特大城市，提出了質疑，濟南市城區常住人口到底有多少人呢？記者電話聯系了濟南市統計局。

由于涉及濟南市萊蕪市行政區劃調整，統計數據變動復雜，目前2018年濟南市國民經濟和社會發展統計公報尚未公布。

雖然確切的數據還無從得知，不過從已有數據中可以窺視一二。根據2017年濟南市國民經濟和社會發展統計公報，截至2017年末，濟南全市常住人口732.12萬人，戶籍人口643.62萬人。而2017年原萊蕪市統計公報顯示，年末全市常住人口為137.6萬人。

“大體來說，區劃調整之后，目前濟南市全市常住人口大概在860萬左右?！睗鲜薪y計局相關負責人介紹，如果計算城區常住人口的話，需要剔除平陰和商河，這兩個地方常住人口約100萬左右，所以目前濟南城區常住人口應該在700多萬左右。

按照城市規模劃分標準，城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，濟南市已經步入特大城市的行列。此前有媒體解讀濟南為Ⅰ型大城市的依據，是2016年的統計數據，而最近兩年來濟南行政區劃調整密集，當年的數據已經嚴重滯后，所以把濟南歸類為Ⅰ型大城市顯然是屬于誤讀。

用數據對照新政，很明顯，超大城市和特大城市將大幅增加落戶規模。I型大城市將全面放開放寬落戶條件，全面取消重點人群落戶限制。而II型大城市則可全面取消落戶限制。

其中最引人關注的是，Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。這意味著除了超大特大城市之外，其他大部分二線城市的落戶都將放寬。

中原地產首席市場分析師張大偉認為，新政之前我國的戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差了16個百分點。其中絕大多數就是城市中落不了戶的。尤其由于學歷在大專以下、在二線城市中落不了戶的占了相當大部分。因此這些城市放開放寬落戶，有利于加速推進戶籍人口城鎮化，加速這些城市經濟社會發展。

與此同時，這些二線城市全面放開落戶限制，對加快新型城鎮化具有重要意義。在京滬等超大城市控制人口規模、中小城市吸引力又不夠的情況下，二線城市就成為人們落戶的重要方向。

此外，部分三四線城市也將受益。張大偉分析，由于一二線城市房價較高，而農村地區的教育醫療等公共資源又相對落后，因此，有不少人為了孩子的教育問題，會選擇房價相對合理的三四線城市，實現就近落戶及置業。

濟南多渠道落戶

“有房子的落房子，沒房子的有中專學歷就算人才，可以落人才集體戶，也可以落社區集體戶，就算什么也沒有，租房也能成為濟南戶口。只要你想來，總有一條政策能符合?！?在濟南市歷城公安分局戶籍科工作人員如此直白地解釋，讓咨詢者滿臉欣喜。

作為省會城市的濟南，在戶籍改革方面其實早已提前部署，走在了前列。2017年8月，濟南就推出了史上最低門檻的落戶政策。

“這個就是人才，這個也是，你看，今天這些幾乎都是人才落戶的審批材料。”4月9日上午，濟南市歷城公安分局戶籍科辦公室內，副科長馮珊珊指著面前一摞申報材料對記者說道。她面前的這些材料，是歷城區各派出所受理后提交上來的落戶申請材料。

“一個是買房子，一個是孩子上學，基本上集中在這兩個方面的原因。”馮珊珊說。從日常受理的落戶申請來看，外地戶籍遷入濟南，動因一般比較明確。在2014年一項城鎮非戶籍常住人口全國性問卷調查中，設置了“您認為您所在城市戶口的價值主要體現在哪些方面”的問題，要求受訪者對保障房、社會保障、子女教育、就業服務和醫療衛生服務等5個選項，按重要性程度進行排序。統計結果表明，得分最高的是子女教育，明顯高于其他選項，其次是社保，再次是保障房。

陳小雨（化名），1988年生人，大學畢業，戶籍河北，目前在濟南經十路附近一家文化咨詢公司工作，由于結婚后一直沒買房，她和丈夫目前租住在港溝附近。近日，她向單位所在的派出所提交了落戶申請，希望能早日落戶濟南。派出所民警了解情況后，向她講明了需要提交的證明材料。隨后，她以人才落戶的渠道，將戶口遷入派出所的社區集體戶，成了一名新濟南人?！八氖菍W歷是本科，只需要提供勞動合同和繳納1個月以上社保，以及其他婚姻狀況證明就可以申請落戶濟南?！迸沙鏊ぷ魅藛T說。

采訪中記者了解到，從日常審批的具體情況來看，原先外地戶籍遷入濟南的主力是購房落戶和投靠親友，這兩項差不多能占到七成左右。不過，自從2017年8月濟南推出門檻最低的落戶政策后，這一持續多年的局面很快發生轉變?！皬淖罱荒甑那闆r來看，人才落戶成了新的主流落戶方式，外地遷入濟南的新濟南人中，通過人才落戶這個新渠道的，大約占到七成左右?！睔v城公安分局戶籍科科長王洪剛介紹說。

“前幾天剛剛審批了好幾個租房落戶的，集中在唐冶片區。”王洪剛告訴記者，自從租房落戶放開后，雖然總量并不多，但新政確實以最大的誠意，向有意愿落戶濟南的人口伸出了橄欖枝。

“我是看到新政策后想來進一步咨詢一下如何落戶口，孩子快上幼兒園了，我們來濟南已經3年了，一直沒落戶口?！蓖跖空f。記者注意到前來咨詢落戶條件的人不少，戶籍科的電話也不斷響起。

中專畢業的王欣（化名）從老家濱州來到濟南工作8年了。去年底他和妻子一起貸款在濟南東部買了一套小戶型住房，不過開發商告訴他，房子要2020年才能辦理房產證。按照濟南2017年前的政策，如果購房落戶前提是必須有房產證，新政后手續簡便了很多，不需要再提供房產證了。“孩子越來越大，今年9月到了入學年齡，可房產證要明年才可以辦下來，我們全家都特別著急，現在新政策租房也可以落戶了，真的很高興?！蓖跣栏嬖V記者。

濟南市統計局統計數據顯示，2016年濟南市遷入人口數為47405人，2015年為48180人。不過，2017年遷入人口數量實現井噴式增長，達到了92215人，幾乎為之前的兩倍。這與2017年8月10日濟南市戶籍制度改革的全面實施不無關系。史上最低落戶門檻的落實，政策紅利釋放，讓一大批人得以集中落戶濟南。

從遷入人口數量來說，歷下區、歷城區、市中區一直是前三位。2017年數據顯示，歷下區最多，達到了2.04萬人;其次是歷城區1.62萬人;再次是市中區1.16萬人。

房價會上漲嗎？

關于房價問題，一條基本的定律：長期看人口，中期看土地，短期看金融。

我們把新政策與《2018年新型城鎮化建設重點任務》對比后可以發現，我國戶籍制度改革力度正在加大，已在城鎮就業的農業轉移人口落戶條件放寬了。去年，政策還要求“大城市對參加城鎮社保年限的要求不得超過5年，其中Ⅱ型大城市不得實行積分落戶，有條件城市要進一步降低社保年限要求;Ⅰ型大城市中實行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權重，鼓勵取消年度落戶數量限制?！苯衲辏绻肼鋺簪蛐痛蟪鞘?，即城區常住人口100萬—300萬的大城市，已經不需要滿足社保年限要求了，落戶限制全面取消。

取消或放寬落戶限制，強化城市間房地產市場調控政策協同，人們最關心的莫過于房價是不是上漲？

按照一般的規律，落戶條件的寬松會制造購房的新需求。在一些重點城市，這種短期刺激會成為助推房價上漲的因素。

以西安為例，西安自2017年3月1日“三放四降”放松落戶條件，兩年落戶高達百萬，戶籍人口快速攀升的同時，西安的房價也快速上漲，2017年2月至2019年3月樣本住宅平均漲幅為37%，而同期全國漲幅僅為12%。

不過，業內人士認為，戶籍制度的改革不是一蹴而就的。因此，這種新的需求不可能是爆發式的增長，它必然是一個漸進的過程。只要堅持“房住不炒”的政策基調，強化房地產信貸的剛性約束，持續封住炒房的空間，房地產當能逐步回到理性發展的軌道。

新天地產首席分析師認為，隨著房地產市場調控取得階段性成效，房價快速上漲的勢頭被遏制，部分城市放寬落戶限制，是推進城鎮化水平的必要舉措，對房地產市場的長期發展也將產生正向積極作用。但同時，在放開戶籍限制時，也應該適當增加住房建設用地供應，實行“人地掛鉤”，避免供需矛盾擴大。繼續做好房地產市場管控，防止借機炒作，造成短期市場波動。

“人才政策變相降低了限購門檻，可能會帶來房價短期上漲的預期?！币灿袑＜疫@樣解釋，過去兩年部分二線城市房價上漲與人才政策力度空前有較大關系，但從長遠發展看，人才對城市的核心作用是推動產業，而不是房地產，因此人才政策不應成為房地產調控的窗口。

該專家表示，“此次政策也提出，‘健全都市圈商品房供應體系，強化城市間房地產市場調控政策協同?？梢?，‘房子是用來住的，不是用來炒的仍是長期定位，調控原則依然是因城施策、分類指導?！?/p>

城市公共服務如何均衡？

放寬戶籍落戶，受益群體最大的是誰？顯然是那些在城市務工的農民工。我們國家有2.8億農民工，仔細分析他們從事的工作大多是技術工，但是他們的戶籍是農民，而這個戶籍又和一系列的公共服務捆綁在一起。這2.8億農民工中相當一部分人都在城市里有了房子有穩定的工作，有的也已經解決了戶籍問題，但也存在一部分人戶籍問題因為各種原因還未解決。

放寬戶籍落戶對他們一生來講意義重大，而且隨著政策落實和推進，未來可能農民工這個概念或將成為歷史。

對于城市公共服務均衡的問題，《重點任務》也從多方面做了重點強調。按照尊重意愿、自主選擇原則，以農業轉移人口為重點，兼顧高校和職業院校（技工院校）畢業生、城市間轉移就業人員，推動未落戶城鎮的常住人口平等享有基本公共服務。

教育，2019年底，我國所有義務教育學校將達到基本辦學條件“20條底線”要求，在隨遷子女較多的城市，將加大教育資源供給，實現公辦學校普遍向隨遷子女開放，完善隨遷子女在流入地參加高考的政策。

社保，今年全面推進建立統一的城鄉居民醫保制度，提高跨省異地就醫住院費用線上結算率，推進遠程醫療和社區醫院高質量發展。推進城鄉居民養老保險參保擴面，指導各地區全面建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制。

住房，今年要持續深化利用集體建設用地建設租賃住房試點，擴大公租房和住房公積金制度向常住人口覆蓋范圍。

就業，今年要推進農民工職業技能培訓擴面提質。城市政府要向已在城鎮穩定就業生活但未落戶的農村貧困人口，優先提供職業技能培訓等基本公共服務，并加大與農村貧困人口較多地區的勞務對接力度。

“對于暫時不能落戶的城鎮常住人口，要確保其全部持有居住證，以此為載體提供城鎮基本公共服務和辦事便利，并鼓勵各地區逐步擴大居住證的含金量。聚焦就業、教育、醫療、社保、住房等民生重點，讓農業轉移人口在城市也能實現勞有所得、學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居。”國家發展改革委規劃司有關負責人對媒體公開表示。

記者注意到根據《重點任務》，今年還將深化“人地錢掛鉤”等配套政策。在安排中央和省級財政轉移支付時，更多考慮農業轉移人口落戶數量，2019年繼續安排中央財政獎勵資金支持落戶較多地區。在安排城鎮新增建設用地規模時，進一步增加上年度農業轉移人口落戶數量的權重，探索落戶城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用。完善財政性建設資金對吸納貧困人口較多城市基礎設施投資的補助機制。