資本配置視角下國企混改作用機理
——以中糧集團為例

孫建強（教授），吳曉夢

一、引言

十五大報告首次提出“混合所有制”概念，十八屆三中全會明確提出“積極發展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、互相融合的混合所有制經濟”，多年來，國企在推行混改成果方面可謂喜憂參半。在實踐層面，國資國企改革方案陸續出臺，國企試點實踐積極推進，其改革邏輯及成功經驗為深度探討混改實現路徑提供了可貴的研究素材。然而正如楊克智等[1]所言，與混改表面的火熱不同，其實質推進仍顯相對滯后。比如混改中避重就輕的不平衡局面十分遭人詬病：集團化國企往往只在較低層級的子公司層面推進混改，而集團層面仍然是“新瓶裝舊酒”，企業層級越高，推行混改的企業比例越低。據統計，截至2017年年底，中央企業集團的四級以下子企業中已有超過90%的企業實現混改，而一級子企業僅有22.5%，在集團層面開展混改的企業甚至僅有中國聯通等三家[2]。在業績方面，混改企業的表現也不盡如人意。據海通證券的《混改：國企改革新動力》報告，2013～2015年完成混改舉措的55 家國企，在整體上市、員工持股、借殼、成立/參股非公有制公司等舉措實施的次年，ROE（凈資產收益率）增速超越行業平均水平的公司比例均未超過50%，部分反映出當前混改的實施只能對經營產生較為有限的正面意義。

混合多方顧慮重重、彼此設限、目標存在分歧等因素導致我國國企混改步履蹣跚、進展遲緩。之所以存在這些顧慮、分歧，是因為人們對于混改作用機理的認識不夠完全、明晰。從當前來看，在國企混改作用機理的相關研究中，學者們多從治理結構入手，視角仍顯單一，這不利于企業混改空間的進一步拓展。隨著國企分類改革管理設想的正式落地，不同功能國企改革的發展思路已撥云見日，這為不同類型國企混改作用機理的探索提供了契機。本文結合上述思想，創新性地從資本配置的視角出發，分類剖析國企混改的作用機理，并選取中糧集團及其旗下專業化公司分類分層推進混改的成功實踐展開具體案例分析，以期對國企混改的深入推進提供借鑒。

二、混改的相關研究評述

（一）混改的理論支撐

國外混合所有制企業數量少、經濟比重較低，且普遍只在向私有化過渡的特殊時期存在，因此相關研究較少，多以案例研究為主。Brooks[3]提到，史蒂芬以英國混合所有制公司為例展開案例研究，發現政府往往偏好執行公共政策而損害股東價值。這為混合所有制存在的合理性提供了佐證，因為非國有資本能夠緩解政府的政治性壓迫，為企業減少政策性負擔。Hart[4]認為，國有產權存在相當的弊端，私有產權的引入能夠彌補政府所有權的種種缺陷。這從產權的角度為混合所有制提供了理論支撐。在國內，自薛暮橋[5]較早提出混合所有制的概念之后，學術界紛紛致力于檢驗混合所有制的合理性。尤其是黨的十八屆三中全會提出積極發展混合所有制經濟之后，學術界圍繞混改展開了更為細致和深層次的探討。如汪平等[6]提出，國家股東與非國家股東性質上的差異以及由此導致的資本成本差異是實施混改的財務基礎，通過不同性質股東之間的利益博弈，混改能夠實現資本成本最低化的財務優勢。王竹泉等[7]從利益相關者集體選擇的企業理論出發，全新地闡釋了企業混合所有制，提出混合所有制本質上是利益相關者資本管理，多種形態資本的所有者共同享有企業所有權是企業混合所有制的真正要義。

（二）混改的機理分析

混合所有制應國企改革而生，它并不否定原有的所有制性質，而是表現為一種原有所有制之間的新契約關系的締結，已經成為現代經濟運行的一種企業形式。混合所有制必然涉及股東參股問題，而參股股東問題在國際學術界又被稱為“多個大股東”（Multiple large shareholders）結構的公司治理問題[8]。企業治理結構的優化能夠通過股權制衡實現，即參股股東能夠對控股大股東進行有效制衡，減輕對其他股東的利益侵害，提升企業績效。眾多學者均從此角度出發分析混改的作用機理。如郝云宏等[9]詮釋了混合所有制企業中第二大股東的治理作用與治理機制，他們認為民營參股股東與國有控股股東的適度控制權爭奪是一種有效的制衡機制，在混改中可以有效發揮第二大股東的公司治理價值。馬連福等[10]考察了混合主體制衡度對提升公司績效的作用，發現在國有控股企業中外資股東的制衡效應優于民營股東，即混合所有制存在優序選擇問題。湯吉軍[11]從不完全契約視角，指出了契約不完全背景下進行專用性資產投資容易引發的問題，并提出了改善國有企業治理結構在彌補上述問題中的重要性。

（三）研究評述及可能的理論突破

厘清混改的作用機理，闡明“為何混”的問題，有利于打消混合多方的顧慮，緩和分歧，促進國企混改的深入推進。從上述文獻來看，對于國企混改作用機理的研究視角仍然較為單一，學者們多認為混改能夠通過引入具有較強市場能動性的外部資本來促使原有企業治理結構逐漸優化，繼而提升企業價值。這無疑是混改發揮作用的一條重要路徑，但不是唯一的路徑。企業混改的本質是利益相關者資本管理[12]。在混合所有制下，每一個企業賴以生存和發展的資本都是由多種形態的資本構成，包括物質資本、智力資本和社會資本等，而這些資本是由不同的資本所有者即提供關鍵資源的內部利益相關者投入企業的。混合所有制下，企業在對利益相關者進行資本管理的過程中，可以保證各種形態的資本所有者公平地獲得企業所有權并發揮良好的彼此制衡效應，即通過優化治理結構來提升企業價值；也可以從多形態資本本身入手，通過優化資本配置來達到提升企業價值的效果。然而，當前學術界鮮有從資本配置視角對混改的作用機理及實現路徑展開研究，這不利于企業混改空間的進一步拓展。

混合所有制不僅是多種體制的“混合”，本質上更是多形態、多性質資本的“混合”。而各種形態、性質的資本混合進入國有企業的效果有二：其一，緩解資本稀缺性難題；其二，當企業的生產經營活動需要資本支持時有更大的選擇空間。這便為混改發揮作用創造了另一條可能的路徑——通過優化資本配置，將不同形態、性質的資本合理地分配到最需要這種形態、性質資本的領域和用途上，將各類資本的優勢發揮到極致，實現投入較少資本就能創造更多社會財富的效果。這需要企業對影響自身發展的短板有清楚的認識，在此基礎上積極利用混改，探尋吸附各個領域最急需、最“合適”資本的渠道。在這個過程中，異質性股東的利益博弈也會帶來資本成本的最低化，從而實現混改財務優勢的發揮。

不可忽視的是，國企資本配置方案的設計必須與分類改革思路相結合。2015年，國企改革頂層方案隨中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》（簡稱《指導意見》）的印發而正式落地。《指導意見》明確提出將國企分為商業類和公益類，商業類企業又根據經營主業的類型分為商業一類企業（主業處于充分競爭行業和領域的商業類國企）以及商業二類企業（主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，主要承擔重大專項任務的商業類國企）。各類國企在功能界定以及戰略目標方面的差異也導致了國企改革與發展思路有顯著不同。在此基礎上，資本配置具體方案的設計自然也不能“一刀切”。

基于上述分析，本文提出命題：國企混改能夠通過優化資本配置來提升企業價值，而不同功能的國企因改革發展思路不同，通過資本配置釋放混改紅利的機理也有所不同。

三、資本配置視角下國企混改作用機理——理論基礎

（一）優化多形態資本配置，充分發揮各自優勢

實施混改可以沿著優化企業治理結構的路徑實現企業價值的提升，從本質上來說是通過改進生產關系間接促使企業生產力提升，而優化多形態資本配置則是通過改善企業生產力的物質基礎來直接促使企業生產力提升。資本是企業開展生產經營活動最基本的物質條件，資本規模和結構是決定企業生產力高低的物質基礎。在混合所有制建立和發展的過程中，即進行利益相關者資本管理的過程中，應科學合理地配置不同性質的內部利益相關者（包括國企、民企、員工等）投入的不同形態的資本（包括物質資本、社會資本和智力資本等），促使各種形態的資本實現優勢互補、協作共贏，優化企業生產力的物質基礎，進而提升企業生產力。具體而言，國有資本的優勢在于物質資本（體現為規模優勢和信用優勢）和政府關系類社會資本（體現為政治關聯和部分行業的控制地位）；民營資本的優勢在于智力資本（體現為管理經驗等智力支持等）和市場關系類社會資本（體現為市場資源等）；企業管理人員、技術人員等能夠提供智力資本，而這在知識經濟時代越發重要。

（二）資本配置視角下各類國企混改作用機理

如上文所述，在混改實踐中，企業需要在國企分類改革思路指導下設計自身資本優化配置方案。每類國企的功能定位以及資本基礎差異都會導致混改實踐中的資本配置思路有所不同。鑒于此，本文建立了有關各類國企混改的誘因、路徑、績效（F-P-P）分析框架，從資本配置視角剖析各類國企混改思路和作用機理，具體見下表。

資本配置視角下不同類型國企混改作用機理

1.商業一類企業。主要承擔商業性功能，追求營利性經營目標，與此對應的混改思路為“支持發展競爭優勢產業，優化國有資本投向”，旨在推動國有產權流轉、提高市場競爭能力。國有資本在規模、信貸、易建立政治關聯等方面的優勢為該類企業帶來了數量可觀、“質量”上乘的物資資本和政府關系類社會資本，相比之下其智力資本和市場關系類社會資本則較為匱乏。在此基礎上，該類企業通過優化資本配置釋放混改紅利的作用機理可以概括為：在準確識別阻礙自身生產經營發展的資本缺陷的基礎上，積極探尋引入非國有資本的渠道，借以吸附智力資本以及市場關系類社會資本，并將其合理配置到各項產業中去以彌補上述缺陷，從而有助于國有資本更多地投向具有更高資本效率的部門。

2.商業二類企業。該類企業同時承擔商業性功能和非商業性或政策性功能。后者的實現需要以前者的實現即企業自身發展和經營活動盈利作為保障；同時，該類企業的國家利益導向又決定了國家需要保持對關系國家安全以及國民經濟命脈等的重大事務的控制權。在此基礎上，商業一類企業部分所述的國有資本優勢同樣能夠發揮出來；但要想保證企業非商業性或政策性功能的實現，仍需要增強自身市場競爭能力和盈利能力，即該類企業仍需要面對其在智力資本和市場關系類社會資本上的不足。與此對應，該類國企的混改思路為“合理確定主業范圍并加大國有資本投入，支持非國有資本參股”，旨在增強企業服務國家宏觀調控、保障國家安全的能力。由此可見，該類國企通過優化資本配置來釋放混改紅利的作用機理可以概括為：推動國有資本向核心主業（關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業）集中，發揮其物質資本和政府關系類社會資本的優勢；適當引入非國有資本作為補充，發揮其智力資本和市場關系類社會資本的優勢并提升市場競爭力，提高服務主業的能力。兩者結合共同助力該類國企服務國家宏觀調控、保障國家安全目標的實現。

3.公益類企業。該類企業僅承擔國家公益性或公共性政策功能而不承擔商業性功能，其公共利益導向也要求政府保持對關乎公共利益的重大事務的控制權。公益事業的發展需要大量的資本投入，僅靠國有資本投入已難以滿足其需求。而公益類企業回報率低、回報周期長的特點導致非國有資本的參與意愿不強。因此，如何既能嚴守政府控制權，又能充分吸收非國有資本的物質資本以及經營才能等智力資本，以彌補現有國有資本的不足，是該類國企探路混改需解決的關鍵問題。在改革實踐中，探尋實現不同資本稟賦利益相關者集體選擇的制度設計和實現路徑從而實現資本優化配置，是后續仍需深入探究的問題。其中，雙重股權、黃金股等有益嘗試值得借鑒。

四、資本配置視角下國企混改作用機理——案例分析

（一）案例背景

中糧集團創建于1949年，是我國規模最大的糧油食品供應商，業務涵蓋農產品貿易、食品、金融、地產、生物資源開發等多個領域，以服務國家宏觀調控、維護國家糧食和食品安全為己任。在混改實踐方面，其旗下多家專業化公司被列入我國國企混改試點，子公司中糧包裝更是先于首批試點率先開啟對混改的探索。

中糧集團的國企混改實踐具有很強的典型性。一是作為我國大型國企，中糧集團在集團層面和專業化公司（平臺）層面推進混改實踐中形成的“中糧模式”備受肯定，其中涉及的資本配置動作頻繁，通過資本配置釋放國企混改紅利的思路清晰。二是中糧集團肩負維護國家糧食和食品安全的重任，以服務國家宏觀調控為發展目標，商業二類企業性質明顯；而其旗下中糧包裝等子公司主業處于充分競爭性行業，屬于商業一類企業。研究中糧集團及其旗下專業化公司分類分層推進混改的成功實踐，能夠為日后商業類國企混改提供豐富的經驗支持和指導。三是中糧集團的混改方案經過實踐驗證是行之有效的，并取得了巨大成功。2017年，在混改發揮關鍵性作用的前提下，中糧集團交出“營業收入4825.2 億元，同比增長9%，利潤總額118.3 億元，同比增長80%”的史上最好成績單。

為最大限度地釋放改革紅利，國企混改實踐需要一批實質推進混改的“國改標桿”發揮示范作用。中糧集團“一企一策”的分類、分層混改實踐在混改模式及路徑創新方面做出了貢獻，為國企集團推行混改提供了寶貴經驗。因此，本文選取中糧集團及其旗下中國包裝等專業化公司，就其分類、分層推進混改過程中的資本配置方案進行案例分析，以期從資本配置視角剖析各類國企混改背后的作用機理，為日后國企混改的深入推進提供經驗支持。

（二）中糧集團及其旗下專業化公司分類分層推進混改中的資本配置

1.商業二類企業：中糧集團混改中的資本配置。作為國企集團總部，中糧集團首先具備戰略平臺功能，負責將各利益相關者投入的存量與增量資本在集團旗下各行業、各產業鏈上進行合理配置。該功能的實現需要建立在對國內外可利用的分散資本進行有效整合的基礎之上。而作為同時承擔商業性功能和政策性功能的商業二類企業，中糧集團在混改中的資本配置方案呈現出兩個明顯的思路，這從中糧集團提出的混改整體戰略中可見一斑：“對農糧業務保持中糧絕對控股地位，積極引入國內外各類資本，充分放大國有資本功能。”即一方面推動國有資本向核心主業集中，另一方面適當引入非國有資本作為補充，提高其服務主業的能力。下面針對該思路下中糧集團推進混改過程中資本吸附與配置的兩條主要路徑進行分析。

（1）推進重組及國有資源整合平臺建設。中糧集團的核心主業為糧油糖棉，其發展受國家宏觀調控的影響較大，有較強的政策導向性；涉及廣泛的公共利益，對資本的規模與信用水平有較高的要求。國有資本因為擁有具備規模與信用優勢的物質資本以及可觀的政府關系類社會資本，理當成為發展糧油糖棉主業的主力軍。基于此，中糧集團在集團層面積極開展重組活動，致力于打造國有資本整合平臺，以實現國有資本向核心主業的集中。

2016年，中糧集團全資收購中紡集團。之前，中紡集團已是國內棉花和大豆貿易的龍頭企業，其糧油業務躋身國內三甲，而且中糧貿易的糧油倉儲業務與中紡集團存在同業競爭現象，此次合并則實現了兩方主產銷區經營網絡的對接，促使其國內市場份額大幅提升。而早在此次合并之前，中糧集團就分別在2006年、2013年合并了中谷集團、華糧集團這兩家大規模糧油流通企業。推行重組整合的作用有二：一是有利于中糧集團整合分散在各個領域涉及糧油業務的國有資產，保障國有資產保值增值；二是利用國企與政府之間的天然紐帶來加深中糧集團與政府之間的粘性，提升中國紡織等子公司對社會資本的吸附力，進一步放大國有資本功能。

（2）引入外資助力核心主業海外布局趨向完善。受國企定位、功能、邊界等影響，國有資本在物質資本以及政府關系類社會資本方面有著不可比擬的優勢，是中糧集團糧油主業發展依賴的主要資本。而相比之下，智力資本以及市場關系類社會資本的優勢并不明顯。正因如此，中糧集團不僅將集團總部定位為國有資本整合平臺，而且將其視為海外資源投資平臺。目前，中糧集團正在布局全球延伸的全產業鏈并計劃建設海外投資平臺。這些目標既需要國際業務管理經驗與市場運作經驗作支撐，也需要海外生產、營銷相關的市場資源作保障。

為彌補核心主業在海外業務拓展及全球布局方面經驗與市場資源的不足，中糧集團積極推進海外收購進程。2014年，中糧集團收購全球大宗商品貿易集團荷蘭尼德拉51%的股權，同年收購全球農產品供應鏈管理者香港來寶農業51%的股權。兩次收購舉措將多家海外公司的市場資源、技術資源以資本的形式融入中糧集團，并將國有資本配置到海外市場，既彌補了其智力資本與市場關系類社會資本的不足，又進一步拓展了國際化經營。具體來看，尼德拉與來寶農業靠近巴西、印尼等世界糧食核心產區，能夠保障中糧集團充足的糧食供應；其遍布全球糧食主產區的營銷貿易網絡能夠幫助中糧集團實現“糧食走廊”國際化戰略；多年經營積累了豐富的現代化倉儲、物流管理經驗，為中糧集團全球范圍內的糧油流通提供了智力資本支持；尼德拉坐擁全球獨立經營的種子資源庫，在引入基因特性技術方面具備行業領先的能力，有利于中糧集團發展現代農業，保障國家糧食安全。將更多性質、更多形態的資本引入集團內部，也能夠為國有資本向核心主業集中提供空間，起到了提升服務主業能力的作用。

推行國企混改以來，上述兩條資本吸附與配置路徑促使混改紅利進一步釋放：2016年中糧集團主業投資額占比升至40%，次年升至76%。兩條路徑推進混改的戰略也得到了市場的回饋：糧油糖棉核心業務經營量實現較大幅度的增長，2017年國內經營加工量增幅達到32%，利潤總額超過50 億元，遠超2016年的17億元。

2.商業一類企業：中糧集團旗下專業化公司混改中的資本配置。從目前國企混改實踐來看，受到央企集團體量大、資產和業務結構復雜等限制，完全意義上的集團整體混改案例數量有限，央企旗下專業化公司先行的情況更為普遍。在國企混改進程中，中糧集團遵循“小總部、大產業”的原則，以旗下十八家專業化公司的運營為重心，以核心產品為主線開展整合工作。作為主要承擔商業性功能的商業一類企業，中糧集團旗下推行混改的十余家專業化公司在識別阻礙自身發展的資本缺陷的基礎上，探尋、創新非國有資本引入渠道，最終實現資本的吸附以及優化配置，釋放混改紅利。下面針對其專業化公司推進混改過程中資本吸附與配置的三條主要路徑進行分析。

（1）引入國內民營資本。近年來，我國金屬包裝行業逐漸躋身世界第一梯隊，但在核心技術和設備方面對發達國家依賴性強、行業集中度低等問題阻礙了其進一步發展。國際競爭逐年加劇、宏觀經濟環境導致的行業整體收入階段性放緩等因素要求國內領軍企業強強聯合，推進包裝行業的深度整合。面對市場拓展難、技術研發基礎差等短板，中糧集團旗下的中糧包裝早在首批試點前就率先探路混改，積極引入民營資本，吸附智力資本、市場關系類社會資本，推進了金屬包裝業務的發展。

2015年，奧瑞金包裝股份有限公司受讓中糧包裝27%的股權，成為第二大股東，而它正是金屬包裝行業的龍頭民企。次年3月，雙方正式簽署戰略合作協議以推進技術研發、市場營銷等多領域的進一步合作。此次民營資本的引入對現有資本缺陷的彌補作用有三：其一，該民企在金屬包裝制造、包裝設計、智能包裝等方面的行業優勢明顯，且長達二十年的互相競爭促使其形成了與中糧包裝天然的產能互補格局。此次入股促使中糧包裝將以前不曾涉入或者涉入不深的地區的市場資源轉化為自有資本，吸附具有市場優勢的社會資本，擴大區域市場規模，從而提升了市場競爭力。其二，該民企在特定包裝領域的技術實力雄厚，雙方的戰略合作有助于中糧包裝在品牌策劃、信息化輔助營銷等方面吸附更多智力資本。2017年中糧包裝實現對另一優質民企海寧紀鴻的控股，進一步鞏固了吸附市場關系類社會資本以及智力資本的能力。其三，與民企的合作促使敏銳靈活的市場機制得以引入，在盤活國有資產方面也起著積極作用。

（2）引入員工持股機制。在知識經濟時代，企業內部管理、技術人員提供的智力資本對于企業的可持續發展愈發重要。與其他國企類似，人力資源管理層面長期有效激勵機制的不完善同樣制約著中糧集團各專業化公司的發展。為彌補該短板，吸附并充分利用企業內部的智力資本，中國茶葉、中糧包裝兩家專業化公司積極探索員工持股實踐。其中，中國茶葉被列入首批央企員工持股試點，通過建立利益共享的長效激勵機制吸附員工智力資本。中糧包裝于2016年與管理層和核心員工簽訂股份認購協議，形成中糧集團、奧瑞金、管理層及核心員工共同持股的核心股東格局。管理層與核心員工持股機制的引入將公司利益與員工利益綁定，形成利益共同體，從而將奧瑞金入股后管理層的管理經驗固化為中糧包裝的自有智力資本，提高了智力資本在中糧包裝資本結構中的比重，為包裝行業的深度整合以及持續發展打下了良好基礎。

（3）引入國內外戰略投資者。中糧集團成立伊始，主業為農產品加工貿易。經過數十年的發展，現已成為集糧油貿易、食品、金融、地產等多產業、廣經營的集團公司。其中食品產業中的肉食業務是中糧集團產業鏈的自然延伸，而生豬的規模化養殖水平嚴重制約著其肉食業務的發展。面臨規模化養殖體量小、質量控制技術水平低、養殖場運營效率低的短板，中糧集團于2014年引入美國私募股權基金（KKR）等四家世界級水平的戰略投資者，其組成的財團向中糧肉食注資，中糧肉食控股有限公司在香港成功上市，致力于國內大型現代化生豬養殖場及肉食品加工廠建設，助力中糧集團早日實現成為國內肉類食品安全引領者的戰略目標。中糧集團食品板塊中的另一個專業化公司中國茶葉也從2016年開始大比例引入厚樸等五家外部投資機構。

除食品板塊外，近年來，金融、地產作為中糧集團的輔助配套業務也得到長足發展，中糧資本、中糧置地作為中糧集團旗下的專業化公司，也通過混改提升了自身市場競爭力。在金融業務方面，2017年9月中糧資本投資有限公司正式成立，成功引入弘毅弘量等七名戰略投資者，其中半數以上的戰略投資者來源于弘毅弘量等民企。在地產業務方面，2016年，中糧地產與深圳匯金柒號投資合伙企業設立合資公司，雙方各持股50%。2018年2月，上述合資公司成功收購了全賀控股持有的全一電子（深圳）全部股權。

伴隨國內外戰略投資者的入股，各專業化公司以資本為紐帶吸附整合國內外資源，將外籍投資者、國內民營企業家的全球、本土市場資源和戰略資源固化為自有社會資本；同時，國內外戰略投資者廣闊的市場視野、豐富的本土產業運營經驗等也以智力資本的形式融入中糧集團。

五、結論及政策建議

（一）結論

中糧集團在集團層面以及旗下專業化公司層面的混改實踐中，積極落實上級國企分類改革政策，利用優化資本配置釋放混改紅利的思路清晰。其改革思路與本文提出的作用機理高度契合：作為商業二類企業，中糧集團在集團層面提出“中糧首先要姓‘糧’”，積極推動國有資本向核心主業集中，并積極引入外資，吸附善于經營的智力資本和全球市場資源作為支撐；在商業一類企業，即經營非主業的專業化公司層面，自推行混改以來，中糧資本等14 家專業化公司已經通過引入戰略投資等方式吸附智力資本以及市場關系類社會資本并將其合理配置到相應的產業中。本文命題得到驗證。混改助力中糧集團向著“把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”的目標穩步前進，其改革實踐對日后國企改革具有重要的啟示和指導價值。

（二）政策建議

1.國企需清晰識別阻礙自身發展的短板。優化資本配置的基本思路為將不同性質、形態的資本合理地分配到最需要這種性質、形態資本的領域和用途上，以充分發揮各類資本的優勢。要想落實這一思路，不同類型的國企必須清晰識別阻礙自身發展的短板，辨別出當下有哪些因素限制了生產經營的發展，需要引入哪些類型的資本來彌補這些缺陷，從而據以探尋吸附各個領域最急需、最“合適”資本的渠道。在這個過程中，各類國企需要充分融合中央的國企分類改革思路，積極借鑒同類型企業推行混改的成功經驗。

2.創新吸附各類資本的途徑。優化資本配置的前提是有資本可配置。在準確辨明資本需求后，國企需要積極探尋、創新引入和吸附所需資本的方式和途徑。比如中糧集團在集團層面和專業化公司層面的混改實踐中，促成子公司上市、引進戰略投資者、探索員工持股、促成其與民企的合作等多種路徑并行推進，達到相輔相成、互相促進的效果。在日后的國企混改過程中，通過設計精妙的股權架構來吸引管理人才、尋求與政府的合作等方式也可以被援用以吸附各類所需資本。

3.資本配置需增量存量相結合。資本配置可以細化為增量與存量兩個方面，兩者同時進行、相互作用。在增量資本配置方面，國企混改需要對新引入的內部利益相關者資本進行管理，將各種性質、形態資本配置到最能夠發揮其優勢的領域與用途上。存量資本配置能夠鞏固增量資本配置效果，其著力點應是對國企內部已有利益相關者資本進行重組整合，促使資本從低效率部門轉移到高效率部門，從而實現國有資本配置的最優化。以中糧集團為例，其在推進混改的過程中堅持國有資本“有進有退”，在聚焦核心業務的同時，通過兼并重組、產權轉讓等方式將國有資本從非主業低效資產中抽離退出。中國食品也曾將其虧損多年的金帝巧克力業務板塊剝離給中糧地產的全資子公司華高置業，而華高置業通過獲取金帝深圳工廠的土地資源來實現地產項目的開發以及在深業務的拓展。金帝巧克力、五谷道場方便面等不良產業板塊的剝離，促使國有資本投向更高效率的產業部門，在實現存量資本優化配置的同時也為增量資本配置提供了動力。