主體功能區環境資產與負債的轉化及評價

石意如（教授）

一、我國環境治理存在的問題及原因

（一）我國環境治理存在的問題

1.環保資產的投資渠道狹窄。根據國際經驗，當一國環保投資占GDP 的比重為1%～2%時，可以基本控制環境污染的發展，當該比重為3%～5%時，環境質量會發生明顯好轉。我國2001～2012年的環保投資占GDP的比重不高，只有2010年達到1.90%，其他各年均處在1.21%～1.59%之間。但環保投資增長率波動很大，增長率比較高的年份分別是2007、2008 與2010年，這三年都達到30%以上，而2011年呈負增長，為-6.54%[1]。企業的環保投資不足環保投資總額的1/3，且80%的環境污染來自于企業的生產經營活動[2]。可見，我國環境資產投資資金主要來源于各級政府，而各級政府有限的環保財政支出很難滿足環境資產投資的需要。

2.環境資產的產出單一。當環境污染、自然資源破壞等嚴重影響到經濟社會的發展時，各級政府就會非常重視環境資產的生態產出。尤其是十八大以來，我國將環境治理提到生態文明建設的高度，并出臺了一系列制度與規劃，對環境資產產出提出了新要求，各級政府逐步淡化了環境資產的經濟產出。但是，當經濟產出與生態產出發生沖突時，政府一般還是會犧牲生態產出來換取經濟產出，這在我國中西部貧困地區比較明顯，東部地區也時有發生。實踐表明，當自然資源存量的安全邊際很小時，與經濟產出相比，環境資產的生態產出顯得更加稀缺，過分關注環境資產的經濟產出是傳統環境資產單一化經濟產出思維影響的結果。

3.環境負債治理的社會參與度不高。近二十多年，環境信訪總量從1995年的58578 件增加到2014年的1619394件，而在2007～2014年間，環境信訪總量的增長速度遠遠高于突發環境事件數[3]，這說明社會參與環境治理的意愿逐步增強。專業環保機構也成倍增長，但是環保機構數量少于縣市數，2007～2012年我國環保社團占社團的比例分別是2.51%、2.92%、2.80%、2.84%、2.74%、2.52%，2012年全國登記的環保民辦非企業單位僅占民辦非企業單位總數的0.47%[4]。可見，非政府組織與社會公眾參與環境污染治理的積極性還不太高，不能成為政府環境治理的有效輔助力量，以彌補政府環境治理失靈。政府及各職能部門分割治理，政府、社會組織、企業、公眾獨立治理，彼此之間并沒有形成合力。

4.差異化環境治理績效評價指標缺位。為了便于環境治理績效的可比，政府在設計環境治理績效評價指標時，既沒有考慮各地區主體功能的差異，也沒有考慮參與環境治理的主體不同，其設計的一套通用環境治理績效評價指標、評價標準比較粗糙，針對性、適應性不強。各級政府沒有結合本區域的環境狀況與主體功能，設計有針對性的評價指標來開展評價，僅僅是為了評價而開展評價，最終導致評價結果應用不廣泛，很難實現預期的評價目標。

（二）我國環境治理問題產生的原因

1.采取政府主導的環境治理模式。政府主導的環境治理模式是自上而下的政策執行模式，采取命令—控制途徑，較少考慮區域具體環境狀況與主體功能的差異，主要借助單一政府及其職能部門的環境治理行為，比較適合解決簡單的環境問題[5]。而環境問題的根源錯綜復雜、相互交織，導致政府主導的環境治理模式顯得有點力不從心，客觀上需要立足于區域具體環境狀況與主體功能、多方主體積極參與合作來治理環境。

2.割裂了環境資產與環境負債之間的動態關系。從動態角度來看，環境治理主要由環境資產治理、環境負債治理以及兩者之間的轉化治理三部分組成，如果沒有系統地厘清環境資產與環境負債之間的關系，孤立地進行環境資產、環境負債治理，對環境治理轉化過程的影響因素與轉化機理掌握得不夠透徹，就容易導致錯位施策，長此以往環境綜合治理效果也就難以提升。

二、國外環境治理實踐經驗與借鑒

（一）部分經濟發達國家環境治理的實踐經驗

部分經濟發達國家對環境資產投資、環保投資、環境治理支出的區分不是很嚴格，其主要采取“費用說”來定義環保投資，該觀點認為環保投資是社會為維護一定的環境質量付出的控制污染和改善環境的總費用。由于傳統的地方政府規則的邊界性與污染擴散的無邊界性使得公共環境治理成效并不顯著，在不斷尋找新的治理手段的過程中，發現市場導向的環境治理是不錯的選擇[6]。市場主導的環境治理是指除政府以外的社會組織、企業或公眾，為了彌補政府在環境治理方面的不足，實現環境的可持續發展，對環境進行的自發自律性的治理行為[7]。它可以分為環境標準制定與執行、環境監管與約束、環境改善與引導、環境意識培養四個方面[8]。經濟發達使得美、英、日三國具有較強的環境治理能力，形成了比較成熟的市場主導型環境治理體系。美、英、日三國環境治理積累的經驗具體見表1。

從表1 可知，與傳統環境管理模式相比較，美、英、日三國采取的市場主導的環境治理在四個方面有重大突破：①強調多主體主動互動；②決策制定權以問題為導向；③環境治理集中于環境資產與負債的轉化；④重視環境治理綜合效果評價。

表1 美、英、日三國環境治理經驗

（二）國外環境治理經驗借鑒

部分經濟發達國家在環境治理中主要應用社會環境治理模式與合作型環境治理模式。其中，社會環境治理模式從治理主體的角度提出，合作型環境治理模式從治理行為的角度提出，這兩種環境治理模式的本質是強調市場機制的主導作用，依靠多元主體共同合作參與，致力于提升環境資產與負債的轉化效率。西方發達國家的環境治理經驗對我國環境治理有以下三點啟示：

1.復雜環境的治理更適合采用市場主導的環境治理模式。部分經濟發達國家新型的環境治理模式以零排放、零污染為目標，主要借助市場機制的影響，廣泛調動多元主體深度參與環境治理，宏觀上有政府進行頂層制度設計，中觀上有行業中介機構提供智力支撐，微觀上有企業與公眾不斷推進，層次分明，合力施策。是以政府規制影響環境治理為主，還是以市場機制影響環境治理為主，取決于環境治理市場的成熟度。在環境治理市場機制成熟之前，主要借助政府規制約束環境治理市場的行為；當環境治理市場機制比較成熟時，主要依托于市場機制。這是市場運作的一般規律。我國環境治理市場經過幾十年的摸索，市場機制已經初步具備調節功能，可以考慮逐步由政府主導的環境治理向市場主導的環境治理轉型，充分激發環境治理市場各要素的活力。

2.致力于差異化施策，提升環境資產與負債的轉化效率。市場主導的環境治理聚焦于一個問題：如何實現環境資產與負債的高效轉化。市場主導型環境治理以提升環境資產與環境負債的轉化效率為目標，為了實現這一目標，環境治理要綜合考慮區域差異，通過多元主體合作提升環境資產與負債的轉化效率。①環境治理多中心合力。除了政府這一個中心，社會組織、企業、公眾還可以形成多個治理中心，即多中心合作治理環境。②環境治理的重心是環境資產與負債的轉化。從環境資產的資金來源、配置、利用，到與環境負債的動態轉化，實現零排放、零污染。③對不同的國土空間差異化實施環境治理措施。針對不同區域設計不同的治理方案，實施不同的治理措施。

3.評價兼顧環境資產與負債的轉化過程與結果。部分經濟發達國家在實踐中達成了共識，環境治理績效評價不能僅僅評價環境治理的結果，只要環境治理程序質量比較高，高質量的治理效果就是可期的。良性環境治理循環一般由決策、投入、過程、產出、改進、決策等環節構成，在整個環境治理循環中，當投入形成的環境資產的各產出渠道高效暢通時，環境資產與環境負債之間能動態持續轉化，就容易形成良性循環。評價主要針對良性環境治理循環設計的具體評價指標。因此，在整個績效評價過程中，要將環境資產與環境負債的轉化過程置于非常重要的地位，評價環境資產與環境負債的轉化結果時，要更加重視環境資產與環境負債的轉化過程。

總而言之，部分經濟發達國家環境治理經驗對我國環境治理最大的啟示是：立足區域環境狀況差異，多方主體合作治理，致力于提升環境資產與負債的轉化效率，實現零排放、零污染。

三、主體功能區環境資產與負債的轉化模型

（一）環境資產與環境負債

聯合國2008年首次界定了環境資產的定義：地球上自然產生的生物和非生物組成部分，共同構成生物物理環境，可為人類帶來好處，環境資產由生態系統提供的供應服務以及非物質惠益組成[13]。UNSEEA在1995年認為環境資產可分為人造環境資產與自然環境資產，但比較認同環境資產分為自然資源、土地和相連水面與生態系統三種。在此基礎上，有學者將環境資產劃分為經濟性環境資產、資源性環境資產兩類，環境治理投資與在此基礎上形成的各類環境治理設施共同構成各項經濟性環境資產，資源性環境資產是不能被人造資本替代且具有重要環境保護功能的資產[14]。受會計要素中負債的影響，學者們更多的是從微觀層面理解企業的環境負債，并對環境負債與自然資源負債做了區分研究，認為從國際上相關核算理論和實踐來看，不主張自然資源負債這一說法[15]，更偏向于使用環境負債，并認為環境負債是指政府等各種組織對經濟發展運行所造成的環境影響進行修復的法律義務[14]。從地方政府與區域等宏觀層面來看，環境負債是基本明確且能計量的一種現實義務[16]。

關于環境資產與環境負債關系的研究主要集中在兩個方面：①環境資產的經濟產出。將環境資產劃分為經濟性環境資產和資源性環境資產，分別分析兩類資產的經濟產出[17]，這是強調經濟發展在發展中的地位，片面理解發展就是經濟發展，要獨立于環境負債來研究環境資產。②環境資產與環境負債之間的轉換。結合地方政府所擁有的資源性與經濟性資產向環境負債的轉換效率來進行全面度量研究[15]，這是可持續發展理念引導形成的，但是對環境負債結構研究的深度不足。

（二）環境資產與負債的轉化機理

考慮環境資產的結構，將環境資產劃分為經濟性環境資產、資源性環境資產，在此基礎上構建環境資產與環境負債的基本轉化機理[14]，即：

經濟性環境資產=資源性環境資產-環境負債

在基本轉化邏輯框架下，主要關注經濟性環境資產與資源性環境資產的轉化、經濟性環境資產與環境負債的轉化。因為對環境負債的認識尚沒有統一，所以只考慮環境資產結構對轉化機理的影響，忽視了環境負債結構對轉化機理的影響，從而使該轉化機理存在一定的缺陷。為了彌補這一缺陷，根據環境負債是否超過生態系統自身的承載能力，將環境負債劃分為閾值內環境負債、超閾值環境負債。其中，閾值內環境負債是環境負債沒有超過生態系統自身承載能力，生態系統自身良性循環中自發產生的環境負債，在四類主體功能區一般都會產生這類環境負債；超閾值環境負債是超過生態系統自身承載能力，對生態系統自身良性循環會產生威脅的環境負債，在優先開發區、重點開發區經常會產生這類環境負債。考慮環境負債結構的影響，環境資產與環境負債之間的基本轉換邏輯可修正為：

經濟性環境資產=資源性環境資產-閾值內環境負債-超閾值環境負債

具體到單一主體功能區，不一定會同時產生閾值內環境負債和超閾值環境負債，不同主體功能區的環境資產與環境負債的轉化也就存在四種情形：①當超閾值環境負債為零時，資源性環境資產能滿足轉化閾值內環境負債的需要，可以不增加經濟性環境資產投資；②當超閾值環境負債為零時，資源性環境資產不能滿足轉化閾值內環境負債的需要，可以適當增加經濟性環境資產投資，將其轉化為資源性環境資產，滿足轉化閾值內環境負債的需要；③當超閾值環境負債不為零時，資源型環境資產除滿足轉化閾值內環境負債的需要外還有余，且可以滿足轉化超閾值環境負債的需要，可以不增加經濟性環境資產投資；④當超閾值環境負債不為零時，資源型環境資產除滿足閾值內環境負債的需要外還有余，但不能滿足超閾值環境負債的轉化需要，必須加大經濟性環境資產投資，使經濟性環境資產直接具備轉化超閾值環境負債的能力。一般前兩種情形在限制開發區與禁止開發區出現得比較多，后兩種情形在優先開發區與重點開發區出現得比較多。

（三）環境資產與負債的轉化路徑

在環境資產與環境負債轉化機理的基礎上可以形成三種基本轉化路徑：①環境資產內部的轉化。在環境資產內部有兩種不同方向的轉化，分別是經濟性環境資產向資源性環境資產轉化、資源性環境資產向經濟性環境資產轉化。②自發性轉化。其是以資源性環境資產為主的環境資產與環境負債之間的轉化，主要依靠生態系統自身轉化能力。③誘導性轉化。其是以經濟性環境資產為主的環境資產與環境負債之間的轉化，主要依靠政府強制性干預來實施。實踐中很少會出現基本轉化路徑，一般是三種基本轉化路徑的組合路徑，即二元轉化路徑、二次轉化路徑兩種組合轉化路徑。

1.環境資產與負債二元轉化路徑。在二元轉化過程中，除了經濟性環境資產與資源性環境資產之間的轉化，自發性轉化與誘導性轉化是同步進行的。一般適應于超閾值環境負債比較多的區域，如我國的優先開發區、重點開發區，政府不得不提前干預環境治理，以免出現環境治理失控的情況。具體轉化路徑見圖1。

圖1 環境資產與環境負債二元轉化路徑

2.環境資產與負債二次轉化路徑。在二次轉化過程中，除了經濟性環境資產與資源性環境資產之間的轉化，自發性轉化與誘導性轉化是遞進進行的，即首先進行自發性轉化，當自發性轉化不能滿足轉化需求時，再進行誘導性轉化。一般適應于沒有超閾值環境負債或超閾值環境負債比較少的區域，如我國的限制開發區、禁止開發區，政府適度干預或不干預就可以實現資源性環境資產與環境負債的轉化。具體轉化路徑見圖2。

圖2 環境資產與環境負債二次轉化路徑

修正后的環境資產與環境負債的轉化，在三個方面有所改進：①充分考慮了環境資產結構、環境負債結構對轉化機理的影響。傳統的轉化機理主要考慮環境資產結構對轉化過程的影響，修正后的轉化模型同時考慮環境資產結構與環境負債結構對轉化過程的影響，更強調環境資產與環境負債的良性互動。②可以有效識別各轉化路徑的效率。對環境資產與環境負債轉化進行二元分析，可以有效識別高效的轉化路徑所掩蓋的低效轉化路徑。③組合轉化路徑針對性更強。組合轉化路徑其實就是結合不同主體功能區提出的，不同的主體功能區，可以從二元轉化、二次轉化中選擇合適的轉化路徑加以應用。

四、主體功能區環境資產與負債轉化效率評價指標設計

（一）轉化效率評價指標設計的基本要求

為了提高環境資產與負債的轉化效率，以修正后的環境資產與負債轉化機理為基礎設計評價指標，在設計具體轉化效率評價指標時遵循四大基本原則：①差異性原則。不同主體功能區的環境資產與負債的轉化效率評價指標有差異。②層次原則。由于環境治理由政府、企業與公眾等主體共同參與效果更好，因此在指標設計時盡可能既考慮政府宏觀層面，也考慮企業與公眾微觀層面。③數據易獲取原則。當有多個指標可以描述某一狀態時，盡可能選取容易獲取數據的評價指標，以增強評價指標的可操作性。④兼容性原則。評價指標應既包含經濟性指標，也包含實物量指標，從而使得評價指標體系更加完整、科學。

（二）轉化效率評價指標體系

以誘導性轉化、自發性轉化等基本轉化路徑為基礎，結合我國優先開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區四類主體功能區，綜合考慮宏觀與微觀兩個層面來設計評價指標。誘導性轉化效率評價指標以經濟性環境資產增加作為投入、超閾值環境負債減少作為產出；自發性轉化效率評價指標以資源性環境資產增加作為投入、閾值內環境負債減少作為產出。主體功能區環境資產與負債轉化效率評價指標見表2。

表2 主體功能區環境資產與負債轉化效率評價指標

（三）主體功能區應用轉化效率評價指標的說明

環境資產與負債轉化模型是針對主體功能區提出的，實踐中在主體功能區應用環境資產與負債的轉化效率評價指標時要注意三個細節：

1.嚴格劃分環境資產與環境負債。應用評價指標的前提是環境資產能劃分為經濟性環境資產、資源性環境資產，環境負債能劃分為閾值內環境負債、超閾值環境負債，在各主體功能區應用評價指標之前首先要對環境資產、環境負債進行嚴格劃分，然后才能確定如何選擇指標開展評價。

2.不同主體功能區在應用評價指標時存在一些差異。由于優先開發區與重點開發區的主體功能比較相似，限制開發區與禁止開發區的主體功能比較相似，因此在這里分兩大類進行說明。①優先、重點開發區轉化效率評價。優先、重點開發區以工業化、城鎮化為主體功能，容易產生超閾值環境負債，因此，在評價優先開發區、重點開發區環境資產與負債的轉化效率時，要同時采取誘導性轉化與自發性轉化的評價指標。②限制、禁止開發區轉化效率評價。限制、禁止開發區以農業、生態服務為主體功能，一般不會產生超閾值環境負債，因此，在評價限制開發區與禁止開發區環境資產與負債的轉化效率時，先采取自發性轉化評價指標，當存在超閾值環境負債時，再采取誘導性轉化評價指標，最后綜合考慮二次評價結果，形成最終的評價結論。

3.不同階段評價指標的權重不同。對于評價指標的權重，要結合具體評價區域的主體功能，采取主觀與客觀相結合的方法來確定。①優先、重點開發區評價指標權重。對優先、重點開發區進行中短期轉化效率評價時，應適當調高誘導性轉化指標的權重；進行中后期評價時，應適當調低誘導性轉化指標權重。②限制、禁止開發區評價指標權重。評價限制、禁止開發區轉化效率之前，首先要對超閾值環境負債進行預估，當預估超閾值環境負債為零時，可以不開展誘導性轉化效率評價，直接應用自發性轉化效率評價指標。

五、小結

我國環境治理效率低下，主要是因為采取政府主導的環境治理模式，割裂了環境資產與環境負債之間的轉化關系。西方發達國家環境治理實踐表明，只有市場主導的環境治理模式才能有效解決復雜的環境問題，市場主導的環境治理與評價突出了環境資產與負債轉化的主體地位。本文立足于我國環境治理中存在的突出問題，借鑒國外環境治理實踐經驗，對環境資產與環境負債的轉化模型予以修正，在此基礎上設計出與之配套的轉化效率評價指標，通過以評促改，可以促進政府主導的環境治理模式向市場主導的環境治理模式轉變。