PPP項目財務報表審計研究

杜 麗

一、引言

隨著我國經濟的快速發展，供給和需求都出現了一些問題，但主要問題還是集中在供給側，供給側結構性改革已成為進一步釋放經濟發展活力的重要手段。因此，為加快經濟轉型，實現經濟發展戰略，必須提高供給質量，解決供給與需求不平衡的現狀。經過長期實踐證明，政府和社會資本合作（PPP）可以有效推動供給側結構性改革，隨著政府投資和社會資本的不斷投入，PPP 模式實現了巨大突破，但在PPP 模式的發展過程中也暴露出了諸多問題。由于PPP 項目涉及不同來源資本的合作，因此PPP 項目公司財務報表的真實性以及報表數據的準確性對項目的發展具有重要的影響作用[1]。

目前，學者們對PPP 項目的財務審計研究主要圍繞會計核算過程、公司內部審計以及國家審計展開，針對財務報表的審計研究較少，無法幫助PPP項目公司完善財務報表審計體系。本文通過對河南省民權縣垃圾焚燒發電項目財務報表審計特殊性的分析，在遵循企業會計準則要求的基礎上，研究了在財務報表審計過程中發現重大錯報風險時應如何處理，以及如何對出現重大錯報風險的財務報表執行下一步的審計程序。

本文的貢獻在于：一是，可以彌補PPP項目公司財務報表審計這一領域研究文獻的不足，并為其他學者進行財務報表審計問題的研究提供參考。二是，本文對重大錯報風險提出的優化建議可以作為相關企業在處理財務報表審計問題時的理論依據，同時對出現重大錯報風險的財務報表設置的進一步審計程序，可以幫助審計人員改進審計工作，提高工作效率。三是，可以幫助相關企業建立和完善財務報表審計體系，進而推動PPP項目的發展，有助于調節我國市場經濟中供給和需求的失衡，提高供給質量，推進供給側結構性改革。

二、PPP項目風險敞口與財務報表審計的特殊性

（一）PPP項目風險敞口的特殊性

PPP項目公司的利益相關方主要有：政府部門、外部融資方、社會公眾、投資者、項目供應商以及企業的內部員工。政府部門和外部融資方由于與項目的利益關系較為密切，因此對項目財務報表提出了更高的要求。政府部門重點關注公共利益的維護和運行，同時關注項目的進度、質量、資金和效果對社會宏觀績效的影響。外部融資方重點關注項目公司的投融資和盈利能力，同時對企業的債務風險進行識別和評估。投資者主要關注財務績效，對建設期間的費用支出和運營期間的項目管理進行跟蹤，項目的盈虧、運營穩定性和政策對項目的影響也是投資者著重考慮的因素。

不同的利益相關者對于財務報表所反映內容的需求不同，注冊會計師需要對被審計單位的經營狀況，尤其是項目的實際情況進行充分考察，對被審計單位的整體風險進行掌握，對重大錯報風險進行識別和評估，根據風險級別對審計資源進行合理分配[2]。PPP項目風險敞口的特殊性如表1所示。

（二）PPP項目財務報表審計的特殊性

1.資產類型的確認方面。常規審計的重點是應收賬款，主要對期末應收賬款的真實性和可回收性進行重點關注。而對于PPP項目而言，無形資產或長期應收款項的確認并不是依據真實歷史交易，而是依據合作協議中特許經營期限內的現金流量，因此在審計過程中，重點關注事項為對未來現金流的確認及其準確性。

2.融資方面。一般項目主要采取傳統的融資方式，審計時需注意銀行借款的本金、利率和期間等數值，此外還應對合同中財務指標的限制性約定和質押抵押情況進行重點關注。PPP 項目未來的現金流入較為固定，因此能吸引新型的融資方式，對于融資的合法性、資產的終止確認和披露的充分性需要重點審計。

3.收入方面。常規審計需要對收入項實施反舞弊審計程序，對整個采購流程和結算流程中的出庫單和發票等原始資料進行查閱，對審計證據保持職業懷疑態度。PPP項目的收入來源比較單一，通常為政府部門或其下屬單位的服務費，項目建成后特許經營期限內收取款項的基本信息在項目實施之前所簽訂的PPP 項目協議中已經明確，因此這部分產生舞弊的可能性較小。鑒于PPP項目的特殊性，在開展審計工作時需要對現金流在經營服務收入和金融資產收回之間的分攤進行重點關注。此外，審計小組也需要對建造期內建造收入的確認給予重視。

4.預計負債方面。常規審計中對于預計負債的核算一般是企業對在售商品的質量保證，審計重點關注原始數據對預計金額的支撐情況和管理層會計估計是否中立。PPP 項目在運營結束進行資產移交時，應將項目進行恢復性大修理，而此項支出并沒有歷史數據作為支撐，因此對會計估計的審計存在很大的難度[3]。

表1 PPP項目風險敞口的特殊性

5.應交稅費方面。企業的稅務內部控制制度的主要作用是防止所得稅和增值稅等稅費的逾期申報和繳納。審計過程中應重點關注用于稅費申報的財務報表和會計賬面數據的一致性，以及是否存在“內賬”和“外賬”并存的現象。目前PPP項目處于國家大力推廣階段，大多數項目公司都能夠享受到各種稅收減免的優惠政策，審計時應重點關注項目是否符合稅收優惠的各項條件，以及是否按照規定進行了備案登記。

三、PPP項目財務報表審計的案例分析

（一）民權縣垃圾焚燒發電項目簡介

2015年中國天楹股份有限公司（以下簡稱“中國天楹”）與河南省民權縣人民政府（以下簡稱“民權縣政府”）簽訂了《民權縣垃圾焚燒發電項目特許經營協議》。此BOT 項目位于民權縣310 國道與西環路交叉口西側，總占地面積約96.2畝，規劃建設規模為1000t/d，分兩期建設。一期工程建設2×300t/d 機械爐排垃圾焚燒爐，配套1×12MW抽凝式汽輪發電機組；二期工程建設1×400t/d 機械爐排垃圾焚燒爐，配套1×6MW抽凝式汽輪發電機組，主要工藝為“機械爐排式垃圾焚燒爐+余熱鍋爐+汽輪發電機組+半干法煙氣處理裝置”。項目建成后可對民權縣的城鄉生活垃圾和一般性工業垃圾進行無害化、減量化和資源化處理。

根據項目實際情況，中國天楹設立了民權天楹環保能源有限公司（以下簡稱“民權天楹”），該項目公司成立于項目合同簽訂之初，負責民權縣垃圾焚燒發電項目的設計、建設和運營工作，以及項目建成后的蒸氣、爐渣、渣磚瓦等產品的銷售等。項目特許經營期限為30年（自合同簽訂之日算起），期滿后即交于民權縣政府運營管理。

（二）民權縣垃圾焚燒發電項目財務報表審計的特殊性

1.BOT業務的確定。中國天楹在簽訂民權縣垃圾焚燒發電項目的有關協議時，公司管理人員和審計人員應該重視對此項目是否屬于BOT 項目的判斷。通過對該項目的合作協議與會計準則中相關規定的逐條比對識別公司的業務模式，為下一步的工作做好準備。在判定民權縣垃圾焚燒發電項目的屬性時，可以將簽訂合同雙方的性質和合同中有關投資建設及投入經營事項的具體規定作為判斷依據。

（1）BOT 模式應滿足的條件。BOT 即“建設—經營—轉讓”（build-operate-transfer），是指通過契約的形式，政府授予私營企業特許經營權，期限一般為20～30年，對特定的公共基礎設施進行融資建設和經營，并以出售商品或收取費用的形式回收投資、償清貸款并獲得企業利潤；特許經營權期滿后，將該設施移交給合同的授予方，實現由社會資本建設運營，后期轉讓給政府的新模式[4]。BOT 模式應滿足以下條件：政府及其有關部門或政府授權招標的企業為合同的授予方，按照有關程序取得該特許經營權合同的企業為合同的投資方，投資方在項目所在地設立分公司進行項目的建設和運營，項目公司具有建造有關基礎設施的權利，項目建設完成之后進入經營服務階段；特許經營權合同對所建項目的工期、質量標準、項目規模等都有明確規定，對運營階段的收費標準和服務范圍等也進行了約定；特許經營權期滿后，投資方應將基礎設施進行大修后交給合同的授予方，移交時應保證設施的各項指標達到合同的相關規定。

（2）合同雙方管理層的分析。民權縣垃圾焚燒發電項目是河南省民權縣的市政公用工程，符合《企業會計準則解釋第2 號》關于“公共基礎設施”的有關規定。根據相關準則的要求和該項目的具體情況，合同雙方管理層的分析如下：①BOT項目合同授予方為民權縣政府，屬于政府及其有關部門；②根據簽訂的BOT項目合同，投資方中國天楹按照合同約定享有民權縣垃圾焚燒發電項目的特許經營權，項目建設完成后，由中國天楹設立的民權天楹在合同約定的30年特許經營期內進行后續的經營服務工作；③項目合同中對基礎建設的質量標準進行了明確規定，必須達到環保部門或第三方檢測機構的要求，垃圾處理產生的污水、廢氣等的后續處理應符合國家相關規定，杜絕二次污染；④項目合同對特許經營期內的收費標準、服務對象及其他調整事項都有明確規定，特許經營期滿后將工程交于授予方，對移交過程中設施的完備性和系統的整體性也進行了明確的規定。

根據BOT模式應滿足的條件、合同雙方管理層的分析以及項目合同條款的具體情況，可以判定中國天楹和民權縣政府簽訂的垃圾焚燒發電項目屬于BOT的會計核算范圍。

2.在建造階段確認建造收入。根據相關會計準則的要求，對于自行承擔項目建造工作的企業，在項目建造期間收取的服務費用的會計核算應參考《企業會計準則第15 號——建造合同》。當項目建設完成以后，項目公司在收取后續經營收入時，應根據《企業會計準則第14 號——收入》（CAS 14）的相關要求進行會計核算。在簽署項目合同時，應以公允價值作為計價標準制定應收對價。

由于中國天楹將民權縣垃圾焚燒發電項目的建設工作承包給了其他的建造商完成，因此其在收取民權縣垃圾焚燒發電項目的建造服務費用時，應考慮自身在項目建造階段承擔的風險和責任，根據實際擔任的角色收取相應的服務費用。根據國際財務報告準則的相關內容，可以判定中國天楹在民權縣垃圾焚燒發電項目的建造階段扮演委托人的角色。其原因如下：

（1）對產品和服務承擔首要責任。合作雙方簽訂項目合同之后，將項目建設過程中的具體工作分包給不同的供應商完成。如將土建工程的主體工作承包給一級供應商，設備的采購和安裝承包給多個單項供應商，同時還與一個監督單位進行合作，保證民權縣垃圾焚燒發電項目的各項建造工作高質量高標準完成。此外，在垃圾焚燒發電處理項目上，中國天楹對垃圾焚燒發電處理的整個方案進行了設計調整，并負責采購發電項目過程中所需要的設備和處理工藝的調試。總而言之，對于整個BOT項目，該公司完成了建造工作的主體部分。

（2）承擔存貨風險。根據簽訂的項目合同，中國天楹在項目建造期承擔建設工程的所有費用和風險，負責對未通過性能測試的設備進行調整補救，承擔這個階段的所有責任。因此，項目合同規定中國天楹對建造期的存貨風險負有主要責任。

（3）擁有定價權利。中國天楹在選擇項目建設的承包商時，主要考慮土建工程和設備采購的價格以及每個承包商所能提供的工程質量，同時在制定標底價格時，其具有完全的自主決定權，政府部門不會參與。因此，中國天楹擁有完全的定價權利。

（4）承擔信用風險。中國天楹在支付承包商分包對價時，主要依據的是各承包商的工程進度和合同中約定的支付期限，而垃圾焚燒發電處理委托單位是否支付給企業垃圾處理費用并不作為支付承包商費用的依據，但垃圾處理委托單位應付的垃圾處理費用是企業投資回籠的主要來源。因此，在項目建設期內，中國天楹承擔主要的信用風險。

3.建造合同收入對應的資產確認問題。《企業會計準則解釋第2號》明確規定，在項目建設完成后的一段時間內，如果無法做到無條件向服務接受方收取貨幣資金，此時建造合同收入對應的資產為無形資產。如果可以無條件地從合同簽訂對方處取得貨幣資金或其他形式的資產，抑或是項目公司要求的服務費用較低時對方會將差價補給項目公司，在這兩種情況下項目公司收取的建造合同收入可歸為金融資產[5]。

民權天楹與生活垃圾處理委托單位簽訂的合同中規定了基本垃圾處理量和基礎單價。項目公司保底量內的服務費用可以無條件獲得，同時由于定期價格調整機制的存在，使得項目公司可以避免出現因垃圾處理委托單位的垃圾焚燒量小于基本保底量而造成費用損失的情況。因此，民權天楹應將保底量內的收入確認為金融資產，對于超過保底量的部分可以按照約定價格銷售給政府，這部分收入應確認為無形資產。

4.運營階段現金流的分攤。民權天楹與生活垃圾處理委托單位簽訂的合同中規定，在垃圾焚燒發電項目開始運作時，該企業就可以獲得垃圾焚燒發電的運營收入，同時采用實際利率法計量在建造期內產生的長期應收款的利息。從理論上來講，民權天楹應按照相關會計準則的規定，將運營期間所獲得的現金收入按所提供的建造服務、墊資服務和運營服務的比例在公允價值的基礎上進行分攤。在實際操作中，管理人員將運營期間的收入扣除長期應收款產生的利息和每月分攤的金額后，作為本月的運營收入進行賬務處理。由于合同中的價格是根據每項服務的公允價值確定的，因此理論核算和實際操作中得到的會計結果應是相同的。

5.維修義務的核算。根據《企業會計準則解釋第2 號》和《企業會計準則解釋第13 號——或有事項》第四條的規定，民權天楹應將對破損設備進行修理過程中發生的費用計入損益類科目；對于某些設備的重置費用應在會計核算期內按最佳估計重置費用金額計入成本和負債類科目；對于設備移交前進行的修復性大修過程中發生的費用，應按照最佳估計恢復性大修金額進行折現，將其視為金融資產和預計負債，并采用實際利率法在經營期內對金融資產進行攤銷處理。

（三）民權縣垃圾焚燒發電項目財務報表審計的重點

如前文所述，PPP 項目的風險敞口較之普通項目存在一定的特殊性，故而在民權縣垃圾焚燒發電項目財務報表審計中，應將該項目風險敞口的特殊性和特定潛在風險點作為重中之重，逐一進行排查督導。

1.外部融資是否存在風險。中國天楹在投標該項目時，就繳納了1000 萬元的投標保證金，在項目建造階段投入了大量資金，其必然對外部融資存在較高依賴性。中國天楹是在深交所上市的企業，其在外部融資構成方面除了來自建行、招行和國開行的銀行債務性融資，還包括資本市場的權益性融資，故而其資產負債率尚能維持在一個合理的水平。鑒于中國天楹同時在江蘇、深圳、山東、黑龍江、吉林、遼寧等多地運營和建立垃圾焚燒發電項目，一旦管理失控必然會引起較大的償債風險，此為后續項目財務報表跟蹤審計應當特別關注的潛在風險點。

2.對特許經營權的判斷和相關會計處理是否準確得當。中國天楹與民權縣政府簽訂的合作合同中，明文約定了特許經營期間的費用支付問題，即中國天楹設立的項目公司民權天楹能夠無條件地自民權縣政府收取確定金額的款項，項目公司在提供經營服務后收取的費用低于定額時，民權縣政府將給予差額補償，因此項目公司在確認此項收入的同時將之確認為一項金融資產的會計處理方法并無不妥。需要說明的是，假如合同中約定項目公司在特許經營期間有權向服務對象收取金額不確定的費用，那么項目公司在確認收入的同時應將之確認為一項無形資產。

3.是否存在單價調整滯后的問題。PPP 項目運營期間項目公司收入的主要來源是依據特許經營權協議向政府方收取的費用，由于合作期限一般都大于20年，特許經營權協議往往只約定運營期開始幾年的初始單價和后續單價調整辦法。考慮到項目公司的合作方是政府或政府所屬實體，后續單價調整時多會面臨繁瑣的行政審批環節，由此會產生單價調整滯后的風險。具體到民權縣垃圾焚燒發電項目，由于中國天楹設立的項目公司在經營期內是定額收費、不足部分由民權縣政府補齊差額，故而不存在后續單價調整問題。

4.是否存在業績增長較慢和毛利率波動較大的問題。民權縣垃圾焚燒發電項目的服務區域特定為民權縣，由于合作期內業務量相對穩定，故而經營業績預期不會有大幅升降；縣域內城市生活垃圾的產生量存在季節性變化，這決定了該項目各期毛利率必然存在規律性波動。在進行項目財務報表審計時應對上述規律性問題有所考量。

5.是否存在產品服務質量受國家標準調整的影響而難以達標的風險。垃圾焚燒發電作為公益產業，其主要目的還在于控制有毒氣體排放、為區域內民眾提供公共服務，因此產品服務質量必須有所保障。由于國家對層狀燃燒、流化床燃燒和旋轉燃燒三類垃圾焚燒技術的技術標準和要求可能會逐年變化和提高，特別是對二噁英排放標準的控制日趨嚴苛，倘使中國天楹管理措施不能及時跟進，極有可能產生產品服務質量不達標的風險。

6.盲目擴張之下是否存在管理缺位的風險。中國天楹的主要業務包括投資、建設、運營、維護環保基礎設施項目和環保設備的研發、生產、銷售及售后服務，業務范圍涉及生活垃圾焚燒發電及蒸汽生產、污泥處理、垃圾分類收運體系投資及運營等諸多領域，在多省多地運營和在建垃圾焚燒發電項目的同時，也在多地甚至海外建設運營餐廚和建筑垃圾處理廠。近幾年來中國天楹的規模越來越大，下屬分公司、子公司多達32 家，倘若其管理機制和管理能力不能同步提升，那么一旦內部控制失效，將會對包括民權縣垃圾焚燒發電項目在內的所有運營項目產生負面影響。

7.項目運營中是否存在稅收和政府優惠政策變化、政策法規執行落實差異所導致的政策性風險。垃圾焚燒發電屬于公共服務范疇，是事關公共安全的高風險產業，近年來國家對此出臺了不少稅收優惠減免政策。中國天楹在充分爭取享受稅收優惠和政府優惠政策的同時，也應對未來稅收優惠政策變化可能導致的企業盈利能力下降的問題有所預判，同時對政府各項政策執行落實力度的差異性和不確定性也要有所考慮。

8.特許經營項目是否存在違約風險。民權縣垃圾焚燒發電項目是中國天楹與民權縣政府簽訂的特許經營項目，合同中自然包含相關違約事項處理的約定。即便如此，鑒于該項目涉及的投融資金額巨大，一旦實際經營過程中發生違約行為，對于中國天楹而言不啻為“傷筋動骨”的重大利空消息，理當成為財務報表審計的重點。

四、強化PPP項目財務報表審計的建議

（一）針對財務報表層次重大錯報風險的總體建議

1.審計人員應始終保持職業懷疑態度。對于審計過程中的審計證據，審計人員應時刻保持審慎的職業精神，出現引發質疑的審計內容時，應與項目組人員及時進行溝通，必要時展開進一步的取證。對于審計人員自身不熟悉的領域，可以尋求相關專家的幫助來開展審計工作。在PPP 模式的各項制度尚未完善的情況下，審計人員的職業懷疑態度對于審計結果的準確性具有重要的作用[6]。

2.合理安排審計小組人員，注意其專業性。PPP模式的環保項目在經營風險、商業模式和法律規定等方面都有其特殊性，因此審計小組開展審計工作時，應指派具有一定項目經驗的注冊會計師共同進行，或者從第三方機構聘請專業人員加入到審計小組中。相較于傳統采購方式的環保項目，PPP模式的環保項目因特許經營權協議產生的資產屬性問題、稅收問題等影響因素較多，對于稅收和評估等方面也應該予以重視。

3.進一步加大審計督導力度。對于財務報表中的重大錯報風險審計項目。項目經理應加強項目的質量復核，對其他成員定期進行詳細的指導與監督。整個項目小組的專項能力較弱時，可以考慮對成員進行PPP模式的相關培訓，了解項目的構架和進程，便于下一步工作的開展。

（二）針對認定層次重大錯報風險的進一步審計程序

根據風險評估結果，本文列示了項目公司的認定層次重大錯報風險以及審計程序的重點，并根據審計程序的重點進一步設計了具體審計程序，如表2所示。

（三）針對項目公司財務報表審計的具體建議

1.合理配置內部審計組織架構。PPP 項目公司應注重內部審計發揮的作用，保持內部審計的權威性和獨立性，提高內部審計組織架構的地位和層次。同時，內部審計人員、審計工作和審計經費等均要保持獨立性，使審計業務的開展不受其他部門和管理層的約束，保持審計工作的公正性、有效性和客觀性。在上述原則的基礎上，配置科學有效的內部審計組織架構，有利于審計工作的順利開展和提高審計結果的準確度，充分發揮內部審計部門的職能作用[7]。

表2 PPP項目風險及具體審計程序的審計

2.強化風險意識，建立人員培訓機制。PPP項目公司的內部審計風險主要包括經營風險和財務風險，審計人員的職業道德水平和專業技能也對其有影響。建立有效的風險評估機制能夠有效降低內部審計風險，管理者通過風險評估可以發現項目存在的風險類型和了解風險強弱程度，從而采取相應措施，減弱或規避風險對項目經營造成的影響。內部審計人員應與PPP 項目公司管理層就決策目標、經營環境和未來企業戰略進行溝通，以此來確定審計的方法、范圍和重點。同時，加強對內部審計人員的培訓，更新其現有知識體系，提高其技能和專業素養，進而提高整個審計部門的溝通和管理能力。培養復合型知識結構人才，有助于提高PPP 項目財務報表審計結果的準確度。

3.加強對審計質量的控制。加強對審計質量的控制主要從兩個方面入手：一是加強審計前的準備工作。依據PPP項目的實際情況，圍繞審計的重點和難點，制定總體的審計規劃和策略[8]。針對PPP項目財務報表審計的特殊性展開工作，不僅可以提高工作效率，還可以提高審計工作的質量。二是運用大數據和云技術。利用大數據和云技術對業務和財務數據進行采集，通過對比同行業和相似PPP 項目的情況，對項目融資、單價調整等上述財務報表審計的重點進行關注。

4.完善項目公司的內部控制制度。企業內部控制制度的缺失會導致資產流失、會計信息失真和經營不善等情況的發生，建立不相容職務相分離和內部審計制度能夠有效避免上述問題的出現。通過執行內部審計制度可以發現經營過程中的問題，提高會計信息質量，為管理者制定企業長期規劃提供可靠依據。對于PPP項目公司而言，加強其內部控制制度，有助于PPP項目各項活動的開展，在PPP項目工程的建設、運營和維護階段，根據財務報表審計的特殊性，檢查項目進行外部融資和在特許經營期限內開展經濟活動可能存在的風險。

五、小結

通過分析PPP項目中普遍存在的風險敞口及其財務報表審計的特殊性，選取PPP 項目中經常采用的BOT 模式，以垃圾焚燒發電這一環保項目為具體案例，對BOT 業務的確定以及項目建造、運營、維護階段的收入和資產確認等進行探討，總結項目公司財務報表審計的特殊性，進一步分析該項目財務報表審計的重點并設計具體的審計程序。PPP 模式的應用對公益項目建設具有很大的推動作用，此模式的成熟及推廣很好地彌補了公益項目周期長、投資大的缺點，通過研究PPP 項目財務報表審計的特殊性，能夠引導審計人員完善財務報表審計框架，對類似工程項目審計工作的開展具有一定的指導作用。